【论我国公共危机管理中的问责制】 我国官员问责制的现状分析
时间：2020-03-31 07:43:39 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：本文从重大危机推动前的政府问责制入手，讨论了政府危机管理中引入问责制的原因，当前政府公共危机管理中问责制的存在的问题，并对针对的问题，提出了如何完善政府公共危机管理中问责制的有效对策。 关键词：公共危机管理；突发性事件；问责制 中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1671-1297(2008)12-101-02 2003年“非典”事件的突发，伴随着的是问责风暴的产生，使得公共危机管理提上了政府工作日程。 一、重大危机推动前我国政府问责制存在的问题 我国政府各职能部门长期以来(1949-2002)是实行的各自为政的管理模式。一直以来，存在着不少问题：(1)各职能管理部门之间缺乏配合、缺乏衔接，资源、信息共享水平较低。在单灾种纵向管理模式下，部门之间不能实现资源、信息共享，造成一方面是资源闲置，一方面是重复建设：同时，分散的信息难以综合集成分析、处理，既造成资源浪费，又严重降低了信息的使用功效。(2)减灾综合管理体制不健全。常设的减灾综合管理机构、应急指挥机构、综合性的灾害信息搜集、处理系统和通报制度都没有建立，综合管理工作很难真正深入和规范地进行。(3)地区性减灾协作机制尚未建立。风灾、洪涝、地震、环境灾害等一些大范围灾害，在监测、预防、信息交流上欠缺紧密的协作联系，协调一致的抗防措施难以有效实施。(4)官僚主义的一个病根是我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人责任制，缺少对于缚个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定。因而，公共危机事件发生后，主要责任高官只是表面上的问责，实际上还是主要的领导者，在事件稍有平息，毫不避讳的又公开参政这种情况足很常见的。 二、政府公共危机管理中引入问责制的原因分析 公共危机加速了政府管理体制的转变，现代社会管理环境的不确定性和复杂性，使危机爆发的可能性增加，虽然危机难以预料，但是危机的爆发有一个能量聚合的过程，危机是可以防范、控制的，一些危机甚至是可以消除的。就当前我国频发的重大公共危机来看，对问责制的影响是深远的，且推动了问责制的建立。 (一)政府公共危机管理中的权责不平等推动了问责制的发展 “在中国当官是最少风险的，因为政府官员承担政治责任并无一套完备的制度。一方面，危机管理是一项系统工程，涉及许多不同的部门，极易出现各部门之间相互推卸责任的现象，无法进行责任追究。另一方面，权大于法，危机发生后政府人员以种种借口，逃脱治理危机不力所应承担的责任。”由于政府官员和公众问责意识的缺失，在公共危机管理中经常出现权责不对等的现象。问责制度是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。在公共危机管理中引入问责制的直接原因也是基于权力和责任的失衡。例如，一些地方政府在实施问责制的过程中，简单的将问责制等同于责任追究机制和引咎辞职。有些地方政府和部门出于淡化影响的考虑，对有责任的官员引咎辞职后不再追究其法律责任，导致引咎辞职成了一些人的“保护伞”。即使是一些官员被问责，也是为平民众之愤，不得已而为，根本不能确定被问责官员具体应该承担多大的责任。政府官员的不作为和胡作为的行为往往会给公共危机管理带来更多的损失。因此，必须在政府公共危机管理中引入问贵制，就是要明确他们应当承担相应的责任。 (二)中国特殊国情下的责任政府的建设需要问责制 2003年以后，我国的政府职能部门从各自为政走向综合管理的过渡期。转变政府职能，创新行政方式，是大势所趋。非典的突发，同时推动了责任政府的建立。 “责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求，并采取积极行动加以满足，政府必须积极地履行其社会义务和职责，必须接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制”。作为各级政府、各个政府部门的职责和责任，危机管理是责任政府的必备职能，同时它作为政府向社会提供的一种特殊公共物品，承载着责任政府向公民和社会的承诺，因此我国责任政府的构建要求在政府危机管理中，形成相应的新的制度安排。引入行政问责制，建立“权责统一”的行政体制，以此来明确划分危机管理各部门的职责限；严格地区分公与私；在制度中明确规定行政责任追究的主体、追究事故的类型、追究环节以及追究时限等，这些都是在政府危机管理中达到新的制度平衡的保障。 (三)公共危机管理的特殊性要求问责制的产生 危机事件虽然存在着发生征兆和预警的可能，因为它依旧是由一系列细小事件逐渐发展而来的。但由于事实发生的时间、地点具有一定的不可预见性，而且正因为出乎通常社会秩序或人们的心理惯性运行，才会形成某种程度上的危险性。其突发性、紧急性、不确定性的特征，要求政府应有高度的预警机制和反应机制。公共危机发生后，必须要有人对事件和事态的发展关注，责任由此产生。 三、当前政府公共危机管理中问责制的存在的问题 (一)政府公共危机管理中问责的责任追究制度不完善、随意性很大 政府危机管理中的问责意识淡薄，对于政府官员承担政治责任并无一套完备的制度。一方面，由于政府危机管理是一项系统工程，涉及许多不同的部门，极易出现各部门之间相互推诿的现象，无法进行责任追究；另一方面，危机发生后，常表现为政府人员以“本意是为人民服务”为借口，逃脱治理危机不力所应承担的责任。 由于缺乏健全的制度以及相应的配套措施，官员问责的随意性也很大。大兴安岭火灾中的问责就是最好的例子。而从庄学义在火灾发生前后的表现看，不仅不应该承担法律责任，而且应当受到表扬和奖励。这一案件也警示司法机关在办案中，一定要“以事实为根据，以法律为准绳”，既要突破“发生事故和灾害就要追究官员责任”思维定势，也要通过缜密的调查把事实搞准确。同时也给媒体以警示：大众传媒报道应当实事求是，杜绝猜测和舆论造势。更重要的是此事件也体现了我国公共危机管理中问责的随意性。 (二)政府公共危机管理中的问责意识淡薄 在多数人看来，公共危机事件的发生，是不可预料、不可避免，主管领导为此被“问责”似乎有些不合情理。的确，从表面看，一些事故都是偶然发生的，但认真分析每起事故的原因，不难看出偶然性背后的必然性：问责意识淡薄，督促检查不力。这些都属于人为因素，需要有人对此负责。因此，发生了责任事故，对相关领导干部就应该有个说法。这既助长了领导干部的不负责任意识，也直接造成了干部队伍责任意识淡漠，利为民所谋观念淡化，损害了干部队伍在人民群众中的整体形象，也削弱了党和政府在人民群众中的威信和感召力、凝聚力。 (三)政府危机管理中的问责仅限于行政问责，缺少程序性问责 官员问责、起用缺乏公开公正的程序，体现了法律的不健全。例：因重庆开县井喷而引咎辞职的前中石油总经理马富才在沉寂了一年之后正式复出，担任新近组建的“能源办公室”副主任。引咎辞职官员能否东山再起，《干部任用条例》已有明确规定。从2004年4月到2005年5月复出，就时间而言，马富才是符合条件的，但换个地方继续干，或许就会使高官问责制从此虚化。问责官员“东山再起”如此之快，可见，在追究责任时，决策和执行的机制是不健全的，官员问责只限于行政层面且缺乏法律依据。 四、完善政府公共危机管理中问责制的有效对策 (一)在危机管理过程中加强问责文化的建设、强化问责意识 问责文化是问责制的灵魂。由于意识对立、利益冲突不断造成关系失调和环境失衡，自然、社会、思维领域中必然和偶然的危机不可避免，就是在非传统安全领域，比如经济、教育、卫生、环保等领域都有可能产生危机。因此在危机管理中必须转变观念，将问责文化纳入其中，把它提高到与危机管理的战略地位，融入危机管理的各个环节。建设问责文化，能够使政府和官员在处理危机事件时，以问责理念为先导，突破传统权力本位的观念，把握责任政府的真正内涵，在最短的时间将损失降到最低。培养问责意识是要在闯责文化的基础上，强化政府官员的责任意识，在公共危机突发时，不至于推卸责任，逃避现实。 (二)建立健全程序性问责，规范引咎辞职制度 行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运作，就需要进一步走向程序性问责，完善责任制度的法律基础，在制度层面，完善责任制的各项程序，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“替罪羊”问题。对程序性问责而言，问责的依据都是法律性的。每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，即使在某些具体细节方面不清楚，或者法律依据存在问题，随后也很容易通过开放性的立法程序或者司法程序加以弥补。 (三)明确责任归属。科学构建危机管理中的问责标准 问责是责任政府的责任意识的重要体现。制定科学的、公平的责权划分体系是实行官员问责制的前提。在公共危机管理中应，建立常设的危机管理部门，从事高层次危机管理的领导、指挥、协调机构，在其统―领导下，明确各相关政府部门的危机管理职能、职责和责任。考虑到危机的多样性，应明确不同政府机构所承担的某些特定危机管理的职能和职责。形成统一领导、分工协调的危机管理体制，并以此为基础建立完善的职位分类制度，使权、责、能统一，加强行政人员的责任观念，划分责任区，明确责任主体，将权力和责任不对等的现状改变过来，以法律为依据，建立明确的问责标准。 (四)信息公开、加强公众和媒体的舆论监督 新闻媒体是一种建设性的力量，在塑造公众价值观念、强化公众意识、反映和引导社会舆论等诸多方面发挥着巨大的作用。在当今时代，单个的公民或者组织处于信息上的劣势，不可能占据信息资源，舆论监督实际关系着信息公开的来源问题，在政府掌握信息的前提下，新闻如果不够畅通的话，公民的信息知情权就得不到保障，也根本谈不上问责制。因此，强调媒体的舆论监督是行政问责制得以建立完善的一个宏观背景所在。不能把媒体排斥在危机管理之外，要善于利用媒体解决危机事件。同时，政府充分尊重公众的知情权。公共危机管理中，责任政府的形象塑造，更多的是公众的参与和监督，政府官员必须对公众充满信任和保持敬畏，尊重包括知情权在内的所有公众权利。在保障信息和新闻媒体权利的基础上，建立并保障信息公开制度，并以此推动政治体制和行政管理体制改革。“只有在秉持公共权力就是为公众服务的理念下，继续推进深层次的政治体制改革，我们才能建立起一套有效的公共危机反应机制。 完善政府官员的问责制度，可以增强官员责任意识。一个责任型和服务型的政府必须建立完备的问责制度，建立“权责统一”的行政体制，以此来明确划分危机管理各部门的职责权限，应该借鉴香港政府的“行政吸纳政治”和国外关于危机管理的做法，在公共危机管理中建立与行政问责制相关的配套制度，强化缺失的政府责任和官员责任。通过公正严格的司法程序，对直接负有重大司法责任的政府官员，以及其他应承担责任的人员进行惩处，一方面可以对政府官员起到警示作用，另一方面可以消除公众的不满。推行高官问责制，以一个勇于承担责任的、阳光政府的形象出现，这样政府和官员都可以赢得公众的信赖。
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