行政裁量滥用及其治理
时间：2021-04-01 20:04:20 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
行政裁量是指在法律授权的情况下，行政机关对同一事实要件的处理根据具体情况进行选择的权力，但并不包括对该事实要件的评价判断。在当前社会中，行政裁量滥用的类型，大致有目的不适当、考虑不相关因素或不考虑相关因素、显失公正、裁量权的不适当拘束等情形。实践证明，单纯从法律的角度难以根本性地解决行政裁量权滥用的问题，加强行政裁量的正当性，已成为治理裁量权滥用、规范行政裁量的重要机制。
[关键词]行政裁量；滥用；治理；正当性
[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1004－518X(2012)04－0166－05
史艳丽(1981－)，女，武汉大学法学院宪法学与行政法学博士生，主要研究方向为行政诉讼法；(湖北武汉 430072)；戴建华(1982－)，男，法学博士，国家行政学院法学部讲师，主要研究方向为行政法学与政府法治理论。(北京 100089)
一、导言
2011年，湖北省武汉市公布了一批乱闯红灯、乱停车辆、乱穿马路、乱扔垃圾的市民名单，并附了视频截图，这在市民中引起巨大反响。显然，公民姓名、车牌号等都属于个人信息，曝光涉嫌侵犯隐私权，视频截图也可能侵犯公民肖像权。更重要的在于，政府部门的曝光行为是法外执法。因为《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等法律法规中，都没有授权政府部门可以对公民进行曝光。按照“公共权力法无授权即禁止”的原则，曝光行为属于典型的滥用裁量。如果说行政裁量的实质是行政机构的一种选择权，那么裁量也必须在法定幅度内进行。
在我国，行政裁量作为行政法的一个核心问题，不仅在实务部门，即使是在学界也没有得到应有的重视和深入细致的研究。在对待行政裁量的治理问题上，西方国家行政法的焦点已经逐渐从“规则之治”转向了“原则之治”，从“外部控制”转向了“内部建构”，从“规范主义”转向了“功能主义”。但在我国，由于长期受西方“规则中心主义”的影响，学理上主要采取的却仍然是一种规范主义控权模式的思路。不过也有学者认为，从未来的使命上讲，我们不应当简单地去试图补上西方国家曾经采取但被证明已过时的规范主义控权模式这一课，而应当着眼于全球化的视野，倡导一种以“原则”为取向的功能主义建构模式。
本文试图从行政裁量的概念入手，分析行政裁量滥用的基本类型，并以追求行政裁量的正当性为出发点，寻求行政裁量的治理。
二、行政裁量的涵义
从概念上来说，大陆法系对行政裁量的理解，仅限于法律效果方面的裁量，即狭义的行政裁量概念。通说的观点是，不承认行政机关对不确定法律概念的适用具有裁量权，对行政裁量的理解可以归纳成以下几点：承认行政机构裁量的权力；裁量的实质是一种选择权；裁量必须在法定幅度内进行。另外，德国行政法注重行政机构的自我判断，而日本行政法注重裁量与司法审查的密切关系，认为在许多情形下行政裁量必须接受司法审查的最终定夺。日本行政法除了认可执行过程中的裁量权以外，已经开始承认政策形成阶段的裁量权，相对于德国行政法而言，这是一种认识上的进步。
英美法系国家对行政裁量的认识与德、日大陆法系国家并不一致。英美法学者一般认为，行政机关在解释与适用法律时也具有裁量权，行政法规中运用不确定法律的概念意味着其授予行政机关裁量权。但是，也有相当多的英美学者将行政裁量限于法律效果方面的选择权，即是否采取某种行为及采取何种行为的选择权，至于法律要件方面存在的一些具有开放结构的不确定法律概念，例如“公共利益”，或者使用的一些主观性的语言，例如“大臣认为适当”，或者“满意”等，则不属于行政裁量的范畴。即使是采用广义行政裁量界说的戴维斯，也承认行政机关决定采取何种行为是行政裁量最主要的部分。特别是在涉及法院对行政裁量的司法审查范围与强度时，英美法国家更多的还是以狭义行政裁量为中心，或者将法律要件方面的裁量与法律后果方面的选择权更加审慎地加以区别。
结合上述大陆法系与英美法系对行政裁量的认识，笔者认为，所谓行政裁量是指在法律授权的情况下，行政机关对同一事实要件的处理根据具体情况进行选择的权力，但并不包括对该事实要件的评价判断。这种处理的选择包括两个方面的层次：一是作为与不作为的行为选择；二是在作为的情况下对有关行为内容、程序和时间的选择。当然，任何裁量决定都必须涉及对各种事实情节的综合考量，并建立在权衡各种利益关系的基础上，其实质是一个复杂的利益衡量过程。对事实要件的认定，为对处理决定的裁量奠定了基础，但并不能由此就将对事实要件的评价判断包含在裁量的概念之中。
三、行政裁量滥用的类型分析
英国著名行政法学者韦德指出，裁量权是行政法的核心问题。在行政法规制的社会关系中，最终的落脚点基本都可以归宿于裁量的问题。这一方面说明裁量现象的普遍性，另一方面也说明裁量总是会有超越法律界限的可能。所有超越法律边界的裁量，我们都可以称之为行政裁量滥用。在现实社会中，行政裁量滥用的类型，大致有目的不适当、考虑不相关因素或不考虑相关因素、显失公正、裁量权的不适当拘束等情形。
(一)目的不适当
具体裁量决定总是追求一定的目的，但是，裁量实际追求的目的不一定是法律授权的目的，或者在追求法定目的的同时，还存在着法律所不允许的附属目的或隐藏目的，这是行政裁量滥用的典型类型，即目的不适当。
目的不适当仍是以立法至上与立法授权为前提的，在我国人民代表大会制度之下，行政机关(政府)执行着人民代表大会的意志，并向人民代表大会负责，在依法行政的要求下，行政机关只能是从立法机关的立法中去发现、阐释、确定授权目的。但是，法律语言有时是晦涩不清的、简约的，对同样一个条文的理解，不同的人可能都会有不同的解释，或者从法律上干脆就找不到有关目的的规定。但这决不意味着立法机关授予行政机关裁量权是漫无目的的，可以允许后者随心所欲地行使。因为法律都应该有其需要实现的目标和政策，这实际上就决定着裁量权的授权目的。因此，当行政机关适用法律时，需要由行政机关根据语义或立法来确定和推断立法的目的，而一旦行政机关的目的不当，就构成行政裁量滥用。例如，《治安管理处罚法》规定了警告、罚款、拘留等处罚措施，但某地为了增加财政收入，给执法机关设定罚款任务而导致执法机关一味采用罚款方式，看似在法定幅度以内，却属目的不当的滥用裁量。
