消防行政强制执行制度刍议
时间：2021-05-15 04:00:50 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
随着社会经济的飞速发展，公安消防机构必须不断加大预防监督力度，前移控制关口，消除各种火灾隐患，保证公共安全。消防监督执法即是通过排查和整改火灾隐患，从源头上减少火灾发生可能性的有效途径。但在当前的消防执法实践中，由于强制执行制度不尽合理等因素，执行效率较为低下，使得执法缺乏刚性和威慑力，大大制约了消防执法的效果。因此，有必要从科学界定消防行政强制执行的概念出发，分析当前消防行政强制执行中存在的问题，探寻更务实高效的完善途径，从而进一步推动消防监督执法实践，促进经济社会的和谐发展。
一、消防行政强制执行的概念
所谓消防行政强制执行，指的是公民、法人或者其他组织不履行公安消防部门做出的消防行政处罚决定所规定的义务，人民法院或者公安机关依法采取强制措施迫使其履行义务或者达到与履行义务相同状态的行为。
二、我国当前消防行政强制执行制度的主要内容
根据《消防法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》等法律和司法解释组成的消防行政强制执行的制度框架，我国目前实行的是以人民法院强制执行为主，公安机关强制执行为辅的执行制度。法律赋予公安机关的强制执行权主要是行政拘留。对于警告、没收产品等处罚，虽然由公安消防机关执行即可，但并非严格意义上的强制执行。
（一）人民法院对消防行政处罚的执行
根据规定，人民法院对消防具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，在受理消防行政机关的强制执行申请后，经过形式审查和实质审查，可以依据消防行政机关做出的法律文书实施强制执行。
1、对责令停产停业、停止施工、停止使用的强制执行
根据《消防法》的规定，对多种违反消防法的行为可以处以“责令停产停业、停止施工、停止使用”的处罚，简称“三停”。“三停”的处罚如果不能落实到位，极易导致火患。河南洛阳东都商厦案就是一个很好的警示案例。
但“三停”应由哪个部门执行，理论上和实践中确有不同看法。《消防法》第70条第四、五款规定“当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的，由作出决定的公安机关消防机构强制执行。责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。”如何理解本条里的“公安消防机构执行”是问题的关键。单纯从字面出发，将条文中的“执行”理解为“强制执行”，是不符合立法惯例和立法技巧，也是不能自圆其说的。事实上，结合条文的法律背景不难看出，“由公安消防机构执行”指的是经过当地人民政府决定后，公安消防机构实施作出并送达正式的处罚决定文书等事务，属于处罚程序的一部分，而并非对强制执行主体的规定。公安部颁布的《消防监督检查规定》，“当事人逾期不执行公安机关消防机构作出的停产停业、停止使用、停止施工决定的，公安机关消防机构应当对有关场所、部位、设施或者设备予以查封，使被处罚的单位或者场所停止生产、经营、使用或者施工。”此条规定则说明消防机构对逾期不执行公安机关消防机构作出的停产停业、停止使用、停止施工决定的，无法强制执行，应该对有关场所、部位、设施或者设备予以查封，使被处罚的单位或者场所停止生产、经营、使用或者施工。
2、对罚款的强制执行
根据《行政处罚法》的规定，对罚款的强制执行由人民法院依法进行。公安消防机构对罚款处罚具有间接强制执行的权力，即对于执行相对人到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚金，直至向人民法院申请强制执行该罚款和执行罚的全部金额。这在学理上称为执行罚，是一种间接强制方法。
3、强制执行的执行审查
根据现行制度规定，公安消防部门在申请人民法院强制执行时，应当提交完备的强制执行申请材料，包括据以执行的消防行政法律文书，做出具体行政行为的主要依据以及主要的证据材料；申请强制执行必须在法定期限内提出，即应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。法院受理消防强制执行的申请后，要进行形式审查和实质审查。形式审查指审查申请的手续是否完备，执行依据是否已经发生法律效力，是否超过申请执行的期限，申请执行的主体是否合格，是否属于申请人民法院管辖等。实质审查指人民法院对公安消防监督主体作出的具体行政行为的合法性进行实质审查。主要审查作出具体行政行为的主要证据是否确实充分、适用法律法规是否正确，作出具体行政行为的程序是否合法，主体是否合法，是否在法定职权内履行职责，是否存在越权、滥用职权、不履行职责的问题等。
（二）公安机关对消防行政处罚的执行
从我国现行制度框架来看，行政机关申请法院强制执行，即法院的非诉讼行政执行，是我国行政强制执行制度的主要组成部分，完全由行政机关自行强制执行的主要限于两种情况： 一是需要及时执行或现场执行比较多、而在时间上不容行政机关申请法院强制执行的，如交通、治安和海关管理方面的强制执行；二是涉及限制人身自由的行政处罚行为的强制执行。消防行政强制执行中，公安机关可以依法实施行政拘留。对于警告、没收产品等处罚，由公安消防机关执行即可，但不属于强制执行的范畴。
1、实施警告的处罚。警告对于行政相对人尚未形成必须履行的义务，可以直接由公安消防部门实施，无须强制执行。
2、没收产品的处罚。根据《消防法》规定，对生产、销售未依照产品质量法的规定确定的检验机构检验合格的消防产品的，可以处以没收产品的处罚。因在执法中的扣押物品行为属于查处违法行为时实施的行政强制措施，且需要及时进行和现场进行，实际上保障了公安消防监督部门执行到位，无须申请强制执行。
3、实施行政拘留的处罚。根据《行政处罚法》的规定，限制人身自由的处罚权只能由公安机关行使。但此时不是由公安消防机构实施，而是由作出处罚决定的公安消防机构移送有相应职能权限的公安部门执行。
三、当前消防行政强制执行中的主要问题
当前在消防行政强制执行中出现了若干问题，首当其冲的是强制执行权的配置无法适应消防行政监督领域的现实需求。随着消防行政执法力度的加大，消防强制执行案件不断增多，由于大多数强制执行需要向人民法院申请执行，且受到申请时间限制，而法院在人力物力还是时间上都得不到保证，使许多地方向人民法院申请强制执行形同虚设， 既大大降低了消防执法的权威性和威慑力，又容易形成各种火灾隐患。下面对目前在消防行政执行中存在的一些问题进行简要阐述：
（一）强制执行权配置不尽合理，严重影响执法效果
如前所述，根据我国行政强制执行的一般原则和现行消防行政强制执行制度，大多数强制执行尤其是“三停”等整改火灾隐患的处罚需要申请法院强制执行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院的相关司法解释，公安消防机构做出的行政处罚决定要在行政相对人三个月的诉讼期满后才能申请法院强制执行。由于对火灾隐患的治理具有高度紧迫性，等到此时再采取停产停业等强制措施未必能有效防止灾害的发生。如有些小型装修装饰在三个月内工程就已经结束，却尚未到强制执行期限，等三个月期满后再执行“停止施工”就变得毫无意义，而且这段时间内还隐藏着巨大的火灾危险。因此这样的制度规定既影响了执法效果，又增加了安全风险。故有学者认为，此种时限要求可能导致行政处罚的执行变得毫无意义，并无限放大了火灾的危险性。
