完善我国行政复议工作人员制度的思考

时间：2021-04-02 08:03:11　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：我国现行行政复议工作人员管理制度存在着诸多问题，特别是在选拔、聘任、奖惩以及救济制度中均存在不同程度的限制或影响行政复议活动公正性发挥的现象。美国联邦行政法法官制度中的选拔、聘任、奖惩以及救济采取分散管理权力的方式，以保证行政法法官的独立性。本文分析了美国联邦行政法法官制度的特点，提出了完善我国行政复议工作人员制度建设的具体建议。
　　关键词：美国联邦行政法；法官；法官制度；行政复议工作人员
　　中图分类号：D922.112 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）09-0090-05
　　收稿日期：2014-04-08
　　作者简介：张胜利（1962—），男，蒙古族，内蒙古呼伦贝尔人，天津广播电视大学文法学院院长，副教授，硕士，研究方向为行政法。
　　行政复议制度的优势是专业性与便捷性，而公正性是行政复议制度的核心，公正性的前提是行政争议裁决者的法律地位得到保障。依据法律规定，行政复议工作人员是行政机关的工作人员，属于行政机关法制机构工作人员，与行政机关之间是行政职务的委托关系，其选拔和管理均由其所属的行政机关负责，往往是身兼数职。虽然现行有关行政复议工作人员与行政机关之间的关系定位具有某些优势，例如了解行政事务，具有一定专业性等，但在保障行政复议审理案件的公正性和可信性等方面却存在着制度性缺陷。域外的经验，如美国联邦行政法法官的选拔与管理制度具有其特色，联邦行政机关与行政法法官之间的关系定位保障了行政法法官地位的独立性，从而也保证了行政案件审理的公正性与可信性。
　　一、美国联邦行政法法官概述
　　美国联邦行政法法官（Administrative Law Judges，ALJs），也称联邦行政审理法官（the Federal Administrative Trial Judiciary），最初ALJs的称谓是“听证检查官”或者“审理检查官”（Hearing Examiner or Trial Examiner）。ALJs是1946年颁布《行政程序法》（APA）的创造，在上世纪30-40年代，针对社会上对于行政官僚的激烈批评，《行政程序法》（APA）创立了相对独立的行政法法官制度。[1]1972年，美国法典（U.S.Code）第五编将听证检查官或者审理检查官称谓改为行政法法官（ALJs）。然而这种变化不仅是涉及头衔称谓，而且涉及行政法法官的法律地位。[2]ALJs在审理案件中发挥着重要作用，听证活动范围涉及到诸多行政领域的重要事项，审理的行政案件通常分为三类：管理类案件、福利类案件、法律执行类案件。ALJs制度是美国行政法上极具特色的法律制度，已成为美国联邦行政制度中不可缺少的重要组成部分。现在大约1300名联邦行政法法官在31个联邦行政机关中负责审理行政案件，雇佣最多的行政机构是社会保险总署（SSA），超过1184名，其次是劳工部（DoL）50名，国家劳工关系委员会（NLRB）60名，其他联邦行政机关从1名到19名不等。[3]2011年，社会保险总署的行政法法官就审理了55万个社会保险案件，他们的判决影响着数以千计美国人的生活。[4]
　　虽然ALJs称谓是法官，但其并不是美国普通司法系统中审理行政、民事或者刑事案件的联邦法官，而是在行政机关中行使审判型听证权的一类特殊的行政人员。[5]ALJs是在行政机关中审理或者听证行政纠纷案件的工作人员，与我国行政复议机关工作人员基本类似。ALJs与联邦法官分别属于美国宪法第2条和第3条规定的法官，但ALJs的任命不像联邦法官一样必须得到参议院批准。ALJs是审理行政案件的行政机关内部听证机构的雇员，在部分案件中行政机关往往是案件的一方当事人，ALJs是否以独立与中立的态度作出决定，直接关系到行政决定是否公正，影响着美国公众对ALJs的信任度。[6]在1946年《行政程序法》（APA）颁布之前，主持行政案件的人是听证检查官或者审理检查官，具体职责是针对行政案件决定提供相关材料，最终是由行政机关决定案件处理的结果。他们常常屈从于其所在行政机关的压力与影响，同时也是调查人员，针对案件容易形成先入为主的看法与观点，从而影响案例审理的公正性。《行政程序法》（APA）第554节规定了职务分离功能，听证检查官或者审理检查官与调查人员分离，同时限制听证检查官或者审理检查官与其他行政机关工作人员以及当事人接触。[7]基于自然公正的原则，中立性的实质是ALJs与行政机关之间法律关系的问题。独立性是保障ALJs制度正常运行的重要原则与基础，也是保障行政案件审理公正性的前提与条件以及行政当事人确信案件审理结果公正性的关键。在布茨诉伊科诺穆案件（Butz v.Economou）中，美国最高法院认为ALJs的作用类似于联邦法院法官，针对联邦法官的豁免权同样适用于ALJs，同时也表明了ALJs的权力来源，即ALJs审理案件权以及独立地决定案件不是来源于行政机关的授权而是基于APA的规定，并不需要行政机关的授权。[8]美国最高法院强调ALJs具有与联邦法官一样的权力，即听证权与决定权，亦即说明了权力来源于法律而非行政机关，这些均表明了行政法法官并非行政机关的雇员或者工作人员，也并不隶属于行政机关。为了保障案件审理的公正性，《行政程序法》（APA）还规定其履行职责，是采取轮流分配案件的方式审理或者听证案件，不接受与职责无关的事务。依据《行政程序法》（APA）的规定，主持听证和参加裁决的官员，必须以不偏不倚的方式行事。
　　可见，美国行政法法官独立化的进程是美国现代行政法发展的一个缩影，它既反映出行政权在现时代的扩大与行政司法权的日益增强，也表明公众对约束行政权的强烈愿望，遵守行政程序法和恪守自然公正的原则已成为与行政权力扩张并行的主题。[9]但有研究者认为，现在美国政府更加政治化以及党派化，在放弃《行政程序法》（APA）确立的中立、独立以及专业性原则，甚至部分政客希望回到审理检查官完全听命于行政机关的时代。[10]

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