农村基层权力的弱化及应对路径
时间：2021-06-04 00:04:15 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
〔摘要〕税费改革后,农村基层权力在一定程度和范围内呈现弱化倾向,在当前综合配套改革过程中,该问题依然没有完全解决。基层权力弱化的根源是:基层政府管理与基层群众自治衔接机制空缺,集权型权力运行惯性与基层民主政治发展相矛盾,政府间利益和权能职责配置失调,政府转型不到位等。解决基层权力弱化问题的路径是:通过合理定位国家与社会关系,构建基层政府权力与群众自治力量的信任和良性互动机制,构建政府间有机协调机制,加快政府转型和政府机构改革,构建基层社会矛盾预防与化解长效机制。
〔关键词〕农村,基层权力,弱化,根源,路径
〔中图分类号〕D633〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)03-0109-04
基层权力代表着国家和国家权威在基层的存在与延伸,体现着国家对基层社会的动员、控制和整合力,意味着国家和基层政府对基层提供公共服务的能力。基层权力在基层的有效运行和渗透是基层社会稳定与发展的基本保证,但近年我国农村基层权力弱化倾向日渐显露,成为当前农村基层社会稳定与发展的重要隐患,也是进一步深化农村改革的制约因素。因此,如何解决基层权力弱化问题,使其切实成为农村基层社会稳定与发展的基本保证,成为当前学界亟需研究的重要课题。
一、农村基层权力弱化的具体表现
当前,农村基层权力弱化主要表现在以下五个方面:
(一)基层政府消极行政倾向日益明显,出现对上级决策贯彻不力的现象。政府基本功能在于维护公共利益,但当政权主体具体化后便面临着主体现实利益的存在以及如何获取的问题。国外学者对基层政权干部提出了“代理人” 〔1 〕 (P44-68)、“保护人” 〔2 〕 (P65-88)、“保护人经纪人”向“营利型经纪人”转化〔3 〕 (P157-173)等观点;国内也有“代理人”与“当家人”双重角色理论 〔4 〕、“公共服务与垄断经营者并存”〔5 〕 (P187)等理论。实际上,地方政府的局部利益,在基层政府行为逻辑中尤为重要,这并非是个别基层政府或个人的思想道德境界或政治觉悟问题,而是基层政府在现实中“理性”①的行为选择。在税费改革后,乡村基层政府“要钱”、“要粮”的传统职能已不复存在,其“搭便车”机会减少甚至丧失;政企分开进一步深化,其发展经济空间急剧缩小,导致获取局部利益的可能性随之减少;一些基层政府对自己应尽的职责因为多是“无利”之事而显得格外消极。以上诸多因素导致一些基层政府行动日益消极。如果说以前政府“三位”(越位、错位、缺位)的最大问题是“种了别人的地荒了自己田”的“错位”问题,而当前,基层政府的“缺位”趋势日益明显,特别是公共服务领域的消极行政“缺位”更为明显。当一些基层政府行为失去利益驱动时,对中央和上级政策中“软任务”的执行尤为消极,中央的声音或惠民政策有时难以深入到基层。
(二)基层政府在基层的动员和控制力减弱。当基层政府为了自身利益而不得不“深入基层社会”的时候,基层干部也了解了基层,熟悉了基层。特别是在一个有着“重人情”、“重关系”传统的社会中,有时国家政策和意志在基层的实现靠的是一种非正统的、非官方的权力运作。有学者认为,在当前社会转型时期,国家与基层社会是一种“粘连”关系 〔6 〕。税费改革之前,基层政府因为考虑自身经济或政治利益,力图通过多种途径,甚至非正式的方式来保持在基层的影响力和控制力,还在充当国家政策“传话筒”或“代言人”的角色,基层社会还能清晰感觉到政府的力量。在税费改革后,一些基层政府由于失去利益激励,其权力难以达到基层,导致在基层社会的动员和控制力逐渐减弱。
(三)基层政府提供或组织公共服务的能力弱化。基层政府在农村基层公共服务领域有两大职责,一是直接提供公共服务,二是组织公共服务。税费改革之后,由于一些基层政府主观上消极行政、客观上财力薄弱,从而导致提供或组织公共服务的能力弱化。无力承担农村公共服务职能。在综合配套改革中,中央加大了对地方公共服务转移支付的力度,但面临着被基层政府截留或挪用的风险,鉴于此,中央和上级政府很多时候不得不采取“一竿子插到底”的方式。但这种方式影响了基层政府参与的积极性、主动性和灵活性,导致其在自己所管辖领域“无所作为”,直至“不想作为”。久而久之,基层政府日渐游离于公共服务职能之外。
(四)基层政府“减压阀”或“过滤网”功能减弱,基层社会矛盾“上移”。基层政府本应承担着绝大部分基层社会矛盾的预防、化解和调处任务,是社会矛盾的“减压阀”或“过滤网”。将基层社会中的大部分矛盾在基层解决,不仅能减轻上级或中央政府的负担,也符合矛盾解决规律。但由于有些基层政府消极行政,加上在基层社会的动员能力减弱,其无法、无力或者不愿意“搅到”复杂的矛盾当中,甚至任由事态扩大,导致基层矛盾迅速向上(最高到达中央)扩散。这种矛盾“上移”,不仅直接导致有限行政资源的巨大浪费,而且可能带来更为严重的后果,那就是民众将解决矛盾的希望过多地寄予上级或中央,而一旦处理结果无法让民众满意,民众往往会将不满情绪、对政府的不信任感也随之转移到上级政府身上,而这种“不信任”的扩散和上移,反过来又会进一步激化社会情绪和矛盾,加深社会对政府的不信任程度,最终将上级或中央政府推到了社会矛盾的直接对立面、最前沿,这对整个行政系统的高效运转和社会对政府的信赖产生严重负面影响。
(五)基层政府的积极性减弱,对上级政府的依赖性增强。从1994年分税制改革之后,国家财权开始逐步上收,在综合配套改革中,通过规范乡镇财政的预算管理,以及国家对乡镇政府转移支付制度的建立,乡镇财政被完全纳入国家财政预算管理体系之中。这一方面增强了中央政府的调控能力,一定程度上防止了基层的财政浪费与腐败;但另一方面基层政府的行政积极性也因之减弱,争取更多的转移支付或有利的转移支付项目成为第一要务,而不是更多地思考如何搞好基层社会发展与社会服务。有学者认为,税费改革以后,乡村基层政权的行为模式正在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”、“要粮”变为“跑钱”和借债, 〔7 〕基层政府基本上成为一种“依附型政权守夜人” 〔8 〕。
二、农村基层权力弱化的根源
农村基层权力弱化是主观和客观多种因素共同作用的结果。因为基层权力弱化倾向凸显于农村税费改革之后,有学者因此认为是税费改革引起基层政府财力不足和基层政府缺乏工作积极性,并导致基层权力弱化。其实,税费改革并非是权力弱化之“源”,而只是因其触及到农村基层社会的深层矛盾,引燃了隐藏或掩盖在基层社会里的各种矛盾和问题,将其凸显出来。因此,在某种程度上税费改革的确是基层权力弱化表面上的客观因素,但并非根源。从根源上看,导致农村基层权力的弱化主要有以下因素:
(一)基层政府管理与基层群众自治衔接机制缺失。尽管基层政府是基层社会治理的主体,但在现代社会,基层社会的治理离不开基层群众力量的有机配合,在理论上,这是国家与社会良性互动的必然要求;在实践中,我国基层群众自治制度经过几十年的发展已具备相当深厚的基础,基层群众自治成为基层社会治理的重要力量。因此,形成有效的基层群众自治与基层政府管理的衔接与协调机制格外重要。但当前,二者在两条道上运转的趋势日渐明显。二者的脱节在导致力量分散化无法形成合力的同时,甚至引起不协调、冲突并导致有限治理力量的内耗。在此情况下,不仅基层群众自治力量无法被融入政府规范化的治理体系当中,基层政府的权力也因无法得到基层群众自治力量的支持而难以有效、低成本的渗透到基层,由此,基层权力弱化就成为一种必然结果。
