提高基层人民银行履职能力的路径选择研究
时间：2021-03-07 08:02:17 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：随着金融体制改革的深化和经济金融形势的不断发展，基层人民银行在履职实践中遇到了许多困惑和困境，既有金融法律法规缺失和宏观环境等方面的因素，也有基层人民银行队伍建设不足方面的因素，还有财务和业务系统方面的因素等，本文通过对基层人民银行履职面临的困惑、困境即劣势或威胁分析和对基层人民银行履职的优势条件及发展机会分析，提出提高基层人民银行履职的优化路径和对策建议，即强化履职保障，改进履职机制，优化履职环境，打造履职能力，提升履职绩效。
关键词：基层 履职 路径 研究
一、基层人民银行履职中面临的困惑和困境
（一）金融法规缺失和宏观调控特性引发的履职困境
1、缺乏货币政策操作工具，贯彻执行货币政策作用模糊
按照《中国人民银行法》第二十三条规定，中国人民银行为执行货币政策，可以运用存款准备金、利率、再贴现、再贷款、公开市场业务和国务院确定的其他货币政策工具。宏观调控政策具有全局性、系统性、前瞻性、相对稳定性等特性。货币政策的宏观调控特性决定了上述6项货币政策工具基本上由人民银行总行掌握运用，基层人民银行除地市中支拥有再贷款和再贴现的操作权限外，县级支行实际上只有再贷款、再贴现的核算计账功能和地方法人金融机构存款准备金缴存监督功能，实质上没有任何货币政策操作工具可以运用，仅仅依赖“窗口指导”和道义劝告来贯彻执行货币政策,这就诱发了履职困境。原因有二：一方面，国有商业银行和全国性大型银行采用全国一级法人体制，在现代信息传播即时到达的“全球通”背景下，全国性大型银行和地方法人金融机构接收国家货币政策和宏观调控信息与基层人民银行没有了信息不对称的问题；另一方面，现代法人金融机构依法经营意识日趋强化，系统响应敏捷。基于上述事实，基层人民银行的“窗口指导”就往往成为“过去进行时”，银行业金融机构对这种“窗口指导”和道义劝告就难免存在选择性过滤了。
2、缺乏维护稳定职能的法律支撑和资源支持，金融稳定职能被边缘化
尽管维护金融稳定是人民银行的一项神圣职责，但确保金融稳定职责履行的法律法规不完善，可支配的资源十分有限。我们分别从维护金融稳定机制的事前预防、事中处置和事后治理三个环节来分析。首先，从事前预防来看。《中国人民银行法》第三十三条规定，“中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起30日内予以回复。”第三十五条规定，“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”解读以上两条法律条文，更多的理解是人民银行拥有金融稳定的话语权，但不是决定性的话语权。在这种监督体制背景下，基层人民银行与金融监督管理机构和政府相关经济部门信息传递不畅，相互间缺乏共同监管法规依据和行之有效的合作协调机制，难以形成工作合力，基层人民银行对区域性金融风险的监测和评估带来难度。其次，从事中处置来看。《中国人民银行法》第三十四条规定：“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督”，显然，这种全面检查权局限于银行业金融机构。这就好比一个医生诊断一个传染病人，他有权查清他的传染病种和病情程度，但不能顺藤摸瓜地检查跟他有过接触的不同身份的疑是传染源的人或者可能已被感染的人。最后，从事后处理看。中央银行是“最后贷款人”，是为地方政府“花钱买平安”的政策投资者。但危及金融机构稳定的因子，既可能是支付困难，也可能是债权纠纷，或者是劳资矛盾和安全管理事件等。真正维护金融稳定的组织者是地方政府，协调者是政府设立的金融工作办公室，因为维稳工作涉及方方面面，需要综合运用多种资源和力量，人民银行分支机构只是稳护金融稳定的呼吁者、投资者和参与者。综合前述三个环节和层面来分析，基层人民银行维护金融稳定这种“养兵千日，用兵一时”的职责存在被边缘化倾向。
3、金融服务法规不健全，金融服务和监督责权失衡
金融服务是基层人民银行的一项重要职能，相关的法律、法规赋予了人民银行支付清算、反洗钱、金融统计、征信管理和国库管理等诸多服务职能，又由于人民银行业务工作的特殊性，许多业务管理规范和要求寓于业务服务工作之中，即“寓管理于服务之中”。但对基层人民银行来说，由于金融服务法规不健全，基层人民银行金融服务和监督管理上多个方面存在责权失衡的状况。
如《中国人民银行法》第四条赋予中国人民银行“负责金融业的统计、调查、分析和预测”，总行“新三定”规定第九条也规定人民银行“负责制定和组织实施金融业综合统计制度，负责数据汇总和宏观经济分析与预测，统一编制全国金融统计数据、报表，并按国家有关规定予以公布”。但沿用的《金融统计管理规定》（中国人民银行令[2002]第9号）适用对象未涵盖证券业和保险业，导致人民银行要求证券业、保险业报送统计数据没有法律规范作依据，只能通过工作协调去解决，统计数据的及时性、全面性和真实性难以保障。人民银行的金融统计报表和数据披露也一直没有将证券和保险业纳入其中，这是法律缺失造成的人民银行难以履职而失职的典型尴尬局面。
其他诸如支付清算结算管理、征信管理、反洗钱管理等金融服务管理职能在实践工作中都存在某些责权不明或责权失衡的问题。
4、地方政府的行政运作机制和对经济发展速度的高企，引发基层人民银行管理困境和目标冲突
《人民银行法》第7条规定，“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”近年来，地方政府为了加强对财税金融工作的领导、组织、协调和沟通，分别成立了财税金融工作办公室或金融工作办公室，金融工作办公室实质是一个完整的组织机构，金融工作办公室主任一般由一名政府办副主任专任，有3-4名班子成员，有3-4个内设部门，有的工作人员数甚至超过了基层人民银行县级支行的人数。财金办代表政府充当金融机构的组织者和协调者角色。在“全能型政府”体制向“服务型政府”体制转轨的进程中，比对金融系统和其它经济综合管理部门的组织协调功能，金融工作办公室比基层人民银行有明显的强势。
欠发达地区为了谋求跨越式发展，实现后发赶超，加上地方政绩考核对GDP增速的考量，地方政府树立的发展速度一般都高于国家整体发展速度，且省、市、县层层加码，形成经济增长速度目标的“倒逼机制”。各级地方政府为了实现其预期的经济增长速度目标，对各有关部门分层分解落实指标进行考核管理，其中包括对金融机构贷款投放增幅的指令性、约束性控制目标管理考核。这样考核管理的直接结果有二：一是可能造成统计失真；二是可能形成各金融机构信贷投放中的层层倒逼现象。最终结果将可能导致国家信贷总阐门失控，社会投资膨胀，经济发展过热。
以上两个因素，构成对基层人民银行管理的管理困境和目标冲突。
（二）队伍建设不足影响基层人民银行有效履职
1、队伍建设不足是影响基层人民银行有效履职的基础因素
