从分层次管理浅议税务稽查的职能定位
时间：2021-05-05 00:00:09 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘要】税务稽查的职能定位，是构建税务稽查制度重要基础，也是保证税务稽查效率的重要依据。在看到我国税务稽查工作蓬勃发展的同时，我们也应该看到我国税务稽查职能定位较为模糊，制约了税务稽查效能的全面发挥。本文试图运用分层次管理理论并结合现有法律、法规、规章对税务稽查职能定位进行分析，在借鉴西方发达国家先进经验的基础上提出我国的税务稽查职能定位以及和强化我国税务稽查职能的政策建议。
【关键词】税务稽查；职能；定位
新中国建立后，税务稽查工作统称为税务检查，与一般税收检查没有明确的区分。1994年国家税务总局制订实施了《工商税制改革实施方案》，在方案中重新提出了有关税务稽查的内容，税务总局要求各地税务机关应将主要工作力量向税务稽查转移，不但要实施日常性税务稽查，还要实施有重点的税务稽查。但长期以来税务稽查作为一个法律范畴的名词，法律、法规都没有明确解释。
一、分层次管理理论
分层次管理理论主要由海南大学傅国华教授提出。分层次管理的本质是通过精细识别出管理对象不同的发展层次，并针对不同层次特点设计出相应不同的管理手段和方法，从而减少因管理手段和方法与管理对象不同发展层次之间不对称产生的管理资源浪费现象。分层次管理就是通过针对不同层次的有效管理，实现优化管理提高管理效率。
分层次管理基本涵义及其本质：
（1）层次与分层次管理
层次是表征系统内部结构不同等级的范畴。划分系统内部层次是为了认知事物存在的差异，是对事物由少数到多数、由简单到复杂、由粗到细的识别和分析过程。分层次管理是指为实现特定的管理目标，在一定的环境条件下对管理对象实行有目的的精细划分，划分出层次后根据具体层次的管理要求，设计出计划、控制、决策、协调等管理职能层次与管理对象层次进行对应，从而整合管理资源实现对各层次对象的最优化管理，以最小的投入得到最大的产出。
（2）分层次管理的核心任务
分层次管理其核心任务就是为了通过优化管理过程实现管理的高效率，途径是通过划分管理对象层次，研究出各层次的主要影响因素，并根据管理目标设计相应的管理职能，从而提高各层次功能。
二、从分层次管理把握税务稽查职能定位
1.税务管理对象的层次性
税务管理对象主要包括纳税人和扣缴义务人。对税务管理对象的划分可以从定性与定量两个二方面划分管理对象。根据纳税人和扣缴义务人纳税遵从度方面大体可分为以下四类层次：
一是主观、客观遵从度都较高群体；这是税收征管的理想目标状态，这一群体的每个纳税人遵章守法，诚实纳税，纳税人自已认为有道德上的义务申报缴纳税款，若在纳税方面存在欺骗会有犯罪不安的感觉，因此主、客观遵从度都较高。
二是主观遵从度较高，客观遵从度较低群体；此类纳税人虽然有较强的纳税意识，不知道该如何申报纳税，没有按程序纳税，不了解税法，税款申报缴纳不足。
三是主观遵从度较低，客观遵从度较高群体；税收遵从行为受税法威慑力量，或处罚力度大等引起客观遵从，但主观不认同极容易导致导致他们钻空进入客观也不遵从的郡体当中去。
四是主观、客观遵从度都较低群体；税收征管面临最棘手的局面。存在偷逃税被人们普遍赞同，税收观念认同感低，纳税意识淡薄。
2.税务稽查重点针对层次
税务稽查重点就是针对主观、客观纳税遵从度都较低第四类群体。从我国现有情况来看，主观和客观纳税遵从度都较低的群体数量只占纳税人总量的极小部分，对于这部分纳税人必须以强有为的手段，通过实现税务稽查严厉打击各类具有主观故意的涉税违法行为，充分体现出税法的刚性。通过对第四群体的打击，迫使这类群体向第三类群体转变，同时又防止第三类群体向第四类群体的转变，最终引导所有纳税人向第一类群体转变。
三、西方发达国家税务稽查职能定位
西方发达国家税务稽查有以下特点：
1.税务稽查在税收征管中地位重要，机构设置合理
西方发达国家税务稽查在税收工作中都处于非常重要的地位，特别是在中、下层税务机关中，稽查工作占有特别重要的地位。税务机关的重点力量是放在税务稽查上。稽查组织机构设置较为扁平化，大部分国家税务稽查机构是按照二级进行设置，相当于我们的省、市二级，也有少数国家实行的是一级多层或者设置成三级。在稽查机构内部普遍实行专业化划分，各部门有不同的侧重点。稽查机构设置和人员配备方面一般按照经济区域进行划分，总体根据经济总量和经济发展特点设置和相应配备稽查人员。同时在稽查机构设置中注重对重点税源的监控，部门国家设置有专门部门负责对大型企业驻点稽查。
2.税务稽查统一行使行政执法权与刑事侦查权
相对而言，西方发达国家公民的的纳税遵从度普遍较高，但偷逃税行为在各国都难以避免，强化税务稽查是世界各国税务当局推行的做法，法律赋予给税务稽查的权利也相对独立，所拥有的检查、制裁的权力较大。这些国家税务机关既设置有负责税务行政检查的部门也设置有专门负责税务刑事调查的部门。税务行政执法权与刑事侦查权都统一与税务部门执法权限中，刑事调查权的赋予为税务机关的税收执法提供了强有力的工具，大大提高了税务稽查的威慑力。而且由一个部门同时行使用行政执法权和刑事调查权，税收犯罪行为可以由税务机关直接立案、侦查、提起诉讼，防止之部门配合不畅问题，节约了税收执法成本，有效的提高了税收执法效率。
3.税务处罚和执行更加严厉
各国普遍对税务稽查中发现的问题实施严查重处，一般都制定有严厉的税收惩罚制度。这些税收惩罚措施既包括加收滞纳金、罚款等经济惩罚措施，也包括有刑事拘留、判处有期徒刑等刑事惩罚措施。很多国家的的行政罚款数额极高，甚至能达到把纳税人罚到“倾家荡产”的地步。
从以上几点我们可以看出，西方发达国家对税务稽查的职能定位为通过稽查，查出纳税人的偷逃税行为，并给予其惩罚，使纳税人在严格的法律监控下形成高度自觉的纳税意识和合法的纳税行为。
四、我国税务稽查管理职能定位和政策建议
1.我国税务稽查职能定位
2002年重新修订的《税收征管法实施细则》从四个案件类型方面规定稽查局职责，一是查处偷税案件；二是查处逃避追缴欠税案件；三是查处骗税案件；四是查处抗税案件。
国家税务总局在2003年下发了《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》，在意见中的第三条第三点提要“划清日常检查和稽查职责”。①意见将对纳税人、扣缴义务人的检查划分为日常性检查和税收违法案件检查二类，日常性检查及处理由征收管理部门负责，税收违法案件查处由稽查局负责，专项检查部署由稽查局负责统一牵头组织。
国家税务总局2004年下发的的《关于进一步加强税收征管工作的若干意见》中第三条第四点提出“明确划分日常税务检查与税务稽查的职责”，②同时明确税务稽查案源主要有举报案件；日常管理过程中发现有偷、逃、骗税等税收违法行为嫌疑、需要移送稽查的案件；上级交办的案件；稽查局按规定采取计算机选取或人工随机抽样等办法选取并与税源管理部门协调后确定的案件；外单位（包括国际情报交换）转办的案件等。
2009年2月28日全国人大常委会通过的《中华人民共和国刑法修正案（七）》已将刑法第二百零一条偷税罪改名为逃税罪，以“逃避缴纳税款”的表述取代了原法律条文中“偷税”的表述。对此《税收征管法》及其他有关法律与《刑法》存在不衔接的问题，并直接影响到税务和司法部门的税收案件的定性和处理。应加快《税收征管法》修订步伐，把“偷税”定义修改为“逃避缴纳税款”定义，使税法和刑法中关于表述、定义一致。
