城中村改造集体土地置换问题研究
时间：2021-03-22 04:04:24 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要] “城中村”是随着城市化快速发展而形成的特殊村落，城中村的存在有着必然性和偶然性，但城中村的存在对城市带来相应负面影响，对城中村进行改造中关于集体土地置换方面存在许多现实问题。本文分别从城中村改造土地出让制度、城中村改造征地拆迁补偿安置、保障安置房建设用地等角度来阐述城中村的改造集体土地置换及相应建议。
[关键词] 城中村土地置换产权
城中村作为一种居住形态及社会形态，主要指在经济快速发展、城市化不断推进过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已成为城市一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍保留农村模式的村落，亦称为“都市里的村庄”。 城中村是城市的一块夹缝地，究其存在根源，城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构是造成城中村存在的深层次制度原因，因而，城中村的改造也应从根本的土地制度及权利开始。城中村改造过程中集体土地的置换过程中存在的问题，导致这项利民工程不时引发一些社会矛盾。
一、城中村改造中集体土地置换问题分析
早在2004年，全国各大中城市拉开城中村改造序幕。城中村改造作为政府主导运营城市一种方式，对于城中村改造过程中集体土地的置换，各级政府在宪法和土地法等法规范围内纷纷出台文件予以指导，整个城中村改造模式和程序基本按照地方政府出台的具体文件来进行，甚至可以依据法律及政府规定将城中村涉及到的集体土地上市交易。城中村改造过程中集体土地置换存在以下几种普遍问题：
（一）城中村改造项目的土地出让形式缺乏有效监管和查处机制。
依据各地方政府相关文件规定，城中村改造涉及土地公开出让及修建性详细规划批准前一律不准擅自进行拆迁和擅自开工建设。对未获得规划、土地等部门的相关批准手续，擅自进行城中村改造建设的要依法查处。由于利益驱动、相关政府部门不作为、缺乏有效的监管和惩罚机制，导致城中村改造工程项目未批先建、程序倒置现象相当普遍，使土地出让招拍挂制度形同走过场，不仅降低政府公信力，同时埋下社会不稳定隐患。
（二）城中村改造中征地拆迁补偿安置、场地平整、基础设施配套建设、规划设计方案等具体事宜运作存在问题。
城中村改为城市社区，村民改为市民后，原村集体和村民首先需要解决的是就业和生活出路问题，而非一次性付款结束，必须将对土地的补偿及村民安置区别对待。然而城中村改造中征地补偿安置制度把补偿和安置混在一起，制度设计本身存在的问题极易引起矛盾。政府对拆迁过程中土地补偿应该考虑具体情况的不同区别对待，例如区分环境、区位价值、村民拆迁成本等进行补偿，不能一刀切，否则极易引发极端拆迁案件的发生。
其次，缺乏有效纠纷调处机制，导致拆迁过程中矛盾无法及时化解。
暴力拆迁及极端方式阻止拆迁案例并不少见，矛盾积聚并非一日之寒。如果存在有效调处机制，能在问题发生伊始积极解决，这些悲剧将不会发生。城中村改造过程拆迁过程中，地方政府追求政绩、开发商追求开发速度、被拆迁村民考虑己身利益，三方诉求无法达成一致且缺少有效解决途径时，违法行为铤而走险。
其三，城中村改造集体土地置换中具体运作过程缺乏透明性，有部分领导干部权力寻租，以权谋私，成为社会诟病。
城中村改造集体土地置换涉及多方重大利益，运作过程中经常出现暗箱操作，甚至部分村干部、政府官员以权谋私，权钱交易，政府相关部门因利益牵系视而不见甚至默许，利益分配不均导致矛盾不断。被拆迁村民集体上访、政府前静坐等报道反映出城中村改造中存在的问题不容忽视。
（三）城中村改造房建设涉及到土地出让等问题。
城中村改造房是用于安置村民（居民）的住宅建设，获得所用土地方式一般是有两种方式：对于异地安置，安置房建设用地可以划拨或协议出让方式供地；就地安置的，则土地以招拍挂方式出让时，应设定土地出让附加条件，明确配建安置房的套数、套型面积、设施条件、建设周期和销售价格等要求，以此妥善解决相关村民生产生活，保护其合法权益，维护社会稳定。城中村改造过程中，各级政府原则上都规定应优先组织安置房的建设。然而，现实中经常出现城中村改造过程中商品房开发热闹非凡，而关于安置房涉及到土地置换问题久拖不决，应优先或同时开工建设的安置房却风平浪静，让被安置村民久久等待，无形中损害其合法权益。
（四）城中村集体土地转换手续繁琐。
按正常程序是上级批准某个村实施城中村改造后，先是进行土地转换，将集体土地（或农耕地）转换为国有土地，再进行招牌挂（寻找土地开发商），再找建筑开发商。而土地转换要逐级审核批复，环节多，政策性强，时间长。为加快城中村改造进程，往往是边建设边补办这些手续，假如哪个环节出现问题不能完善以上手续，建成的房将是“无证房”，于安置户、购房户都会引起矛盾。
二、城中村改造集体土地置换存在的问题解决方案
现阶段，面对城中村改造过程中复杂的集体土地置换矛盾，重点应该放在保护村民合法土地权益、维护社会稳定上，让被改造村民分享真正意义上的城市化成果。本文从实际情况探讨城中村改造中应该注意的问题。
（一）首要的原则是保护城中村改造村民的合法权益，减少纠纷，维护社会稳定。
例如对于城中村改造涉及农用地转为建设用地，应当依法办理土地使用权出让或划拨手续，并对承包经营者的损失给予合理补偿。其次，对于符合城中村改造总体规划的各类出让用地或应当招标、拍卖、挂牌出让的经营性用地，需要交纳土地使用权出让金或公开出让的土地收益，按照土地管理体制和土地收入征管体制，由财政部门统一征收，全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障，做到专款专用，杜绝公款浪费。其三、城中村的改造过程中必须通盘考虑，如身份的置换、管理体制的变换、社会保障机制的建立甚至城中村的规划建设问题等等，实现村民权益的可持续发展。
（二）提高城中村改造过程中具体事宜的透明度。
征地拆迁是一项政策性、群众性、时限性很强的工作，是涉及多方利益的大事。公开、公平、公正坚持统一补偿标准，统一征拆程序，接受群众监督，杜绝暗箱操作等具有非常重要的现实意义。这不仅利于拆迁的顺利实施，更能营造良好的舆论氛围，实现群众满意，进而构筑和谐社会。因此通过增加村民代表人数、账目公开等方式监督征地拆迁补偿安置、场地平整、基础设施配套建设、规划设计方案编报等拆迁具体工作过程，增强村民对拆迁改造过程的信任度，努力维护大多数拆迁安置对象的切身利益，尽量减少纠纷产生。
（三）完善征地标准，将征地项目的合法性问题与补偿安置的合法性问题区别对待。
城中村拆迁中的现实情况是城中村拆迁过程中征地项目的合法性审查主要在国务院和省级政府，负责审查是否符合法定条件和程序，而对于拆迁对象具体补偿安置方案由市、县政府负责。因此，要坚持区别对待、因地制宜原则，认真分析不同城中村具体情况，制定符合其切实利益的补偿安置方案，最大限度保障群众的安居乐业。正在修订中《土地法》对集体用地中房屋的征收与补偿工作将予以明确规定，并对集体土地的征收和拆迁工作予以框定，进而弥补国家层面的标准不健全等方面的缺陷。针对拆迁城中村集体村民的土地，不妨通过和安置对象的双向沟通，在尊重其意愿基础上充分考虑其现实需要，拓宽补偿方式--将原国有用地的拆迁中规定的补偿方式实物和货币，增加就业、培训、入股、留地等多种方式，最大限度保障安置对象的生活稳定。
（四）加大监管力度，从中国国情出发，本着公平正义原则，保障合法征地行为，化解城中村改造纠纷的同时，对于非法批准或实施征地的，必须从严追究责任。除了加大现行法律制度执行力度外，还应建立更为严格完善刑事责任追究制度，从而形成对征地犯罪更直接有效的威慑，以维护正常征地秩序和被征地村民的权益。
结语：城市化进程如火如荼，城中村改造对于整合土地资源，提高土地集约利用具有重大意义。城中村改造中集体土地置换要想顺利实施，必须妥善解决城中村改造过程中面临的系列问题，减少城中村改造中群体性矛盾冲突发生，这利于营造和谐的社会环境，直接影响社会稳定和改造顺利进行，具有极强现实意义和政治意义。
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