要全面地认识人大对地方立法的主导作用
时间：2021-04-06 08:03:28 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
地方人大及其常委会主导立法，或者说在地方立法中发挥主导作用，这本来是一件十分明确的事情。无论是在改革开放初期因种种原因，地方立法任务主要由政府承担，还是现在许多地方仍主要由政府提供法规初稿、有的地方人大常委会审议通过法规议案走过场等，都不能成为怀疑地方人大及其常委会主导地方立法这一宪法原则和立法实践的依据，更不能片面地认为“在中国，如果没有政府同意人大对地方法规不可能自主决定”“人大主导立法是一个伪命题”。
首先，人大拥有“立法主导权”是人民主权和宪治原则的重要体现
“人民主权”是现代民主制度的核心，而“人民主权”最根本的实体性权力就是立法权，即我们常说的统治阶级通过行使立法权，把自己的意志以法律的形式表现出来，使之具有普遍遵行的效力。康德对此有过十分清晰地表述：“立法权，从它的理性原则来看，只能属于人民的联合意志。因为一切权利都从这个权力产生。”[1]在所有的现代民主国家里，立法权无一例外地属于议会或国会，因为“立法权是属于人民的，而且只能是属于人民的”[2]是重要的宪政原则。
在我国，从1954年的第一部宪法直至1982年的第四部宪法，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”一直作为重要的宪法原则体现在宪法里。2000年，为了完善人民代表大会制度，我国制定了立法法，从立法权限、立法程序、法律解释等重要环节对全国以及地方人大及其常委会主导立法作出了详尽规定。这就表明，人大主导立法，不仅是宪法原则，而且是维护国家法制统一的宪法责任。坚持人大主导立法，发挥人大对立法的主导作用，实际上是恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。
其次，地方人大主导地方立法是党的十八届四中全会推进依法治国、依宪治国的重要举措
1979年颁布的地方组织法和1982年制定的宪法，以宪法和国家基本法的形式设定了地方立法权，这是我国立法体制的重大改革。1982年修订的地方组织法又进一步将地方立法权扩大至“较大的市”。2014年新修订的立法法全面赋予设区的市地方立法权。从宪法和法律有关法条看，地方立法权是一种附有必要条件和授权性质的职权，但由于这种赋权的唯一性，地方人大主导立法的地位没有改变。为了全面实行依法治国，党的十八届四中全会提出：“健全有立法权的人大主导立法的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。”这是党从建设社会主义法治国家总体目标出发，在新的历史起点上发挥立法的引领推动作用的一项重要制度设计，对发展和完善人民代表大会制度、推动国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。十八届四中全会的这一决定，标志着“发挥地方人大及其常委会在立法中的主导作用”成为我党全面推进依法治国的重要举措。在这种形势下，有的地方党委，如深圳市委专门出台了进一步发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见。
第三，准确把握、全面认识人大的立法主导权
之所以会对人大主导立法产生疑问，关键在于对人大在立法中的主导地位和主导作用缺乏全面、准确的认识。根据宪法法律有关规定和地方拥有立法权以来的立法实践，我认为人大主导地方立法的作用主要体现在以下几个方面。
一是在维护国家法制统一这个重要原则上，人大处于中心地位。宪法、地方组织法、立法法等明确了人大主导立法的宪法地位，地方组织法、监督法等将“确保宪法法律在本行政区域内的实施”赋予了各级人大及其常委会，党的十八届四中全会也明确提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”；立法法和监督法规定了本级行政、司法机关和下一级人大及其常委会的规范性文件要经本级人大常委会备案审查，对超越法定权限，同法律、法规规定相抵触的“有权予以撤销”。
二是在党委的领导下对地方立法工作统筹安排、总体设计，统领立法工作全局。在立项、起草、审议、修改等各个环节发挥统筹协调作用，合理配置立法资源，牢牢把握立法方向和立法进程，既充分调动行政司法机关以及社会有关各方的积极性，妥善平衡各方需求，积极回应社会关切，又防止部门利益干扰，树立立法机关的权威性。
三是在立法的选题立项上起决定作用。严格落实立法法规定的立法案由人大及其常委会审议决定，立法项目由人大常委会通过立法计划的形式进行统筹安排，以保证各级人大及其常委会紧紧围绕经济社会发展大局和改革发展稳定全局来谋划和组织立法工作，增强立法的针对性、及时性和系统性。
四是在立法过程中始终把握主动权。大部分有立法权的省市都做到了建立法规起草小组制度，加强人大对起草工作的组织和主导；独立组织立法调研和论证，提高人大把握立法项目方向、突出立法项目重点及解决立法难点的主动性和实效性；严格授权起草立法草案程序，制定立法技术规范，强化对法规制定工作的规范和指导；重要立法项目组织开展听证会、研讨会，实行立法评估制度，等等。
五是人大代表和常委会组成人员的权力意识和主体作用发挥得越来越充分。这些年来，地方人代会上人大代表提出法规案的越来越多，人大常委会工作机构提出法规案的越来越多，人大及其常委会审议法规案越来越严肃认真，审议质量越来越高。人大及其常委会审议法规案，不仅在形式上、在实质上也越来越体现“人民的联合意志”。以上海有关研究机构对上海市人大常委会在立法中作用的研究报告为例，人大对法规草案的修改情况从绝对数量上看呈上升趋势：八届时对草案文字性修改的平均值为948.2字/部，到十届时已增加到了1903字/部；八届到十届，人大对法规草案的实质性修改在内容上发生了一定的变化，八届人大时实质性的修改主要是针对当事人的权利和義务的增减，对行政机关的限制和监督很少涉及，从九届开始对行政机关的限制性条款逐渐增多，十届人大期间对行政机关和当事人的权利平衡更加明显，涉及行政机关权利、义务的条款被修改的概率加大，每一部法规中都有这样的修改。
当前，地方立法权已经扩大到所有设区的市，因此，厘清关于地方人大是否拥有立法主导权这个问题就显得更加重要和迫切了。
注释：
[1]【德】康德：《法律哲学》，《西方法律思想史资料选编》（中译本），张学仁等编译，北京大学出版社1983年版，第419页。
[2]【法】卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第35页。
（作者系山东省青岛市人大常委会原副秘书长、青岛市十五届人大法制委员会原副主任委员）
