社会管理体制的包容性改革
时间：2021-06-08 04:01:28 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【作者简介】
孔繁斌，南京大学政府管理学院教授、博导，江苏省人民政府研究室特约研究员。
研究方向：国家治理与公共政策、政府组织与管理、公共行政理论等。
主要著作：《公共性的再生产——多中心治理的合作机制建构》、《政治学基础理论的观念——价值与知识的论辩》、《公共行政学》等。
摘要 从理论上来看，社会管理作为政府一项基本职能，其正当性、范围和方式受国家构建和行政治理模式的影响和约束。目前，政府社会管理体制改革仍旧是一个未达成共识的改革议题，共识的缺乏使得改革难以形成有效目标和形成集体行动，而改革共识的形成则可以在包容性思维下尝试构建。包容性发展不仅是社会管理体制改革的目标，同时也是社会管理体制改革的途径，因此，中国社会管理体制改革想要走出现有窠臼，包容性发展是其重要的路径选择。
关键词 社会管理改革 包容性 政府角色 治理结构
任何时代的发展和进步，大致总是凝聚在应对这一时代深层危机和难题的关键思想中。就此而言，在经历了全球化冲击和社会转型洗礼的当今中国社会，最能代表其进步趋向的思想，大概可以被理解为包容性发展。尽管目前从学术角度界定包容性发展会存在诸多争议，但“让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展……坚持以人为本，着力保障和改善民生，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”①的表述可视为包容性发展的要旨，“机会均等、参与共享、分配公正”②等则是包容性发展的关键词。在这些纲领性表述中，我们不难发现，从经济学话语的“包容性增长”转移至政治学意义上的“包容性发展”，这实际上为理解深化改革阶段中国问题的治理和相应改革定位提供了崭新的路径。
包容性发展是治理思想反思的结果，是这个时代应对复杂治理的原则。包容性发展以相互承认价值终止了工业文明社会中各种主义独自支配和治理社会的状况，以合作治理的方式敞开了治理体制选择的空间，以全面参与的姿态消解了公共政策制定中精英与大众的僵持。依照这样的思路，以包容性发展促进中国社会管理体制改革，应该成为一个可行的理论命题。一方面，在国家治理与发展进程中，受执政党治理理念和战略选择的影响，社会管理体制及其改革逐步被构建为一个理论和实践议题；另一方面，在什么样的思想基础和平台上设计社会管理体制改革却有待达成共识。例如，究竟是继续维系政府干预甚或强化强制性权力以追求维稳为主要目标，还是通过制度安排，以合作治理结构促进社会成长和改进公共服务为目标？社会管理体制改革究竟只是行政层面的一项运动式治理，还是必须在政治思维和价值层面做出调整的一项基础性改革？这些问题的存在，表明社会管理体制改革从思想基础到行动方案，都还处于共识缺乏的状态。
因此，本文拟从包容性发展的视角，构建一个理解社会管理体制改革的框架，力求对上述问题做出相关的讨论，并尝试提出这样的理解：其一，在思想基础上，包容性发展构建了社会管理体制改革的正当性，或者说提供了改革目标；其二，社会管理体制改革应以包容性的思维去完成政府角色认同和治理机制的调整。
社会管理体制包容性改革的框架
在我国社会转型发展中，社会建设的提出和推进，是政府社会管理体制改革的具体背景，但是社会管理体制改革本身是一个行政治理模式调整的问题。就前者而言，国家治理的政策体系经历了由重效率到重分配的转移，这是包容性发展的一项价值和资源基础；就后者而言，行政治理模式从排他性的权威模式，经过公共管理运动的挑战而逐步走向以公共性为基础的公共治理和公共服务模式，而从途径和方式来看，这一趋势的行政模式的实现需要以包容性思想为基础。从规范性行政治理模式要求来看，选择什么样的社会管理体制受相应的一般条件约束。具体而言，如何实现公平正义的普遍性价值，如何适应复杂性和不确定性，增加时代治理有效性的要求，成为应该遵循的要素。正是这些因素的存在，内在地隐含着包容性发展在其中将起到支配性作用。基于这些分析和判断，似乎可以在包容性的统摄下，构建我国社会管理体制改革的理解框架，如图所示：
图的纵轴为权力维度，政治权力实际上意味着执政党和政府面对社会管理体制改革决定作什么的选择，行政权力则表达政府社会管理职能的规范性要求和履行职能的方式选择；图的横轴是以公共政策选择为要素，其中，重效率及经济增长还是重维护公平正义的分配为政策选择的两种倾向。政府社会管理体制改革和选择都涉及对这两个维度的理解。从权力类型和公共政策倾向的交叉中，我们可以发现四种社会管理体制改革或构建的取向，分别是政治控制、行政干预、公共服务和合作治理。如果包容性发展在社会管理体制改革中作为支配性的思想，那么我国社会管理体制改革由控制—干预体制转向治理—服务体制就成为合乎逻辑的趋势，同样，中国现阶段包容性发展的顶层问题之一也正是完成这一体制的转换或重构。以包容性发展为思想基础的社会管理体制改革至少可以明确双重任务：
第一，从国家治理战略选择来看，包容性发展不仅体现在现行社会政策的公平正义构建上，体现为分配的公正和均等，它还涉及行政治理模式的重构。
第二，作为包容性发展的行政治理模式重构，是社会管理体制改革难以形成共识的要害所在，社会管理体制改革要完成从控制—干预体制向治理—服务体制的转变，远比在政策中落实公平正义价值难得多。
上述双重任务，需要国家将包容性发展上升为社会管理体制改革的顶层设计，包容性发展绝对不应局限于五个统筹之类的政策体系构造，还应该包括治理体系的包容性构造，这也是本文分析的重点。
包容性改革中的政府思维模式转换
包容性发展是全球范围内改进治理状况的一个重要概念，然而中国和西方关于包容性发展的语境却有着较大差别。从全球范围来看，在包容性发展思想驱动下，国家再建构成为一个普遍趋势，其实质就是深度转变传统国家的角色，以适应国家与社会关系的变化和发展。西方包容性发展的特征之一，是对过度碎片化社会的整合。中国因其权威体制在国家建构中一直居于基础性地位，包容性发展首先面临的就是一个松绑的过程。在社会管理体制改革议题上，如果从政治控制到公共治理是社会管理体制改革的一项正当性制度设计，那么实现这一转变或设计的关键路径在于政府自身角色的重构。政府自身角色的重构是社会管理体制改革的关键路径，也是促使社会管理体制改革转向包容性发展的关键行动。转换权威体制下的政治控制思维，重构契合包容性发展思想的政府角色，可以化约为如下几个角度的理解。
