探索公安行政复议制度完善之路
时间：2021-05-15 08:00:03 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：公安行政复议制度是公安机关解决行政争议的“解压阀”和规范公安行政执法的“有力杠杆”。但随着社会法治的发展，公安行政复议工作凸显出了一些不可忽视的问题。本文从当前公安行政复议工作存在的问题出发，构建公安行政复议制度完善之路。
关键词：行政复议 听证程序 证据收集 回避制度 合理性审查
行政复议制度已在我国施行了二十余年，公安行政复议作为行政复议制度的重要组成部分，是公安机关解决行政争议的“解压阀”和规范公安具体行政行为的“有力杠杆”。公安部为健全公安行政复议制度，先后制定了《公安机关办理行政复议案件程序规定》等规章及规范性文件，促进了公安复议工作的有效开展，一定程度上加强了公安行政执法的规范性。但随着社会与法治的发展，公安行政复议工作存在的问题日渐显现。
一、公安行政复议制度存在之问题
（一）复议程序简单，规定缺乏操作性
行政复议制度以书面审查为原则，但书面审查缺乏对案件的直观了解，审查程序过于简单，需要调查取证与听证程序补足其缺陷。然而《公安机关办理行政复议案件程序规定》[1]虽然规定了“可以”调查取证和听证的情形，却赋予复议机构较大的自由裁量权，且对调取证据和听证的程序规定过于原则化，导致以下问题：
1、证据收集不全面
当事人为趋利避害，在复议中可能仅提交利己的书面陈述及证据，其陈述和证据有片面性。如果公安复议机构滥用对调查取证的自由裁量权，省略本应进行的调查取证程序，可能致使案件的证据收集不全面。
2、听证程序启动率低
听证程序是补足书面审查缺陷的重要途径，但因没有强制规定，进行听证的案件数量有限，一些复议机构为求迅速结案，不启动听证程序，即使进入听证也因程序规定简单而操作不规范，难以保证程序公正的实现。
（二）当事人权益缺乏保障，复议过程丧失透明度
1、知情权缺乏保障
行政复议中，除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件，申请人、第三人有查阅被申请人的书面答复、作出具体行政行为的证据及依据的权利。但实践中，申请人、第三人因缺少法律知识而对此项权利不甚了解，加之一些公安复议机构不主动告知，此项知情权难以保障 ，致使申请人及第三人丧失全面了解具体行政行为证据、依据的机会，有悖于公正、公开原则。
2、申请回避权缺乏保障
如果公安行政复议案件的办案人员与当事人存在利害关系，可能影响复议结果的公正性。在实践中，由于复议程序透明度不足，申请人、第三人对办案人员的身份并不知晓，无法行使申请回避权，这会让外界对复议决定的公正性产生严重怀疑。
（三）复议机构审查不严，监督功能弱化
一些办案人员对程序证据以及法律依据的审查不严，只要被复议行为事实认定清楚、证据充分，就予以维持；一些办案人员的审查重点集中在具体行政行为的合法性上，忽略了合理性的审查，弱化了公安行政复议制度规范下级公安机关行政执法的监督功能。
二、公安行政复议程序存在问题之原因
（一）法律规定与制度建设的因素
构成现行公安行政复议制度的《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《公安复议程序规定》等法律规范都已实施超过10年，却无任何修改，公安行政复议在制度设计上的缺失逐步显现：
1、复议程序制度的缺陷
公安行政复议的程序规定总体上趋于原则化，缺少保障申请人及第三人陈述申辩、查阅案卷等知情权的具体规定，对听证程序缺乏系统化规定，没有建立复议回避制度，没有健全包括举证质证、调查取证在内的证据制度。
2、合理性审查标准不明。
合理性即要求具体行政行为无明显不当，《公安复议程序规定》将公安具体行政行为的明显不当界定为“被申请人作出的具体行政行为与其他同类性质、情节的具体行政行为存在明显差别”，虽然比《行政复议法》中“内容适当”的规定详细，但仍是泛泛而论，如何判断具体行政行为的合理性是公安行政复议工作的难题。
（二）人员配备与硬件建设的因素
1、办案人员不足
在警力缺乏的地区，公安机关的法制部门内没有专门的行政复议科室，也没有专门审查复议案件的办案人员，办案能力有待提高，这是及时进行调查取证及听证的重大障碍，影响了办案质量和效率。
2、硬件建设落后
多数基层公安复议机构的办案经费紧缺，外出送达、调查取证的交通工具配备不齐，复议机构的办公场所紧张，办公、接待、听证场所无法分开，客观上影响了复议程序的顺利进行。
三、完善公安行政复议制度之思考
（一）完善制度建设，填补法律空白
针对公安行政复议制度的法律缺失，应当修订法律规范，建立健全以下制度：
1、健全书面审查与听证相结合的制度
（1）公安行政复议案件仍以书面审查为原则，但应提高复议案件听证的比例，限制复议机构对听证的自由裁量权，对于当事人要求听证、案情重大复杂、涉及行政赔偿等类型的案件必须听证。（2）健全听证程序。听证程序可参照行政诉讼的庭审程序来操作：受理后告知当事人申请听证的权利，听证前通知当事人听证的具体事项；听证应经过陈述申辩、举证质证、辩论等类似庭审的程序，制作听证笔录，由当事人签字后存档。充分运用听证程序，有利于复议机构全面查清事实，有助于当事人通过听证时面对面的对话消除敌对情绪，复议机构可根据听证情况适时进行调解，发挥行政复议化解矛盾的作用。
2、健全复议证据制度
“证据是法律程序的灵魂，离开证据的证明作用，任何精巧的法律程序都将会变得毫无意义。”公安行政复议程序的公正需要以下健全的证据制度：（1）健全调取证据制度。复议机构遇到《公安复议程序规定》第52条之情形应当调查取证，调取的证据应向当事人出示，听取其意见。（2）健全举证质证制度。复议机构受理案件后，应向当事人送达举证通知，指明举证范围、举证期限以及逾期举证的后果；当事人提交证据后，应组织当事人交换证据并质证，质证可以现场进行或由当事人提交书面质证意见，经过质证的证据方能成为定案依据。
