论权力机关对非立法性行政规范性文件的监督
时间：2021-04-06 00:03:40 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
《监督法》第二十九条规定“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”这是在具体落实宪法赋予各级权力机关的监督职权、维护法制统一与尊严的重要保障。但从各级人大监督实践来看，目前这项工作还没有普遍开展起来，对非立法性行政规范性文件[1]的审查监督工作步伐不大。为了切实依法履行人大的监督职责，强化权力机关对行政权的监督制约，更好地维护法制统一，纠正行政违法现象，各级权力机关必须把加强非立法性行政规范性文件的监督工作摆到应有的位置上，认真加以落实。
一、非立法性行政规范性文件审查制度的确立与发展
权力机关对非立法性行政规范性文件审查的制度，是随着我国人民代表大会制度的建立而逐步发展和完善的，其监督依据来源于我国《宪法》《立法法》《监督法》以及《地方组织法》。
1954年《宪法》规定：地方各级人大在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行。有权改变和撤销本级人民委员会的不适当的决定和命令。县级以上人大有权改变或者撤销下一级人大不适当的决议和下一级人民委员会不适当的决议和命令。县级以上的人民委员会有权停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行[2]。这些规定，确定了权力机关对非立法性行政规范性文件审查的原则范围，也是我国各级人大对有关国家行政机关制定的非立法性规范性文件进行审查的最早宪法依据。
“文革”时期，由于民主法制建设受到很大冲击，在此期间制定的1975年《宪法》，对权力机关监督宪法法律实施及规范性文件审查都没有作出规定，1978年制定的《宪法》对1975年宪法作了修正，重新确立了各级人大的监督权，但仍没有恢复1954年宪法赋予人大审查规范性文件的权限。1982年《宪法》总结了历史经验教训，对各级人大审查行政规范性文件制度作出了明确的规定。1982年《宪法》第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会有权“撤销国务院制定的与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。第一百零四条规定：县级以上的地方各级人大常委会有权“撤销本级人民政府不适当的决定和命令”。1982年《宪法》已全面恢复了1954年《宪法》中的原则精神，确立了县级以上各级权力机关对非立法性行政规范性文件的监督审查制度。
《地方组织法》在1982年《宪法》的基础上，扩大了地方各级人大审查规范性文件的范围。《地方组织法》第四十四条规定，县级以上地方人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。还第一次明确赋予了乡级人大审查本级政府规范性文件的权力。根据第九条规定，乡级人大可以撤销本级政府的不适当的决定和命令。
《监督法》第二十九条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”第三十条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。”
2000年颁布的《立法法》未涉及非立法性行政规范性文件，但《监督法》第二十九条的规定，意味着县级以上权力机关对本级人民政府的非立法性行政规范性文件的审查、撤销程序可以参照《立法法》的相关规定。
另外，从上个世纪80年代中后期开始，地方人大及其常委会在制定综合性监督条例时，对审查非立法性行政规范性文件的监督审查进行了延伸和细化，是对权力机关审查非立法性规范性文件制度的重要补充，规定了非立法性行政规范性文件备案审查的一些基本程序，以便于操作。
二、权力机关在非立法性行政规范性文件监督方面存在的问题
从总体上看，近年来，一些地方人大在审查非立法性行政规范性文件方面进行了积极的探索，但这项工作在大多数地方还没真正开展起来。可以说，非立法性行政规范性文件审查是目前人大监督工作中一个比较薄弱的环节，看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因：
一是缺乏有效的组织保障和程序规则。在权力机关内没有专门的立法监督机构和监督程序机制，审查往往流于形式，使得相当规范的理论设计在实际操作中收不到良好的效果，达不到制度设计者的预期目标。
二是没有行政行为利害关系人参与，缺乏外部力量的启动和制约。利害关系人既不能经常性地启动审查程序，又不能对审查结果给予必要的关注和监督，使得监督有名无实。
三是权力机关尚没有做到积极主动行使宪法和有关法律赋予的对非立法性行政规范性文件的备案审查，造成备案审查只备不查的局面，使监督流于形式。
四是权力机关许多组成人员和工作人员的思想观念素质不能适应对非立法性行政规范性文件的审查。有的组成人员知识水平尚有差距，也有的人认为这是一项无关紧要的工作，或者以法律规定不具体为由不去实践探索，或者担心影响与被审查机关之间的关系，或者怕被撤销的非立法性行政规范性文件得不到有效纠正反而影响人大常委会的权威，或者怕影响行政执法的威信从而造成非立法性行政规范性文件难以执行，等等。因此，行政机关制作出非立法性规范性文件，往往既不请权力机关审查，又因为缺乏相应的备案制度，从而导致随意性、短期性，甚至违法的情况时有发生。
五是备案责任机制没有建立起来。如在许多地方立法中都明确规定省级政府的规范性文件应在文件发布之日起的一定期限内报省人大常委会备案，否则要承担相应的法律责任。但由于没有明确的追究程序和具体的责任形式保障实施，使得所谓“否则要承担相应的违法责任”的规定，没有真正落到实处。
三、加强权力机关对非立法性行政规范性文件监督需要解决的几个问题的探索
具体行政行为中的违法现象直接涉及广大群众的切身权益，固然要注意纠正。但是作为行政管理依据的规范性文件，由于它具有普遍性、强制力和约束力，如有违法或不当之处，可能带来的后果就更严重，涉及的面就会更大。加强立法性行政规范性文件审查是维护国家法制统一的迫切需要，也是维护广大人民群众利益的必然要求。一些机关和部门在制定“红头文件”时，搞“土政策”，搞变通，或随意设定许可权、收费权、罚没权，通过“红头文件”扩大部门权力，严重侵犯了广大人民群众的合法权益，地方各级人大应当从推动依法治国深入实施、维护人民群众合法权益的高度，尽快把建立健全和落实非立法性行政规范性文件审查制度摆上议事日程。
（一）完善立法，进一步明确非立法性行政规范性文件的审查撤销制度
非立法性行政规范性文件审查是一项非常严肃、涉及面广的监督制度。要保证这项工作落到实处，制度建设是根本。
1.明确权力机关对非立法性行政规范性文件的监控方法——备案审查制度
备案的意义不是单纯地上报存档，而是通过备案审查对非立法性行政规范性文件的合法性加以确认或否认，借以保证其制定的质量和效益。《立法法》规定了行政法规和规章向权力机关备案审查。国务院颁发的《行政法规制定程序条例》规定，行政法规在公布后的30天内由国务院办公厅报全国人大常委会备案，同时也规定行政规章自公布之日起30天内由法制机构依照《立法法》和《法规规章备案条例》向有关权力机关备案。对于非立法性行政规范性文件应参照以上法律、法规规定的程序制度进行备案审查。由于我国的非立法性行政规范性文件数量众多，要把所有行政主体制发的非立法性规范性文件都报权力机关备案审查，从我国的实际情况看，是不现实的。从《立法法》的相关规定看，也不是要求所有规章均报权力机关备案审查，而是仅仅规定了行政法规和地方政府规章报全国人大常委会和地方人大常委会备案，对部门规章则未要求其向权力机关备案，也正是考虑我国的实际。所以，笔者认为，根据我国的实际，县级以上人民政府制定的非立法性规范性文件才需要向本级权力机关备案。乡镇一级因其未设置人大常委会，所以乡镇一级人民政府的非立法性规范性文件送上一级人大常委会备案。对于县级以上人民政府所属工作部门以及其他行政主体制定的非立法性规范性文件，则不要求报送权力机关备案，而是通过其他途径保证其合法性。
