第四次工业革命与“数字空间”政府

□ 米加宁 彭康珺 孙 源

新世纪以来，随着第四次工业革命的深入演进，大数据、移动互联网、人工智能、云计算等新兴科技助力人类社会快速步入智能时代，万物互联、万物智能、万物皆数的趋势不断加快。第四次工业革命深刻改变了社会生产生活方式、社会资源配置方式以及社会组织运行形态，突破了人类生活的物理世界、人类社会现实，衍生出另一个虚拟世界，即“数字空间”，三者共同构成了“三元空间”的世界(1)米加宁、章昌平、李大宇、徐磊：《“数字空间”政府及其研究纲领——第四次工业革命引致的政府形态变革》，《公共管理学报》,2020年第1期。。这样一场变革不仅从制度层面上影响政治、经济、文化等领域，还潜移默化影响着公众、企业、社会组织、政府等各个社会主体的行为方式。它不再是一场单纯的技术革命所引发的现象，更是一场世界性且具有深远意义的治理革命，为公共治理领域带来革命性的变化。

随着“三元空间”的融合发展，社会形态的高度互联以及人类社会去中心化的程度不断提高，政府正面临一个全新的治理与公共服务空间。为了适应现代信息技术环境的变化与发展，近年来，中国政府一直在积极探索更加有效的现代化治理径路。在2018年政府机构改革中，为了进一步推进“互联网+政务服务”的建设，多个省份陆续根据各自实际情况设置了大数据或相关管理机构。据不完全统计，截至目前，已有吉林、广东、广西、山东、浙江等24个省级地方政府建立了大数据相关管理机构(2)数字中国建设峰会：《完善各级大数据管理机构，加快数字中国建设》，2019年8月16日, http://szzg.gov.cn/2019/szzg/gzdt/201908/t20190816_4966094.htm。。一些省份如山东、重庆、贵州等地则将大数据机构升格为政府直属机构，独立承担全省大数据各项工作任务；
还有一些省份如广东则通过对原有政府工信委、经信委等相关职能的整合，成立了省政务服务数据管理局。这些大数据相关机构的设立、整合与升格，为大数据及其技术的应用和发展营造了良好的运行环境。

在大数据相关机构不断建设和完善的过程中，各地政府还纷纷将其与营商环境、放管服、数字政府相联系，积极利用各类数字信息技术创新政府服务新模式。可以看到，浙江省推出的“最多跑一次”改革通过借助“互联网+”等新兴技术，整合政务资源，优化业务办理流程，融汇线上线下，让企业和社会民众在符合受理条件的情况下，只需“一次上门”或“零上门”，实现到政府“办一件事”，“让数据多跑路，让百姓少跑路甚至不跑路”(3)潘恩荣、陈婧洁：《“最多跑一次”的新工业革命价值》，《自然辩证法研究》，2019年第6期。。而上海的城市大脑则集成云计算、互联网、大数据等技术，归集各层级和各部门的多源数据，整合部门职责，实现政府服务“一网通办”和城市运行“一网统管”，帮助城市管理者及时精准地发现问题、对接需求、研判形势和预防风险，进而加快特大城市治理的数字化转型进程(4)翁士洪：《城市治理数字化转型的发展与创新》，《中州学刊》，2022年第5期。。同时，上海还在地方科技园区聚焦数字底座建设、数据开发利用，数字技术创新以及行业转型赋能，积极利用物联网、5G等现代新兴数字孪生技术，打造园区虚拟“店小二”服务，不断强化服务意识，更好服务经济发展(5)李晔：《五个新城建数据底座》，《解放日报》，2022年3月2日第2版。。

作为中国特色社会主义先行示范区，广东省的数字政府则是“数字空间”政府形态与治理模式最鲜活的体现，其数字政府的建设经验在全国兼具领先性和前瞻性。在建设数字政府的过程中，广东省积极利用数字信息技术突破了区域之间治理壁垒，创造了跨界治理的契机。2021年，广东省牵头推动与江西、福建、湖南、广西、四川、贵州、云南等地签署泛珠三角区域的“跨省通办”合作框架协议，依托全国一体化政务服务平台，建设线上统一“跨省通办”服务入口，聚焦“用户通、系统通、数据通、证照通、业务通”，打通泛珠三角区域数据共享难点和业务协同难点，使得社保、医保、企业生产经营、户政等150多项高频民生事项能够享受异地“马上办、网上办、就近办、一地办”。在实现跨省通办的同时，广东省12个市级政务服务大厅也开设了“跨城通办”专窗，深圳、珠海、中山等地联合推出400多项网上跨城通办事项。除此之外，民众还可依托居住地服务大厅政务服务终端一体机线下自助办理事项(6)郑澍：《广东推出泛珠三角“跨省通办”政务服务 “跨城通办”年内覆盖省内所有地市》，央广网，2021年10月12日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/12/content_5642012.htm。。

不同于电脑终端为载体的政府服务一体化建设，广东省还积极开发“粤省事”微信小程序、“粤商通”APP、“i深圳”APP等“指尖可达”的移动公共服务平台，推进线上各类政府和社会服务渠道深度融合，实现高频政务服务指尖办。此外，为了加快推进政务服务改革，深圳市福田区率先开启了“秒批”和“秒报”的政府服务新模式(7)汪仕林、王柄钧：《福田打造智慧城市及数字政府建设样板》，《深圳晚报》，2021年8月31日第6版。。申请人在申请办理服务事项时，可以通过刷脸或者其他合规方式读取个人或企业电子证照等相关的后台共享数据，由系统调取数据进行自动查验、填充表单以及自动推送电子材料，实现办事信息少填或免填、申请材料少交或免交的“秒报”新模式。在受理审批环节，秒批改革则积极利用人工智能、大数据等技术推进业务系统交互，可信数据源对接，通过信息共享、自动核验、智能比对，实现全流程无人工干预自动审批，进一步落实“不见面、零跑动、全自动”的政务服务新理念(8)贾玉静：《深圳推出政务服务“秒报秒批一体化”模式》，中国新闻网，2020年10月23日，https://www.chinanews.com/sh/2020/10-23/9321114.shtml。。有数据显示，福田区智慧福田APP已实现包括人才引进、高龄津贴申请、企业注册、网约车驾驶员证申办等248项秒批事项的办理(9)刘民安、刘润泽、巩宜萱：《数字空间政府：政务服务改革的福田模式》，《公共管理学报》,2021年第2期。。

上述不断涌现的政务服务创新实践体现了第四次工业革命对传统政府形态及治理的颠覆性影响。面对全新的治理需求、治理场景、治理技术、治理资源以及治理对象，政府形态及其治理本身也将演化成适应数字时代的新形态和新模式。可以看到，由于数字技术迭代速度快，数字政府建设持续时间较短，各地政府创新实践快速推进，目前中国的治理实践已走在了旧有的理论框架之前，必然推动公共治理范式的转换与重构，同时也需要学界从未来国家竞争力建设的高度上，做出一些有关中国数字政府未来发展的全景式理论总结。针对数字时代政府治理形态的衍生与发展前景，本研究将立足于政府形态变化与治理模式的内在逻辑，并进一步思考：第四次工业革命所引致的政府形态和治理改革为何能在中国率先实现？它又是如何型塑新时期的政府形态和治理模式？通过对这些问题的解答，本文将为深入探索新时期政府全新治理规律提供理论支撑，这一理论发现也将是中国总结实践经验，创新中国政府治理模式的关键。

从强调联合优化“技术”与“社会”的社会技术系统理论来看，在较大跨度的人类社会发展演化史中，技术和制度共同勾勒了人类社会发展的途径。在技术和制度的关系上，存在着技术决定论(10)R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯：《制度与人的经济价值的不断提高》，R.科斯等著：《财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，上海人民出版社1994年版，第255页。、制度决定论(11)道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2008年版，第147-162页。以及技术-制度互动论三种不同的观点(12)杨发庭：《技术与制度:决定抑或互动》，《理论与现代化》,2016年第5期。。然而，技术与制度的关系是复杂的。无论是强调技术的作用和价值独立性必然导致制度变迁的技术决定论，还是认为制度及其变迁相较于技术变迁更为优先和根本的制度决定论，都难以完整解释社会发展过程中的真实演进规律。事实上，技术作为一种手段和工具，包含着技术为之效力的各种需求和目的(13)马丁·海德格尔：《演讲与论文集》，孙周兴译，上海人民出版社2005年版，第3页。。技术的进步扩大了制度变迁的需求，刺激着制度不断变革和完善，使得治理行为因效率准则而得到控制(14)沈费伟：《智慧治理：“互联网+”时代的政府治理变革新模式》，《中共福建省委党校学报》,2019年第4期。。而完善的制度可以为技术进步及其创新提供保障，进而影响技术的发展规模和发展速度(15)道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2008年版，第126页。。而历史唯物主义史观认为，生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾运动推动着社会形态变迁，产生不同的政府形态和治理模式(16)陈振明：《政府治理变革的技术基础——大数据与智能化时代的政府改革述评》，《行政论坛》,2015年第6期。。其中，技术作为最重要的因素，不同的技术驱动力能够通过推动生产力的提高改变生产关系，进而促进经济基础和社会形态的变革，并进一步引致社会形态对应的政府形态和治理模式的适应性变化。而伴随前述技术与社会系统的变迁过程中，相应的管理理论便由此诞生和发展。因此，下文将按照“技术环境-社会形态变迁-治理模式变化或形成-管理理论诞生或变革”的论述径路，阐述人类历史进程中具有代表性的技术环境演替所产生的时代影响。

回望历史，第一次和第二次工业革命推动了技术进步与发展。机械化生产到电气化生产的转变使得生产力得以迅速提升，为西方资本主义制度和工业社会的建立与稳固提供了牢固的物质基础。实际上，欧洲国家所引领的由农业社会向工业社会的变迁是一个复杂的过程，伴随着社会各类阶级的形成，社会功能划分日趋复杂，社会工业生产规模化和专业化不断提高，新兴工业部门相继出现，且其规模随着生产技术和产品结构的复杂性而日益扩大(17)米加宁、章昌平、李大宇、徐磊：《“数字空间”政府及其研究纲领——第四次工业革命引致的政府形态变革》，《公共管理学报》,2020年第1期。。而世界统一市场的形成则加深了各国之间的联系，促进跨国组织不断壮大，但同时也产生了由复杂的经济自组织带来的诸多管理问题。

对于农业社会而言，工业社会的形成与稳固意味着社会的基本属性从确定性和简单性向不确定性和复杂性转换。而社会日趋复杂的发展形势则对治理提出了新的挑战(18)郑家昊：《论政府类型从“统治”到“管理”的转变》，《天津行政学院学报》,2013年第3期。。正如张康之所言，近代一切社会现象都需要从市场经济出发。市场经济所追求的经济主体平等化与经济活动自由化的目标日益呼唤着一种新型的政府，即管理型政府(19)张康之：《公共管理伦理学》，中国人民大学出版社2009年版，第42页。。这一类型组织要求融合技术理性和工具理性，强调效率与公平，以适应工业化大生产发展模式。因此，这一时期，以泰勒、法约尔等为代表的管理学巨擘们，通过对普遍化大工业生产过程以及大型组织运作与协调实践的细心观察和总结，形成了古典管理理论。这些理论从个人和组织的角度出发，试图通过科学试验把管理提高到科学层次，通过对普遍性原理的追求把管理提高到理性层次，力求最大化解决劳资关系、提高组织运行效率、完善组织形式结构，进而建立一个强调管理科学性、工作方法精密性以及以专业性、专职性为特征的理想组织(20)裴文英、卫东：《西方古典管理理论的特点和缺憾》，《江汉论坛》,2005年第12期。。这些发端于企业管理中的理论与手段又被韦伯等学者进一步运用到政府管理中，推动这一官僚科层组织功能日渐强化，权责分工日趋细化，组织运作和人员编制制度日趋严格，建立在法理性权威基础上的科层组织遵从各司其职、上下级的命令-服从关系，内部业务处理推崇文件工作模式，实现了政令统一的管理模式。然而上述古典管理理论对资本主义社会和政府制度发展中的管理问题的思考和解决，实质上都是“物理空间”的管理问题，这是工业文明时代下对社会组织管理问题的前瞻性探索。这些古典管理理论也为那个时代官僚制组织的治理与发展提供了良好的理论环境与导向，并最终推动了一套基于“物理空间”的系统性官僚制体系的形成和不断强化。

历史的今天，在大数据、移动互联网、云计算、人工智能、区块链等信息技术的迭代与更新中(21)张成福、谢侃侃：《数字化时代的政府转型与数字政府》，《行政论坛》,2020年第6期。，第四次工业革命不断推进网络化、信息化以及智能化的深度融合(22)刘湘丽：《第四次工业革命的机遇与挑战》，《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版),2019年第4期。，并最终催生出“数字空间”。它是物理空间和社会空间以外的“第三空间”，描述其现象的是包括“网络空间”“信息空间”“虚拟空间”等在内的一系列概念丛(23)包冬梅：《开放数字环境下的个性化科研信息空间研究 学术图书馆的视角》，华南理工大学出版社2017年版，第10页。。目前不同学术视角对“数字空间”的概念及其所属范畴的界定有所不同。例如，观念性视角认为“数字空间”是信息活动的空间所形成的信息环境(24)Ronfeldt D., and Arquilla J., Noopolitik: A New Paradigm for Public Diplomacy,Routledge Handbook of Public Diplomacy. London: Routledge, 2008, pp.372-386.；
文化性视角关注互联网平台上依赖亚文化所形成的自组织共同体(25)李多、彭兰：《2019年中国新媒体研究的八大议题》，《全球传媒学刊》,2020年第1期。；
空间性视角将其视为一个由精神空间、文化空间以及虚拟空间共同构成的新型生活空间(26)曾国屏、立正凤、段伟文：《赛博空间的哲学探索》，清华大学出版社2002年版，第20页。。社会学视角则认为其实质是一种人类数字化生存模式和社会形态(27)曼纽尔·卡斯特著：《网络社会的崛起》，夏铸九、王志弘等译，社会科学文献出版社2001年版，第425页。；
而当前被普遍采用的技术性视角则将其定义为由计算机、信息系统以及更多智能设备通过网络链接形成的虚拟空间，且在这一空间中，数据是信息的载体(28)Heim M., The Metaphysics of Virtual Reality, Oxford University Press on Demand, 1993，p.75.。虽然目前“数字空间”的定义在学界尚未达成统一，但其内涵正随着第四次工业革命的深入发展而日益丰富与扩展。它日益成为链接“物理空间”和“社会空间”的中介系统，以“映射”和“重塑”的方式推动物理空间、社会空间以及数字空间的边界日益模糊和相互渗透，最终促生了人类社会生存和演进的“三元空间”。而在不断凝聚物理、社会以及数字因素的数字空间中，各类新兴技术交叉被应用到多个领域，并与社会经济充分交融引发数据迅猛增长，数据成为了国家的重要战略资源。信息交换和信息传播取代了传统物品交换和资本流通而成为新的社会驱动力量(29)戴长征、鲍静：《数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察》，《中国行政管理》,2017年第9期。。互相交叠的空间不断延展各类社会行为发生的时空跨度，“缺场”“脱域”成为人类生产生活的新场景并日益与“在场”纠缠交织，形成了多元交易行为与交往过程中的“时空压缩”(30)安东尼·吉登斯：《现代性与自我认同：现代晚期的自我与社会》，中国人民大学出版社2016年版，第272-275页。。

然而，链入“数字空间”的主体也不再仅仅局限于人、信息系统、计算机，更多的是各类终端智能设备，不断推动着万物互联趋势进一步加强。与此同时，海量微观的个体以及由此聚集的各类“组织”、社群以及“部落”在“比特”世界按照自身运行逻辑和必然性存在、发展与交互。个体与个体间、个体与组织间互动的复杂程度也随之不断提升，并通过“数字空间”泛在化特点将普通的冲突与矛盾放大，进而形成所谓的社会突发事件和群体性事件。此外，在拥抱数据和信息的时代，线上线下的互动和交融愈发紧密，人脑“认知荷载”与传统电子政务的“算力荷载”的局限性逐渐变得无法胜任海量信息数据和跨域综合的治理需求，进而形成了“治理超载”问题。上述变化的社会现实要求治理主体能够有机融合人类智能和机器智能的各自优势构建一个智能体，通过对复杂治理对象和行为背后的行为数据、时空数据以及属性数据进行处理与分析，做出科学而精准的决策，进而不断构建出“万物智能”的算法时代。

从本质上讲，第四次工业革命创造的万物皆数、万物互联、万物智能的世界，颠覆了工业文明的社会形态和治理模式。它使得以低频的社会互动与有限的信息传递为基础建构的科层制组织及其治理模式遭受了前所未有的挑战。公共服务和公共治理比过去任何时候都要敏捷适应快速迭代的新环境与新技术。政府与市场、政府与社会的关系比以往任何时候都要更加复杂。而上述这些多变、复杂、不确定的治理现实已然超出原有传统古典管理理论的解释框架，且传统古典管理理论引领下的政府也始终未能对上述新的治理现实和治理需求做出及时、整体性的回应。另一方面，第四次工业革命的深入演进和政府对现代信息技术的接纳和适应性变革在加深我们对治理对象了解的同时，我们也逐渐看到了一个与“物理空间”政府完全不同的“数字空间”政府的新面貌。当着眼于地方政府诸多创新实践，聚焦在推动数字时代下政府形态重塑和探索政府治理新模式的关键时期，殊不知我们正在不断挑战并超越传统“物理空间”的政府治理理论。这必然是一次基于有效实践的政府治理理论和方法的重构，也是构建数字文明时代下中国公共管理治理范式和学术话语体系的一个黄金契机。

第四次工业革命推动的“物理-社会-数字”三元空间融合衍生，成为了工业社会科层制政府治理形态向数字社会数字政府治理形态转换的现实基础和需求基础。在数字技术的发展与政府治理的持续交互中，现有政府职能和治理方式正在被颠覆，“数字空间”政府新形态和新的治理模式正在形成并逐渐巩固。事实上，治理形态会随着治理生态环境的不断变化而变化(31)李辉：《协同型政府 理论探索与实践经验》，新华出版社2014年版，第15页。。它是政府运行理念、运行模式以及组织架构的综合体。从经验归纳来看，有学者认为政府治理形态的变迁既受内在自身逻辑演化影响，也受外在环境的影响和制约(32)崔光胜、江明生：《人性假设视野下的政府治理模式及其演变》，《武汉科技大学学报》(社会科学版),2009年第3期。。大部分学者们则认为政府治理形态和模式的变化是政府治理能力的有限性和社会经济发展需求的无限性之间的矛盾运动(33)《马克思恩格斯选集》(第1卷)，人民出版社1972年版，第237页。。每种政府治理形态的形成和演变都是以一定政治、经济、社会环境、理论等多重因素相互作用的结果(34)韩万渠、柴琳琳、韩一：《平台型政府：作为一种政府形态的理论构建》，《上海行政学院学报》,2021年第5期。(35)王玉明、李海峰：《政府治理范式的演变轨迹与职能特征》，《中共珠海市委党校珠海市行政学院学报》，2013年第6期。(36)王华：《中国地方政府绩效差距研究——基于府际关系视角的解释性框架》，上海社会科学院出版社2011年版，第67页。。同时，政府治理系统作为政府治理生态系统的一个重要子系统，两者在动态互动中，一方面这种互动形成了政府治理形态演化的动力学正反馈回路，其中驱动因素主要是经济全球化，公民意识崛起以及信息技术革命；
另一方面，没有一种普遍适用的政府治理形态和模式。任何一种治理形态与模式都有特定的文化土壤(37)卢守权：《基于系统动力学的西方政府治理模式演化研究》，《前沿》,2014年第8期。。而从历史维度分析可以发现，与第一次工业革命奠定英国“社会实验场”相比，在加快全面数字化发展和政府治理数字化、智能化转型的攻坚期和关键期，中国成为了当下第四次工业革命的“社会试验场”。综合上述政府治理形态与模式变迁的驱动因素可知，治理场域的迅速转换反映了中国在政治、经济、文化以及技术环境方面有着得天独厚的诸多优势，这些优势推动了“数字空间”政府率先在中国落地。

(一)全域渗透的技术发展是“数字空间”政府率先落地中国的基础条件

由于历史的原因，虽然错过了第一次工业革命和第二次工业革命，但在改革开放后，中国自始至终都在有序地适应前三次工业革命的成果，并朝着建立工业强国的发展方向不断迈进(38)王钦：《新中国工业技术创新70年：历程、经验与展望》，《中国发展观察》，2019年第21期。。在前三次工业革命的长期积累和孕育下，以智能化和信息化为特点，以量子通信、大数据、人工智能、移动物联网等前沿技术为代表的第四次工业革命以惊人的速度兴起，拉开新一轮科技竞赛的大幕。这一次，中国不但没有缺位，还有着与西方发达国家并行，甚至引领创新的势头。

可以发现，在制造业领域，互联设备、高速无线互联网、大数据、人工智能等技术的快速发展与持续应用，推动着传统行业向智能化的加速转型。2021年《中国互联网络发展状况统计报告》显示，有全国影响力的工业互联网平台已超150个，接入设备总量超过7600万台套。而全国在建的“5G+工业互联网”超过2000个；
累计建成并开通的5G基站数达到142.5万个；
在数字经济领域，以中兴、华为为代表的中国企业跻身市场引领者的行列；
而在互联网经济领域，阿里，腾讯以及百度等企业不断开发面向“数字空间”的应用(39)辛俭强：《第四次工业革命中国角色更亮丽》，《光明日报》，2017年6月28日第2版。，社交网络、电子商务、移动支付、在线旅游、互联网金融、在线直播等应用为大众提供全域全时的在线互动空间与生存平台。据相关数据显示，截至2021年12月，我国网民规模达到10.32亿，其中手机上网用户比例达到99.7%。2021年年末互联网普及率达到73.0%，互联网用户仍处于平稳增长态势。其中即时通信应用基本实现普及，用户规模达到10.07亿；
而在线办公、在线医疗成为用户规模增长最快的两类应用，其规模分别达到4.69亿和2.98亿(40)王思北：《我国网民规模达10.32亿》，人民网，2022年2月25日，http://finance.people.com.cn/n1/2022/0831/c1004-32516447.html。。

数字技术的飞速发展，数字智化能力的提高为社会场景、社会结构形态以及人类生存方式的转换提供不竭动力的同时，也影响着政府治理模式和自身的定位(41)郭喜、李政蓉：《新一代信息技术驱动下的政府转型——从网络政府到数据政府、智慧政府》，《行政论坛》,2018年第4期。。就当前政府在数字化社会的治理实践而言，不少省市多样化的数字治理产品的研发与使用也在如火如荼地推进(42)张腾、蒋伏心：《数字时代的政府治理现代化：现实困境、转换机制与践行路径》，《当代经济管理》,2022年第1期。。互联网平台、在线政务服务平台等数字空间已然成为政府治理的关键场域。政府治理不再局限于物理空间的治理，而是开始链接现实与虚拟，并利用数字技术手段实现长时间、深领域、广角度的决策与治理，不断提升政府的治理效率与服务水平(43)魏成龙、郭诚诚：《赋能与重塑：数字经济时代的政府治理变革》，《理论学刊》,2021年第5期。。

(二)包容信任的文化氛围是“数字空间”政府率先落地中国的关键优势

回溯过去四十年，中国已在文化层面形成了拥抱新技术的开放氛围。社会民众享受着科学技术发展带来的各种便利，对技术的力量有了逐渐深入的了解，并对未来技术发展及其在社会上的创新应用充满了渴望与憧憬(44)卫嘉：《美媒称中国人热情拥抱新科技：更愿意尝试新事物》，参考消息网，2018年7月3日，http://www.cankaoxiaoxi.com/china/20180724/2297600.shtml。。根据一项世界观价值调查数据显示，78%的中国居民认为“加大力度重视发展技术”是好事，相比之下，美国则只有49%的人对此持赞同意见(45)蒙克：《中美高新科技博弈：美国应该怎样应对？》，BBC中文网，2019年11月19日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese-news-50477524。。这一定程度上表现了中国民众对数字技术的发展秉持一种包容性和亲和性的态度。

从某种意义上来看，中国近四十年的工业革命是全球范围内正在进行的范围最广、影响最为深远的工业革命。这一过程中，数字技术的触角已经深入到中国社会和经济生活的各个领域和环节。人与物的数字形态被数字信息技术系统完全脱域后，形成了电子商务、移动支付、互联网金融、社会交往等数字化业态和生存方式，并逐渐成为新的生活常态(46)孟天广：《政府数字化转型的要素、机制与路径——兼论“技术赋能”与“技术赋权”的双向驱动》，《治理研究》,2021年第1期。。它们不断塑造社会主体接受并融入“数字空间”政府的外部条件，形成了新时期政府形态和治理的变革动力。而“数字空间”中活跃的政民互动、公众参与，以及日益多样化的公众需求，一方面推动着“数字空间”政府回应和治理更加人性化、更具时效性与精准度，另一方面也促使政府改变单向与不对等的信息获取渠道，推动政府积极采纳民意，以提升社会需求识别的主动性和灵敏度(47)容志：《大数据背景下公共服务需求精准识别机制创新》，《上海行政学院学报》,2019年第4期。。因而政府在促进经济社会发展与社会治理有效性的过程中，不断地积累社会信任，将改革落脚到民众满意度和支持度上，并最终能够使得“数字空间”政府形态和治理模式的生成日益得到民众的支持与理解。

(三)复杂多样的治理场景是“数字空间”政府率先落地中国的主要动力

过去四十年，在全球工业大规模向中国转移的过程中，中国逐渐从一个工业基础薄弱、工业体系不健全的国家，逐渐构建起齐全的工业门类，并不断掌握这些门类背后的科技创新体系。这是中国成为全球最低成本中心、最大需求中心的根源，也进一步加剧了全球范围内成本、科技创新以及工业需求向中国转移。事实上，中国正迈入工业化后程。预计2030年，中国制造业占全世界比例超过50%。从供给侧角度而言，中国完整的工业体系与强大的创新能力，使得全球最新科技成果总是能够率先在中国社会试验场内进行大规模铺开和应用(48)金灿荣：《第四次工业革命是中国巨大的历史机遇》，光明网，2019年8月19日，http://views.ce.cn/view/ent/201908/19/t20190819_32941111.shtml。。

另一方面，近四十年我国经济持续快速增长，带动了我国居民可支配收入的巨大提升，并推动我国成为全球最大的消费品市场。许多中高端市场规模日益扩大，甚至在不少领域都存在着巨大的供给缺口，这在一定程度上为行业和企业的技术创新提供了市场需求保障。此外，我国城乡之间、地区之间的发展水平与产业结构的差异性，使得我国具备为不同行业的低、中、高全线产品提供广阔市场空间的能力(49)张彬：《我国应该如何应对第四次工业革命》.人民网，2016年7月7日，http://finance.people.com.cn/n1/2016/0707/c1004-28531409.html。。

因此，近年来，新技术催生了以网络购物、数字文化、网络直播以及在线教育、在线医疗为代表的数字化消费，满足了中国巨大的市场消费需求，深刻改变了人们物理空间和社会空间的消费习惯，不断推动数字消费新亮点频出，反过来又加速了各类新技术的快速落地和应用。然而，新的业态、新的社会生活生产方式与新的治理问题共生。数字空间超越、放大甚至异化了物理空间和社会空间的治理风险和挑战，这使得传统物理空间政府无暇应对，亟待发展并不断完善“数字空间”下的政府形态和治理模式。

(四)主动强烈的改革意志是“数字空间”政府率先落地中国的根本保障

第四次工业革命的到来使得公共治理迎来百年未有之大变局(50)段宇波、石玲荣：《公共治理的空间变迁、驱动整合与制度重塑》，《甘肃行政学院学报》,2021年第4期。，公共治理所面临复杂的治理场景、更多的治理层级、更多样的治理风险和挑战伴随物理空间的颠覆而出现(51)孟天广：《数字治理全方位赋能政府数字化转型》，《中国财政》,2022年第4期。。立足于国内外形势发展变化和国家整体性的长远发展，中国政府始终保持政治清醒，怀有强烈的主观改革愿望，敏锐觉察到大数据和政府治理的相互关系，审时度势地在国家层面出台多项顶层设计，推动政府治理适应时代需求(52)米加宁、彭康珺、章昌平：《大数据能驱动地方政府机构改革吗?》，《电子政务》,2020年第1期。，实现国家治理体系与治理能力现代化。

可以看到，2015年9月国务院发布了《促进大数据发展行动纲要》，强调大数据推进政府治理模式和管理理念的创新以提升政府治理能力。同年，十八届五中全会则提出实施网络强国、“互联网+”行动计划，实施国家大数据战略。2016年，国务院办公厅又提出推进“互联网+政府服务”体系建设。2017年，习近平总书记强调“要运用大数据促进保障和改善民生。大数据在保障和改善民生方面大有作为。要坚持以人民为中心的发展思想，推进‘互联网+教育’‘互联网+医疗’‘互联网+文化’等，让百姓少跑腿、数据多跑路，不断提升公共服务均等化、普惠化、便捷化水平”。(53)张显龙：《光明时评：运用大数据保障和改善民生》，《光明日报》，2017年12月15日，https://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2017-12/15/nw.D110000gmrb_20171215_4-10.htm。

中央文件的顶层设计和部署为大数据运用到宏观调控、社会治理、市场监管和公共服务等方面指明了新的发展方向(54)孟天广、张小劲：《大数据驱动与政府治理能力提升——理论框架与模式创新》，《北京航空航天大学学报》(社会科学版),2018年第1期。，并正推进形成一个面向“数字空间”的地方政府公共治理和服务创新的竞技舞台。其中，上海推进政务服务“一网通办”改革，浙江省推出了“浙里办”“最多跑出一次”改革，广东省部署数字政府改革建设，并打造了“粤省事”移动民生服务平台、“广东政务服务网一体化”在线政府服务平台(55)吴克昌、闫心瑶：《数字治理驱动与公共服务供给模式变革——基于广东省的实践》，《电子政务》,2020年第1期。。这些地方政府的政务服务新实践，形成了当下横向和纵向的“数字空间”政府改革扩散的新格局。

每一次工业革命既有随机性和独特性，又遵循某些共同规律，并呈现出特定的周期和结构特征。正如图1 所示，遵循过程-驱动力-样态的路径，在每一轮工业革命的导入期和拓展期，都可以看到基础研究的积累推动了新的通用技术和使能技术的创新和探索，进而通过革新生产力驱动生产关系和经济基础的变革，助推新的政府形态和治理模式的形成。

图1 第四次工业革命下“数字空间”政府衍生及其治理格局

裹挟在第四次工业革命时代的洪流中，站上技术浪潮的“弄潮者”才能澎湃生长，而错过技术浪潮则只能黯然退场。“数字空间”政府正是在这一洪流中，由技术变革引致的政府形态变迁的典型代表。中国在第四次工业革命浪潮中抓住机遇，凭借自身优势驱动社会试验场效应不断显现，并占领了时代制高点。为了更好实现政府形态的转变，以提升国家治理体系和治理能力现代化，当下及未来的“数字空间”政府治理新格局可以从如下三个方面切入思考与行动，突破陈套，以接受时代的洗礼。

(一)价值取向：工具论、方法论、认识论的统一

目前，面对新时代凸显的新的治理现象与问题，数据、信息以及信息技术在物理空间的科层制组织逻辑中仍被简单地当作管理的附庸，且更多地成为从经济属性转向工具属性的工具。实际上，第四次工业革命所创造的超链接世界与“数字空间”的泛在化，日益与人类经济和社会相融合，继而延展社会主体行为的时空跨度。海量激增的数据与交易信息、海量“人的群体”和“物的集合”，给政府的数据应用、数字技术运用、数字化改革、智能化运行带来了巨大的挑战。政府应该深入把握政府数字化建设的核心治理关键，即数据、信息、信息技术，使其与“三元空间”充分融合。

具体地，在工具论层面，数字空间政府需要完善多源数据融合标准解决数据共享差异化问题，构建体系全覆盖、最小细粒度方向的数据归并与共享体系，这将有助于实现三元空间中数据融合共生，进而为公共治理与服务提供全量数据支持。在方法论层面，未来数字空间政府建设要改变数字技术在治理领域中简单的应用或叠加。政府需要基于更加弹性的法律、信任、安全、权责认定以及监管的规制，积极搭建并集成数据共享、分析、管理、安全平台，融合各类应用场景化服务以及基础资源体系平台，推广共享组件集成平台，拓宽线上线下业务服务渠道(56)魏景容、刘祺：《从“通办”到“好办”:数字政府的迭代逻辑与改革趋向》，《中共天津市委党校学报》,2021年第5期。。在数据统合、平台集成的基础上，数字空间政府的变革可以改变业务需求驱动转向数据驱动，并按照数据流动的逻辑建构业务链、信息链以及责任链，最终形成可溯源、可挖掘、可重构、精简的业务流程，推动技术逻辑向治理逻辑的转化。在认识论层面，治理实践仍旧需要面对物理空间的复杂利益和逻辑，而各级领导干部的思维尚且无法形成对物理空间的完全映射。为了克服这一困难，政府则需要提升数字空间下“双向治理思维”“数据化思维”“技术适应性思维”“事件管理思维”和 “协同决策思维”，将事务问题转换为数据问题，把决策问题转化为算法问题，不断提升数字思维、数据意识、算法意识以适应数字空间对领导干部提出的治理能力新需求。

总的来说，在“数字空间”不断延展的当下，数字空间政府形态与治理模式的改革要从“物理空间”政府的思维定势中挣脱，在数字空间中将数据、信息以及信息技术从工具上升到资源，再上升到能力，最终在价值取向层面上形成认识论、价值论和方法论的统一。

(二)关系定位：政府与市场、社会关系的重建

大数据时代政府治理的界域拓展至数字空间，不断延展政府的职能。传统政府职能范围是建立在工业文明时代“物理空间”的政府形态基础上的。在过去时期，政府与市场、政府与社会的关系伴随“小政府”与“大政府”、“大政府”与“强政府”的争论而不断动态调整。这种不同时期的二元争论反映了政府职能既与一定时期经济、技术发展水平相适应,又与社会、市场的发展水平相适应(57)薛澜、李宇环：《走向国家治理现代化的政府职能转变:系统思维与改革取向》，《政治学研究》,2014年第5期。。而第四次工业革命中众多数字信息技术推动传统产业革新升级，产生新的生产方式、产品以及劳动方式，促进新行业、新业态的涌现。数字经济已经作为一种新的经济形态对经济组织、市场运行模式以及各类经济微观主体产生了深刻的影响。大数据时代，社会新的群体和新的互动网络与模式导致动态的不确定性和复杂性，日益呼唤新时期政府职能可以积极借助多元技术进行深刻变革，推动政府与市场、政府与社会关系的重新界定。

因此，在新时期，政府需要实现封闭型的治理结构向开放互动型的治理结构转变。具体来说，就是政府要借助数字信息技术弱化层级和部门边界，增进跨界、跨区、跨部门之间的合作与信息整合，从情境视角切入，以实现政府对企业、民众的简政放权、放管结合和优化公共服务。政府还要积极推动数据和信息去“中心化”的生产和传播，畅通社会主体在偏好表达、利益诉求、需求反馈等方面的线上线下互动渠道(58)魏成龙、郭诚诚:《赋能与重塑：数字经济时代的政府治理变革》，《理论学刊》，2021年第5期。，实现社会主体意见多方吸纳和社会资源多方整合，以此打造政府与企业、社会组织、民众多元合作共治的局面(59)周青霞：《大数据时代政府治理的技术角色期待——基于“赋权—监督—赋能”的分析框架》，《改革与开放》,2021年第18期。。其次，在新时期，政府还应主动搭建数字底座等新型基础设施，助力市场和社会良好发展。“数字孪生城市”“城市大脑”“智慧+”等数字底座基础设施，能够有效聚焦具体不同的应用场景(60)高翔：《建立适应数字时代的政府治理新形态》，《探索与争鸣》,2021年第4期。，一方面能够赋能城市的“规建管运一体化”，帮助政府实现更加有效、智能、智慧的社会治理；
另一方面，政府还能利用这些数字底座，营造良好营商环境，吸引优质企业集聚，鼓励企业使用数字底座资源，为产业链的保链、固链、拓链提供数字化支撑，以提升市场和企业的决策效率与生产效能，进而激发市场主体的活力。

简而言之，“数字空间”政府要依托数字技术积极动员政府、市场以及社会多元主体等不同治理资源，充分激发数据、算法、算力的巨大价值，构建“整体智治”的共治、共享格局(61)郁建兴、黄飚：《“整体智治”：公共治理创新与信息技术革命互动融合》，光明网，2020年6月12日，https://news.gmw.cn/2020-06/12/content_33906051.htm。。

(三)泛在与弥散：存在方式与供给方式的革新

当“数字空间”产生并日益嵌入物理空间与社会空间时，“在场”和“缺场”交织，“缺场”日益成为社会经济生活的常态。如何满足频繁出现的“流动空间”和“无时间”的治理和服务实践需求，防范比特世界中，由“新人群”“新组织”和“新社会力量”进行复杂交互行为所形成的潜在社会风险与挑战，成为了“数字空间”政府未来需要寻求突破的方向。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了“以人民为中心”的思想。而“数字空间”政府实际上就是以人民为中心，一切从人民群众的需求出发，通过数字化手段突破“物理空间”的时空束缚，完善优化多重交叠空间中的政府治理和公共服务。

在此背景下，各地政府首先要积极利用现代技术重构治理结构，整合治理资源，推动组织从分散化向整体化、层级化向扁平化转变；
通过技术嵌入持续优化全国政务一体化服务平台建设，统筹推进一网通办、一网统管建设，进而不断推进基本公共服务数字化应用，建立公平普惠的政务服务体系，消除“数字鸿沟”，让“数字空间”政府的建设成果能够及时地惠及全体人民，增强人民群众的幸福感和获得感(62)马亮：《数字政府建设要以人民为中心》，光明网，2022年4月20日， https://news.ruc.edu.cn/archives/376175。。与此同时，政府还应该积极健全信息安全制度，推动“数字空间”政府完善信息安全、信息风险以及信息监督等规章制度，保障民众的数据隐私，维护人民利益。政府在提供政务服务的同时，还可通过智慧政务督查，畅通线上线下多渠道多平台的服务监督机制，提升政府治理与服务的透明化程度，以此保障公众的信任度和安全感(63)王钦敏：《加快推进数字政府建设》，中国电子政务网，2022年6月27日，http://www.ciia.org.cn/news/18483.cshtml。，让人民群众相信政府是“善”的。

此外，政府要以不断满足人民对美好生活的向往作为工作的出发点和落脚点，深入了解群众多元和复杂的需求，打造泛在可及的数字化服务体系。这一体系将推动政府变“被动”为“主动”服务，搭建起群众“点菜”、平台“配菜”、部门“炒菜”以及“中央厨房”式的政务服务平台(64)王益民：《加强数字政府建设 全面提升政府履职能力》，中国电子政务网，2020年6月4日，http://www.ciia.org.cn/news/10707.cshtml。，最大程度地满足群众个性化、定制化的服务需求。随后将在大数据、人工智能、云计算、物联网的支持下，通过“巨系统”与“微生态”进一步的协调与配合，政府将公共服务供给从传统“物理空间”的大楼、线下服务终端一体机转移到数字空间中的各类智能终端，最终形成 “时间连续化、地点全域化、平台多元化、接触无感化、服务精准化”的公共服务泛在化供给新模式，以民众“一件事一次办”为目标不断提升公共服务质量。

言而总之，数字空间治理新格局是积极响应第四次工业革命下社会发展需求以及全球治理体系变革的治理模式。这一全新治理模式也存在其内在逻辑关系，即在认识论、价值论和方法论统一的价值取向引领下，不断对传统政府职能发起挑战，并推动政府与市场、政府与社会的关系重建与合理定位。与此同时，在社会形态从“物理空间”向“数字空间”转换中，激发政府实现其自身存在方式的弥散化和政府提供公共治理与服务的泛在化。这是第四次工业革命在政府架构变革与治理体系的一“大”变化趋势，昭示着数字文明时代的政府变革，其意义必然是全球性的。

今天，第四次工业革命兴起，发展迅猛，已遍及不同国家牵涉众多领域，取得了不少令人瞩目的成就。这一次中国没有缺位，而是紧跟这一场新兴全球革命浪潮，不断革新自我。这次革命后，中国将在某些领域领跑西方，特别是在新技术的应用和数字政府建设方面，中国能够通过其无可比拟的优势，推动这些领域发展在未来进一步实现东西方平衡，这是百年未有之大变局的一个重大体现。

在第四次工业革命深入发展过程中，中国“社会大实验场”的效应逐渐显现和明晰，宛若当年英国作为第一次工业革命“社会试验场”的那般景象。第一次和第二次工业革命推动着社会从农业文明走向工业文明，机器取代人力，极大促进了社会生产力的提升，并催生出工厂制以及工业化大生产的模式，这些都为管理理论和学派的建立提供了一个理论观察的现实需求。当年泰勒、法约尔和韦伯等一众学者正是站在这样真切的历史观察点上，通过对第一次和第二次工业革命所催生并不断革新“物理空间”的生产方式的考察，总结形成了历史上经典的古典管理理论。

基于第一次和第二次工业革命，以及由此诞生的古典管理理论的发展经验逻辑，本文审视了当下正在经历的第四次工业革命，发现在人类社会从成熟的工业文明步入数字文明的过程中，数字信息技术支持下的“数字空间”的建立与丰富，正在不断颠覆工业社会形成的社会形态和政府形态，并不断超出源于西方情境的政府治理理论框架与实践逻辑。而中国在政治、经济、文化以及技术层面具有的独特性，使其在打破建立于“物理空间”基础上的旧有政府形态和治理模式中，有着西方无可比拟的优势。伴随着“数字空间”的延展与深入，中国政府在治理数字化建设和转型的道路上正在不断调整政府价值取向的统一、重建政府与社会主体的关系，实现政府存在方式与服务供给模式的弥散与泛在。就当下现实而言，各地方兴未艾的政府治理创新实践在广东、浙江、上海以及更多地区上演。第四次工业革命所带来的变革正在有序地从不同角度、不同层级、不同方面触及和重建着政府规则与法律体系，革新政府治理模式，并为塑造“数字空间”政府未来形态奠定坚实的实践基础。甚至可以说，这样一场发轫于中国的政府变革实践，极有可能在未来不断推向整个世界。

而这些可观可感的社会现实也愈发促使我们认识与摆正自身定位：那就是在第四次工业革命及其带来的深刻社会变革的现实面前，在总结数字政府治理理论乃至有关公共管理理论的过程中，当下的中国，尤其是中国的公共管理学者们，似乎都公平地享有当年泰勒、法约尔等站在第一次和第二次工业革命的历史节点上总结组织管理与变革理论的类似机会和权利。现在，我们站在第四次工业革命所带来的又一个真切的历史节点上，也更有胜算把握好这一次构建公共管理话语体系和引领理论研究潮流的巨大历史机遇。尽管现在我们还不能清晰地工笔细描出“数字空间”政府形态和治理的未来式样，但是要强调的是，在这条奋进的道路上，我们需要摈弃在社会科学领域一贯存在的自卑心理，打破西方中心主义的思维定式，清醒地认识到公共管理领域乃至社会科学领域理论的构建不再是由西方主动向非西方地区进行单向的输出，我们同样具备着反向输出的能力与动力。为此，我们将进一步立足于真实世界，持续观察新的治理实践，以不断积累、挖掘政府数字化转型的地方性知识与规律，讲好鲜活的“中国故事”，总结中国政府现代化治理的“小切口”，并适时调整“数字空间”政府治理理论和方法，为推动和实现整个公共管理学科的治理范式的重构贡献中国智慧和中国方案，为数字时代政府治理高质量发展提供参考。□

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