民主管理视角下“一委三会”社区治理新模式研究

时间：2021-06-03 16:03:43　来源：雅意学习网本文已影响人

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　　党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影。社区治理的现代化深度直接影响着城市治理现代化的程度。本文聚焦社区治理现代化研究主题，在民主管理视角下，选取海州区推行“一委三会”社区治理新模式为研究对象，采取文献法、访谈法、案例分析法等方式，全面介绍“一委三会”社区治理新模式的产生背景、法理依据及运行模式，客观分析存在的问题，并有针对性地提出意见建议，以期促进“一委三会”新模式不断完善，也为更多地区推进社区治理现代化提供新的参考。
　　一、研究概述
　　党的十八大提出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的十八届三中全会明确，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。而在十八届五中全会中通过的《十三五规划建议》又进一步要求，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影。社区治理的现代化深度直接影响着城市治理现代化的程度。随着经济社会的快速发展，基层社区也在不断转型发展，亟需吸引吸纳社会力量、社会公众参与社区管理，也促使“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的新治理模式逐步形成。
　　正是基于这样的背景，本课题选取连云港市海州区为案例，综合运用文献法、访谈法、案例分析法等方式，在以往对社区治理模式研究的基础上，进一步阐述“一委三会”的创新实践，揭示其运行机制与存在不足，并提出相关对策建议，以期促进本地及其他地区社区治理现代化，也为推动城市治理现代化提供新思路、新模式、新方法。
　　二、加强社区治理的法律与理论基础及面临困境
　　（一）法律基础
　　“一委三会”的内涵就是通过成立社区“大党委”，设立社区议事会、监事会，会同原有的居民委员会，构架出“三会”框架，在社区事务管理中分别行使决策权、监督权和执行权，从而形成“党委领导、议事会决策、居委会办事、监事会监督”的社区治理新格局。“三会”成员均由居民自主选举产生，来源于群众，服务于社区。从本质上说，“一委三会”模式就是居民自治的一种新方式、新途径，其存在与发展的法律基础就是宪法和相关法律法规所赋予居民的自治权力。
　　社区居民自治，是社区居民在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务，按照社区居民“自己管理自己的事情”、“大家的事情大家办”的原则，通过民主协商的方式，共同解决社区内公共事务和公益事业方面的问题，共同创造美好幸福生活。1954年12月，第一届全国人民代表大会常委会第四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》，居委会正式成为我国城市基层群众性自治组织。1980年1月，全国人大常委会重新颁布了《城市居民委员会组织条例》。1981年，中共中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中提出“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。1982年，居民自治制度首次被写入《宪法》，第111条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。1987年，民政部在全国城市社区服务工作座谈会上首次正式提出“社区服务”理念，社区概念第一次被引入中国城市管理。
　　此外，按照《居委会组织法》规定，居民大会可以制定居民自治章程等居规民约。而“一委三会”的新模式就是基于居民自治权力，通过原有的社区治理框架，将居民自治权进行细化分解，在社区党委的领导下，选举设立居民议事会、居民委员会、居民监事会的形式，将社区事务管理的决策、执行与监督权进行“三权分立”，进一步完善民主制度，规范权力运行，强化监督保障，达到权力制衡的目的，从而更好地服务于社区自治。因此，“一委三会”新模式是在我国现有宪法与法律规定的框架下，本着居民自治的原则，对居民自治模式作出的创新与探索，并通过这一模式的推广逐步实现居民自治由选举型向参与型转变。所以，“一委三会”的产生与发展符合我国宪法与法律对于居民自治制度的相关规定，是正当的、合理的。
　　（二）理论基础
　　1.“行政三分”理论
　　“行政三分”理论指的是在具体的行政管理过程中，将行政管理职能划分为决策权、执行权、监督权三部分，由不同的部门分别行使，在相对分离的基础上，三者相辅相成，相互制约，相互协调。这一理论最早起源于上世纪80年代的英国，在新公共管理运动的影响下，英国政府不断推进政府改革，先是从财务分权入手，逐步过渡到政策与执行职能的分离，实现了政府内部决策权、执行权以及监督权的分离，“行政三分”理论的雏形也就此形成。
　　“行政三分”理论在中国的发展是受到中国唐代“三省六部制”的启发，在西方影响下，并在深圳市进行试验的基础上总结而成的具有中国特色的重大创新。实质内容就是在一级政府管理体系中，围绕着政府职能划分，将决策、执行、监督的权力适度分离，并在行使职能的过程中相辅相成、相互制约、相互协调，努力实现公平与效率的统一。
　　“一委三会”的提出正是借鉴了在政府内部“行政三分”制度的经验与做法，将社区类比为政府，将社区事务管理的决策、执行与监督“三权”进行分离，在党委的统一领导下，分别由居民议事会、居民委员会、居民监事会履行相关职能，以求在居民民主自治的基础上，努力实现社区事务管理的专业化、公平化与效率化，不断巩固和扩大广大居民群众的“四大民主”权力。
　　2.多中心治理理论
　　治理理论兴起于20世纪90年代，在全球化、市场化和分权化的大背景下，过分简单化的非国家即市场的两分法，在面对市场失灵、政府失败的尴尬局面时，越来越难以厘清日益繁杂的社会生活，于是“治理”一词被越来越多的提及。所谓治理，实际上就是要在政府之外，在不同层面建立起多个权力中心，将原先由国家独立承担的职责移交给社会，使私营部门或公民自愿团体在特定的领域里与政府合作，分担管理社会公共事务的职责，共同实现对社会公共事务的有效管理，即善治模式。同时也是一个上下左右互动的管理过程，它主要通过合作、协商、确立认同等方式实施对公共事务的管理。然而，随着理论与实践的不断探索，有学者进一步提出了多中心的概念，它直接对立于一元或单中心权威秩序的思维，其本质就是为了实现公共事务、公共服务的有效管理和提供，由社会中多元的独立行为主体要素，基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。

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