论我国《土地管理法》精神品格及修缮意见
时间：2021-03-25 00:04:32 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要考察我国《土地管理法》精神品格，分析《土地管理法》应有的精神内涵，并提出我国《土地管理法》精神品格的修缮意见，以为健全我国《土地管理法》提供参考。
关键词土地管理法；精神品格；精神内涵；修缮意见；中国
中图分类号D922.3文献标识码A文章编号 1007-5739（2011）08-0385-03
一个社会法治水平的高低是以法律制度的质量和健全程度为标准。我国《土地管理法》作为土地法范畴的基本法，在经历了1986年制定通过和1988年第1次修正以及2004年第2次修正后，依旧存在立法滞后、理念内涵缺失、环境保护作用不显著以及保护土地权益不到位等诸多问题和缺陷。同时，与20世纪80年代末相比，我国目前的政治、经济和社会等情况发生了很大变化，大部分自然资源法范畴的单行法已经做了修改。《土地管理法》的修缮成为现今关注的焦点。笔者主张变《土地管理法》为《土地法》，并把它修改成为我国的土地基本法。从此出发，吸收借鉴当今法学界已有的研究成果，该文对《土地管理法》精神品格的修缮略作探讨。
1我国《土地管理法》精神品格的考察
1.1我国《土地管理法》的立法目的及评析
目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的[1]。法律的创制必须基于应有的目的，立法目的是指导整部法律制定的宏观指南。自然资源法范畴的法律立法目的应当是通过调整各种经济与社会关系，调整人与人之间对资源分配的利益关系，最终实现可持续发展的美好结果。因此，在这样一个整体自然资源法立法目的框架下，土地法的立法目的就应当定义为保护土地资源，合理利用土地，保障土地所有权人的合法权益，促进社会经济的可持续发展，从而根据宪法制定本法。
我国《土地管理法》第一条规定：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。”这一条文包含了3层意思：第一，加强土地管理，维护土地的社会主义公有制是此法的基础和直接目的；第二，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地是土地法应当实现的目标之一；第三，促进社会经济的可持续发展是所有自然资源法所导向的最终目的。当今世界范围内存在2种立法目的分歧：一是大多数国家所采用的，即在土地私有制模式下的倾向于对土地权益人的保护；二是我国所实行的，即在土地国有条件下的倾向于行政部门对土地的管理。
虽然《土地管理法》立法目的的表达层级分明，逻辑顺序合理，并且在多年的实践当中已经展示了它的实用价值，然而它依旧存在着2个问题。
首先，是其立法的价值选择偏差。其中“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制”的法条规定中最能够说明。我国《土地管理法》中的国家本位主义浓厚，行政管理法本位代替了自然资源法的本位[2]。与制定《土地管理法》的20世纪80年代后期相比，我国已经基本完成了从计划经济向市场经济的转型，因而在资源配置中也应由市场要素代替行政管理要素起到基础性作用。因此，发挥法制建设的时代性和动态性优势，使法制建设紧随社会制度、政治制度和经济制度的变革，就成为了一种必然趋势[3]。
其次，是对土地资源保护的缺失。我国土地立法在维持生态平衡、保护自然环境方面尤显薄弱[4]。虽然对耕地的切实保护具有详细的规定，然而土地资源除了耕地还包括林地等许多其他种类。在《土地管理法》当中应当更多地体现环境与资源、环境与人口以及环境与社会的关系，而非仅仅涉及对土地的开发和利用这样的环境与经济的关系范畴。同时，我国是一个土地资源稀缺的国度，如果在立法目的上不能够确定从严保护土地资源的指导思想，那么实践中土地资源的破坏与浪费将是十分可怕的。
1.2我国《土地管理法》的指导思想及评析
纵观《土地管理法》的内容，第三条中“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”以及第三十一条中“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”的规定体现了2个方面内容：其一，国家可以依据定义含糊的公共利益对土地进行随意的征收与征用；其二，经济利益优于生态价值的考虑而采取的“占多少，垦多少”的占地补救措施。从这2个方面内容，可以得出，在整个《土地管理法》当中，行政意志和经济利益横空架构于一部自然资源法范畴的法律条文之上，故而在如此的法律指导思想之下想要达成可持续发展的目标是难以实现的。
首先，应当明确公共利益，控制土地的征收征用范围[5]。应当由立法机关对公共利益做出详细的司法解释，即确定这种利益是涉及国家安全和社会公众福祉的利益。否则，便会出现个人行为假借行政意志进行土地的征收与征用，从而导致无形中公共利益一次所规定范围扩大的结果，以及由此结果所造成的对土地资源的滥用、破坏和浪费等严重后果的出现。
其次，应当考虑土地整体系统的生态价值。“占多少，垦多少”看似是对耕地的一种有效保护，然而并非如此。究其根本，我国有众多的生态系统种类，当耕地被占用，那么势必要开垦新的土地来作为耕地使用。从另一角度来看，这就破坏了我国现有的整体生态系统，无论是草原、荒漠、湿地等都是特有的生态系统种类，因而也就有其固然的生态价值。如果在规划不利的情况下，对耕地进行征用之后又开垦其他的土地来补充耕地，那么原有的生态体系将会遭到破坏，从而导致连锁反应，致使生物栖息地减少，最终导致生物多样性锐减。因此，要从基础做起，即在土地利用规划上进行立法，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途[6]，防止违背整体规划的土地征用，从而保障整个生态系统，进而更加完善地实现土地资源的生态价值。
1.3我国《土地管理法》的价值理念及评析
由于《土地管理法》行政法规的本质属性，也就造成了其侧重于行政管理，很大程度上忽视了不动产的民事私法内容的结果出现[7]。无权利就无救济，这句话非常恰当地印证在依据我国《土地管理法》进行征收和征用土地的过程中，并没有完善地保护所涉及土地中人员的利益，也就是由于我国土地资源国有和集体所有的特有的所有权模式，真正受到征收和征用影响的人的权利不能得到保障，在价值理念上看是一种人文关怀的缺失。
因此，《土地管理法》应当从价值理念上树立以人为本的基石。即首先要切实保障厉害关系人的合法的经济利益，在征收和征用土地时要给予利害关系人以合适的经济补偿或者是适当的生活安置；此外，要恰当把握科学发展观当中以人为本的概念，在征用和征收土地之时，要在顾及人类生存权和发展权的基础上，对土地资源的生态价值进行充分考虑，从而给予无论是在经济利益上还是在生态价值上完善的人文关怀。
2《土地管理法》应有的精神内涵
2.1正义
这里的正义主要是指土地利益分配过程当中所涉及的正义性内容。土地的资产属性已经越来越深入人心，其最基本的特征就是能够为土地所有者和土地使用者带来长期的经济收益[8]。然而我国当今的《土地管理法》中，由于国家所有和集体所有土地2种所有权的共同存在，因而使“谁所有，谁受益”这样一种理所应当的收益模式不能实现，进而导致了在土地利益分配时的正义缺失。分析造成这一正义缺失的主要原因，笔者认为是已经将土地这样一种具有资源性属性的物品改变成了交易性属性的物品。然而由于国家对土地的行政管理，使政府在土地的征用与征收中抢占了大量的利益，而真正需要给予补偿的与土地最为密切相关的当事人则只能够分到少许的安慰性利益。政府的土地财政是在长期实践中形成的。有关测算显示，征地收入分配的比例大致为农民5%~10%，集体25%~30%，各级政府及其机构60%~70%。
