【中国公民社会的成长及其特点】 中国公民社会

　　[摘要]中国公民社会自近代西方打开中国大门以后便己逐渐萌生，新中国成立后中国公民社会的发展进程曾一度中断，至20世纪80年代后再次重生。在“选择性支持和选择性限制相结合”的政治和法律制度环境下，中国公民社会在组织数量上有了巨大的发展，同时也体现出自身发展的“成长性”、“过渡性”特征，即政府推动型成长特征、成长阶段特征和官民双重性特征。
　　[关键词]中国公民社会；民间组织；官民双重性
　　[中图分类号]D668　[文献标识码]A　[文章编号]1006－6470(2010)04－0066－07
　　
　　在现代政治学理论中，公民社会既被认为是社会政治发展的重要条件，同时也被看作是政治发展程度的重要标尺。在中国近现代历史上，现代意义上的公民社会产生于清末民初，民国时期已具备完整形态。但后来的发展历尽曲折，成长过程甚至一度中断。20世纪80年代后，伴随着我国改革开放步伐的推进和全球化发展，我国公民社会的发展又一次获得了新的政治机遇和空间。中国公民社会发展的现状如何?它的发展对中国未来的政治发展具有何种意义和作用?研究中国公民社会成长状况及其特点对于探讨中国政治发展的未来走向无疑具有重要的理论和现实意义。本文通过对中国公民社会成长和发展的历史环境条件的追述和总结，进一步探讨中国公民社会成长的特点，以期从公民社会成长这一微观层次上揭示中国政治发展的自身特性。
　　
　　一、新时代下中国公民社会成长环境的改善
　　
　　1949年新中国成立后，我国开始逐步向高度集中的苏联式社会主义计划体制过渡，并最终建立起了高度集中的计划经济体制和政治与行政管理体制。在这种高度集中的计划体制下。国家垄断了几乎全部社会资源，国家行政权力也渗透到社会的每一处角落和每个细胞，控制了几乎所有的社会空间。在这种社会结构下，社会自由支配和流动资源缺乏，社会自由活动空间狭窄，社会自组织缺失，真正意义上的民间组织根本无法存在，即使有所谓社会团体、也一定是被归位为国家政治权力体系中的一个部件才能存在下来。在此种政治和社会背景下，1949年以前产生的所有民间组织几乎完全消失。就连千百年来农村存在的传统社会组织庙会、乡贤会、香火会、善堂等乡民自发成立的组织也都不复存在。只有少数几个曾经在政治上帮助过中国共产党的团体，作为民主党派保留下来，中国共产党自身创办的工会、共青团和妇联虽然随着新政权在全国的建立而迅速地扩展至全国每一个地方，但也旋即被归位为国家政治权力体系的一部分。据有关研究表明，20世纪50年代初，全国性社团有44个。1965年不到100个，地方性社团大约也只有6000个。在这些社团中，工会、共青团、妇联等9个规模庞大的人民团体占了绝大多数。直到20世纪七八十年代以后，随着中国改革开放的推进和中国日益融入全球化的发展之中，上述社会结构才开始有了实质性变化。
　　20世纪80年代以后，随着中国改革开放步伐的加快和国外先进经济与社会管理经验的引入，也由于全球化浪潮的推进，中国公民社会在新的政治、经济、社会和制度环境中再次萌生并获得巨大的发展。促进中国公民社会再次萌生并获得发展的环境条件主要有：
　　一是国家率先改革了过去高度集中的计划管理体制，推行了市场导向的经济改革。这种巨大的经济社会变革，使得社会资源得以自由流动，私人个体获得了独立存在的社会经济条件。这为中国公民社会的再次萌生创造了基础条件。
　　二是党和政府政策对公民社会组织存在和发展的评价与定位有了积极改变。在20世纪80年代及以前，党和国家领导人对民间社会组织主要持警惕防范的态度，甚至因政治风波的影响采取了一些怀疑和严加控制的政策。20世纪90年代中期以后，随着市场经济体制建设步伐的加快和对外开放力度的加大，党和政府对民间组织的作用有了积极评价。中共十五大明确肯定了民间组织的地位和重要性，2004年中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，首次以中央决议的形式充分肯定了社会团体等民间组织在社会管理中的重要作用，突出强调了“发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。这充分反映了中央层面认识和态度的转变。在具体政策制定和执行过程中，开始对民间组织区别对待，对于那些公益性强、与政治和意识形态无关的民间组织，各级政府和党委采取鼓励扶持的态度和政策。
　　三是宏观法律制度环境的改善促进了中国公民社会的成长。在我国的法律体系中，虽然除了宪法中对出版、集会、结社自由权作了规定外，还没有专门针对公民社会组织进行立法的一般性法律，但20世纪80年代以后的相关立法为公民社会的发展提供了大量的法律保障，如《民法通则》和《民事诉讼法》确立了民间组织的法律主体地位；《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《教师法》、《律师法》、《注册会计师法》、《执业医师法》、《体育法》、《民办教育促进法》、《科技进步促进法》、《妇女权益保障法》、《少年儿童权益保障法》、《残疾人保障法》等，都对一般性民间组织或者特定领域民间组织的法律权益和义务做出了规定。同时，中央政府颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理条例》和《外国商会管理暂行规定》等四个法规确立了中国公民社会组织的基本制度框架。在这一制度框架下，中央各部委及各级地方政府和立法机关制定的各种法规为中国公民社会的运作提供了具体法律依据。如民政部作为民间组织的业务主管机关，负责制定对民间组织的管理政策、法规、实施细则和具体办法。民政部同时还与国务院相关职能部门和业务主管部门联合发布关于登记审查、印章管理、经费管理、编制与人事管理、财务和经营活动监管、会费收取和税收优惠等法规和行业管理办法。至于各级地方政府和立法机关颁布出台的法规和行政管理规定等更是难以计数。
　　四是微观制度运作环境的改善也为中国公民社会组织的发展提供了基本保障。如《民法通则》和各种行政法规在法律上赋予了民间组织具有民事主体、行政相对人和准行政主体的地位，这使得民间组织像任何其他社会组织一样，享有行政法规定的参与权、知情权、收益权、监督权、申请回避权、救济权和请求权等法定权利。在财税制度上。目前我国对民间组织的生产经营和其他所得一律征收企业所得税，但同时也规定了7个项目9项免征企业所得税的鼓励措施。对于政府和社会力量对民间组织的捐赠，《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定，企业和个体工商业者捐赠公益事业享受企业所得税和个人所得税方面的优惠；境外捐赠公益事业享受减征或免征进口关税和进口环节的增值税。《基金会管理条例》对基金会及捐赠人、受益人也规定了享受税收优惠政策。 　　总之，无论是宏观的政治经济改革政策和法律制度环境，还是微观管理环境和政策措施，中国公民社会成长的制度环境条件与改革都有了巨大的改善，正是这些政策和制度环境的改善，中国公民社会才得以在新的时代条件下迅速地成长起来。
　　
　　二、新时代下中国公民社会的成长
　　
　　在上述制度和政治社会环境的变革条件下，自20世纪70年代末80年代初以来，中国公民社会获得了巨大发展。据统计，80年代初，全国只有十几个官办的群众团体，而到1989年初，全国性社团已增加到1600多个，地方性社团则达到20多万个。至1997年时，全国性社团组织达到1848个，省级社团组织21404个，县级以上社团组织达到18万多个，平均每个社团有团体会员77个，个体会员5万多个。2003年底，在民政部门登记注册的社团就有141116家，民办非企业单位达到124391家，与1999年相比增加了20倍。截至2008年底，全国共有各类民间组织41.4万个，比上一年增长7％，其中社团23万个，比上年同期增长8.5％；民办非企业单位18.2万个，比上年同期增长4.6％；基金会1597个，比上年同期增长19.2％。1988―2007年间，我国登，记注册的公民社会组织数量增长了85.7倍，平均年增长28.38％。表1中的数据反映了我国近年来已登记注册的民间组织成长状况。
　　
　　必须指出，表1中所列数据仅是在民政部门登记注册的公民社会组织数量，此外还有大量民间组织未在民政部门注册。据民政部估计，约有20万至30万家民办非企业单位应注册却没有注册。而据何增科教授的研究，2003年全国未注册社会团体应有4万个，未注册民办非企业单位25万个(此两项数据为民政部民间组织管理局官员估计数据)；工青妇等人民团体基层组织数量为5378424个，文联、残联、计生协会等准政府社团组织数量为1338220个，学生团体、社区团体、网上团体等草根组织数量为758700个；估计上述各类社团总数为8031344个。这还不包括全国城乡社区居委会和村委会组织约计722000个(民政部2004年数据)。据不完全统计，至2005年初，我国公民社会组织数量高达870多万个。
　　从上述统计和估计数据，我们也可以看出，自改革开放以来，随着中国公民社会成长的政治法律制度环境的改善，公民社会组织在这一环境条件下获得了迅速发展。
　　
　　三、中国公民社会的特点
　　
　　从上述中国公民社会制度环境条件的改善和中国公民社会成长的量的增长来看，中国公民社会的成长已初具规模。中国公民社会的快速成长及其理论上的政治与社会功能的发挥，将对中国社会的整体结构以及政治经济与社会生活的变化产生重大的影响。但是，在考察了中国公民社会的量的增长的同时。我们必须进步关注其“质”的成长。所谓对中国公民社会“质”的考察，一方面是要考察现实中的中国公民社会与理论上的公民社会标准相符合的“度”，从理论上说，公民社会只有具备了其必要的条件特征(即一般的、基本的特征)，才能够具备和发挥其应有的功能。另一方面，中国公民社会产生于中国的现实政治经济与社会环境，其只有适应而且是能动地适应这一环境，才能够得以生存、发展和壮大，也才能够发挥其应有功能。
　　对于公民社会组织的一般特征，经常被引用的是美国学者莱斯特・萨拉蒙提出的几大特征：组织性(有一定的制度和结构)、私有性(在制度上与国家相分离)、非营利性(不向其经营者或“所有者”提供利润)、自治性(独立处理各自事务)和自愿性(组织成员不是法律要求而组成的，接受一定程度时间和资金的自愿捐献)。王绍光依据中国的特殊语境，将公民社会组织概括为六个共同特征：一是组织性(有较为固定的组织形态，不是一次性或临时性的集合)；二是志愿性(建立在志愿基础上)；三是非营利性(活动不营利，不能在组织成员间分配利润)：四是民间性(不是政府的分支机构)；五是自治性(不受制于政府、私营企业和其他非营利组织)；六是非政治性(从事活动集中在公益服务和互惠行为上。不参与政治性活动)。俞可平教授将公民社会组织概括为以下四个普遍特征：其一是非政府性或民间性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其二是非营利性，即它们不以营利为主要目的，而通常把提供公益和公共服务当作其主要目标；其三是相对独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上，它们都在相当程度上独立于政府和企业；其四是自愿性，即组织成员都不是强迫而是完全是自愿的参与和捐献。此外，它还有非政党性和非宗教性的特征，即它不以取得政权为主要目标，也不从事传教活动。比较上述几种不同的表述，组织性应该说是公民社会组织的前提条件。不应算是属性特征；非政治性与哈贝马斯所界定的公共领域的特征存在冲突，也不应看作是公民社会组织的属性特征，用非政党性这一外延规定就完全可以界定清楚。因而，非政府或非官方性、非营利性、自治性或相对独立性和自愿性四个特征应是公民社会最一般的特征。
　　与公民社会最一般的特征相比，中国公民社会显然有自身的其他独特方面，但是其必须具备公民社会的一般特征，才能表明这样的社会组织的产生、发展和成长使今天的中国社会与变革前的社会有重要区别。当然，身处中国特殊环境的公民社会，显然与其他国家特别是西方国家的公民社会有着明显的差别。这些差别一方面反映了中国公民社会的“特质”，即中国公民社会自身的独特特征：另一方面也反映了中国公民社会的“成长性”特征，即是说，与西方成熟的公民社会相比，中国公民社会正处于兴起和成长过程中，还远未达到西方的那种成熟阶段，与成熟阶段的公民社会相比，中国公民社会还具有许多过渡阶段的特征。大致说来，这种“成长性”、“过渡性”特征主要有：
　　第一，中国公民社会主要是在政府推行改革措施的主导下产生的，其成长特征体现为非西方的“政府推动型”的成长特点。西方市民社会是伴随着资本主义市场经济的产生而自发形成的，后又经资产阶级革命进一步催发成熟，它是以自下而上的方式来对资本主义社会的发展进程施加影响和作用的。与西方国家的公民社会在历史上自发产生相比，在政府占主导地位的社会主义社会里。中国公民社会主要是在高度集中的计划体制显现治理困境，党和国家推行市场经济体制改革和政治体制改革的情况下，政府主动扶持和让渡部分资源和公共管理职能的过程中产生和成长起来的。中国公民社会的产生和成长与政府的机构改革和职能转换密切相关，在相当程度上甚至可以说是政府改革及其职能社会化的产物，因此体现出政府推动型特征。从这一特点中可以看出，中国现有的政治经济社会条件还难以自发产生出如此规模的公民社会组织，这就决定了中国公民社会组织与西方国家成熟的公民社会组 织相比，所具有的自身许多特性。
　　第二，由上述政府推动型特征决定了中国公民社会组织与西方成熟的社会组织相比，具有典型的成长阶段特征。中国公民社会组织的这种成长阶段特征主要体现为“大而弱”和不规范的特性。与西方国家成熟公民社会相比，中国公民社会组织数量和规模巨大，但组织能力、自治能力和行动能力非常弱，这种“大而弱”的表征体现出了典型的“早产性”或“早熟性”。贾西津将这方面的特性概括为：与政府补充性强，分权性弱；执行性强，自治性弱；服务性强，倡导性弱；与政府合作性强，独立性弱。具体说来主要体现为：一是“以政府为中心”，执行政府职能改革中转换出来的行政职能多，主动提供社会最急需的公共服务少；承接政府转交的社会服务职能多，自主开展服务主题少；与政府合作的动力强，寻求摆脱政府主导控制的动力少。二是为政府部门拾遗补缺能力强，自主性以及与政府分权能力弱，中国非政府部门在活动领域上主要分布集中于政府改革让渡出来的民办教育、卫生等领域，对于政府控制的许多领域，既是政府力不从心，也难见非政府部门的身影，例如在社会焦点集中，公共需求量巨大的法律领域，2004年民间社团以法律领域活动为主的社团数量仅占社团总数的0.04％，这远远难以满足社会的公共需求，特别是法律救助的需求。三是服务倾向明显，倡导角色不足。中国民间组织在自身活动的领域服务意识和倾向明显，特别是有偿服务能力突出，这可能与中国的募资环境差，服务能带来所需资金有关。但成熟的公民社会组织不仅要提供服务，其在从事活动的领域独立担当倡导角色的职能同样重要，甚至是更重要。第四是不规范性特征明显。这种不规范特征集中体现在组织制度和民主治理机制的不完善，也体现为在营利与非营利、政府与非政府的性质边界上具有很大的模糊性。
　　第三，中国的公民社会政府色彩浓重，具有明显的官民双重性。上述第一个特点中提到的中国公民社会的主要产生方式反映了中国公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会。这种政府主导模式具有深厚的历史和现实背景：一是由于我国传统社会一直是强国家一弱社会的国家与社会关系模式，国家相对于社会来说处于强势地位，几千年的传统社会体现出的是一种“王权支配社会”的社会形态。二是1949年新中国成立后，我国按照苏联社会主义模式建立起了高度集中的计划体制管理模式，现实生活中的政治经济社会文化事务的管理与控制高度集中于政府手中，政府在社会中处于绝对主导地位。三是在今天的现代化发展中，中国走的是后发现代化道路，在现代化的启动和发展阶段，政府在支配、动员和配置社会资源中扮演了关键性角色，体现出的是一种政府主导型的发展模式。国家在传统社会和当今社会中的这种主导性和支配性角色必然会影响到中国公民社会的产生和发展方式，在社会中处于支配地位的国家主动采取变革措施，积极推动中国公民社会的发育、成长也就自然成为中国公民社会组织迅速发展的最主要推动力。这就决定了中国的公民社会必然带有浓重的政府色彩，必然具有显著的官民双重性。在现实的中国公民社会组织发展中，绝大多数公民社会组织是由政府创建，并受政府的主导，特别是在那些重要社会行业领域的公民社会组织，如各种行业组织、同业组织、研究团体、利益团体等。在党和政府的许多文件中，虽然也规定了党政权力部门现职领导人不得担任各种民间组织和民办非企业单位的领导职务，但政府对重要民间组织的主导始终是中国公民社会的显著特点。
　　在实际的社会运作中。政府的主导性主要是通过以下组织制度和社会环境来运作的：一是国家管理制度规定。根据《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理条例》的规定，任何民间组织的登记注册都必须挂靠到一个正式的党政机关作为其主管部门和主管单位，作为主管部门和主管单位的党政机关必须对该挂靠组织负有政治领导和监督责任。二是公民社会组织领导职位的官方色彩。这种官方色彩一方面是由于政府主办和创建的社团组织几乎被政府当作自身的从属机构，组织领导人自然要由政府指派、任命或兼任；另一方面，许多公民社会组织为了拓展社会资源和寻求政府部门的支持与认可，乐于接受甚至主动邀请政府官员和从领导职位退下来的官员兼任或担任组织领导。三是公民社会组织对政府财政拨款的依赖。中国目前许多公民社会组织特别是政府创建的民间组织，其财政来源和活动经费却是主要来自政府行政拨款，政府和定编制人员的工资由政府财政发放，甚至一些组织的财政来源还来自依靠政府部门授予的部分行政管理职能进行的行政收费。四是政府部门与民间组织的天然联系。这里所说的天然联系。是指许多公民社会组织特别是行业协会等直接由政府自己创立，而且许多重要的民间组织如全国性和省级行业协会就像其政府创办者一样在该行业和该地域具有垄断性(早在20世纪80年代中期中央关于严格控制全国性社团发展的文件就规定，在同一个地域同一个行业只能有一家代表性的社团组织)，其中民间的垄断者――该行业协会与官方垄断者政府部门是一种创建者和被创建者的关系，创建该民间组织的政府部门天然是其业务主管部门。这样，在资金来源、挂靠关系、主管部门、经费划拨、业务领域、职能分工乃至领导人员的流动和任命等等，该民间组织都和创建它的政府部门存在极为密切关系，用“半官半民”或“亦官亦民”都能典型地描述这类民间组织的“二政府”特征和身份。具有“二政府”身份和特征的社团组织往往都是全国性社团或省级社团，其在全国和地方具有重要影响和作用，这种影响和作用一是来自其自身的垄断性，政府职能转换和分流主要转到这些组织手中；二是这些组织自身的官方背景，官方背景在中国是最重要的权威资源，这是一般民间组织难以从自身的建设中达到的，另一方面由于国家政府在社会中的强势地位，官方背景也代表了其动员和支配社会资源的能力。
　　对于中国公民社会组织的官民双重性和政府主导性，学界一直争论激烈。主流观点一致认为，官民双重性在中国具有特定的历史背景，是中国公民社会发展特定阶段的现象，这种特征对公民社会的发展具有不利的影响，随着中国公民社会的发展，政府部门和民间组织必须共同努力，尽快改变这种状况。应该说，“官民二重性”典型地反映了中国公民社会的“成长性”特征，一方面反映了中国公民社会的非自发性，在中国市场经济还不够完善，官方经济而不是私人经济还控制和垄断着许多重要经济领域和行业的情况下，政府自身改革政策措施的出台在短短几年内就创建出众多的民间组织，特别是产生了数量众多的行业协会和民办非企业单位之类的组织，用“早产性”、“不成熟性”和“不规范性”来描绘这种特征实不为过。另一方面，这种“官民二重性”是否也反映了中国公民社会的某种“特质”，即中国公民社会在现阶段的中国政治经济社会文化环境中必然具有的自身特征。如民间组织主动邀请或接受与 官方具有重要人际联系和社会交往渠道的官员或原任官员担任组织的领导工作，登记注册中的挂靠制度不仅仅是为了控制民间组织，更是为了控制发展变革中的社会秩序等等。除了“官民二重性”中的消极性之外，我们是否能够从“官民二重性”中解读出中国公民社会组织成长的一条具有“中国特色”的路径。回到前面的论述，既然中国的现代化道路是政府主导的模式，现实政治架构中是国家代表全体人民掌控主要社会资源，政府的作用和支配地位自然是不言而喻的，既然中国的国家与社会关系不是西方自由主义的“市民社会反对国家”、“市民社会与国家对立”和“市民社会决定国家”的范式，而是相反的“国家支配社会”传统，国家与社会的“相互形塑”就是题中应有之义。中国公民社会组织的“官民二重性”使其适应了政府与民间的共同需要。一方面，民间组织通过“体制内”的方式实现了与政府的沟通，中国民间组织生存在一个政治沟通渠道和信息输入渠道稀缺的现有政治体系中，“官民二重性”所建立起来的渠道对于民间组织来说是重要甚至是唯一的官民沟通渠道。同时，在有着浓重的“国家支配社会”传统的社会里，来自官府的权威具有重要的象征意义和现实意义，其象征意义是为民间组织提供了重要的政治合法性。其现实意义是为民间组织动员和利用社会资源提供了重要的渠道，这对于处在募资环境较差的中国公民社会组织的生存来说是非常重要的。另一方面，政府通过对民间组织的监控解决了政治发展中的“权威流失”问题，为变革社会中的秩序维持提供了重要的权威资源。同时，后发现代化模式中的政府身负推进现代化步伐的重任，“政府主导”也意味着各级政府身上所负载的重负。各级政府的行政目标要变为现实，既可以采取强制动员的方式，也有可能通过民间组织居间协调变通为社会和个人易于接受的行为规范，从而为政府实现行政目标减少了压力和阻力。在这一过程中，民间组织也获得了自身成长所极需的体制支持。从整个政治体系的发展来看，“官民二重性”框架下的政府与民间组织关系的运作，实际上经由了一个自上而下、自下而上的利益疏导、利益表达、利益综合以及民意输送、信息反馈的过程，在这个过程中，公民社会组织对政府政策和决策的影响与参与，无疑体现了公民社会在中国政治发展中所具有的政治价值。
　　
　　
　　
　　
　　责任编辑：杨艳萍

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