基于SIDD的农田灌溉水资源高效利用策略研究
时间：2023-06-27 21:25:01 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
耿同举
（河北省水资源研究与水利技术试验推广中心，河北 石家庄 050051）
当前中国农业节水管理主要输入各级政府的水利部门，水利部作为中央级别的行政部门，主要负责宏观制度的制定以及农业灌溉的指导工作，而地方政府的水利部门，如水利厅以及水利局则具体负责农田水利设施的管理。具体执行的是群众自我管理以及部门专业管理相结合的方式，群众自我管理主要是指乡镇以及村集体对田间工程等小型水利工程的管理，专业管理主要是由水利行政部门对灌溉主干工程的管理。而随着经济体制的转变以及农业生产方式的变化，既有的水利管理模式也难以适应当下的发展，特别是节水管理与个人之间的矛盾日益突出，总的而言，存在多方面的制约因素。
农业生产中的节水技术主要包括节水工程以及在耕种、灌溉中的节水管理措施，节水技术水平的高低将直接关系到农业生产的开展，并影响到农业用水的管理水平以及农业生产的经济效益。早在改革开放之初，中国农业发展即认识到节水技术的重要性，在水资源高效利用、节水设备以及节水制度方面做了大量的工作，也取得了许多的成果，缩短了和西方发达国家的差距，但当下的节水技术仍存在若干问题，主要表现如下几方面：第一，节水水平较低，目前的节水技术含量低，先进技术则并不掌握自主知识产权，大多技术仍是简单复制国外的技术。第二，节水结构不科学。当前的节水技术其对象主要集中在高经济价值的作物，缺少对大田粮食作物的节水技术。第三，与中国节水情况相吻合的技术仍较少，对于中国特殊的国情，并没有发展出具有针对性的农业节水技术，而世界范围内各国均针对本国国情进行了适应性研究。第四，节水技术的应用与实际生产活动联系不够，虽然目前的节水研究开展较多的室内模型研究，但对于农田试验方面的工作开展远远不够，由于室内试验与实际农田试验结果之间的差异，往往导致节水模型无法取得准确的参数，进而无法指导实际农业生产工作。第五，节水设备质量不合格，主要体现在各类型设备无法满足实际灌溉工程的需要，严重地阻碍农田节水水平的提升。第六，节水工程配套设施不足，有的灌溉工程老化现象十分明显，特别是在一些只修建了干、支渠骨干工程的地区，无法保证田间排灌设备的正常运转。
当前中国现有的水资源管理模式是在计划经济体制下逐渐发展起来的，并以家庭承包经营作为基础，但该制度与当前的形势愈加格格不入，即出现了水利设施管理与个人之间的冲突。当农民承包了土地以后，土地上相应的泵站以及田间水利设施主要由村组织统一管理，所以责、权、利的分离加重了水资源的粗放式管理模式，还在无形之中加重了乡村集体的负担，尤其是经济基础较差的地区，粗放式的管理模式会进一步恶化水利设施的基本情况，导致工程效益出现减少。
与此同时，中国近年来也在节水方面做出了若干创新，取得了一定的推广成果。但是若要彻底地改变原有粗放式的经营、管理模式，务必建立基于利益驱动的模式，将用户、管理者以及国家紧密地结合在一起，形成责、权、利统一的整体，充分调动起广大农民节水的积极性，培养他们在日常生产过程中的节水意识。在国际上也成立了专业的用水者协会，并在许多国家取得了可喜的推广成效。
作为国家政策指导下，按照经济体制建立的灌溉排水区管理方式，自主管理灌排区（SIDD）发挥着重要的作用，而且逐步完善了中国的灌溉排水体系。SIDD制度可以根据市场经济的要求和规则，实现灌区的自我管理以及运营，充分调动了广大用水用户的积极性，实现了独立的灌排产权机制，科学的供排水体系以及明确的水利界限，基于SIDD的管理模式，可以将农民用水者以及供水机构紧密结合在一起，转变彼此在供水之间的关系，形成更为科学合理的供水体系。值得注意的是，一般常说的灌区和SIDD 不是同一事物，灌区通常是指某个灌溉工程能够覆盖的最大地域范围，其强调地理上的边界。虽然从概念上来看，SIDD也有地理范围的含义，但它更侧重于灌排区的改革，切实地推动了灌排区的自主管理以及不断发展。
3.1 管理环节多，存在“搭车收费”
农田灌溉管理中，存在着管理混乱以及管理环节多等问题。从政府的角度来看，供水单位常常反映水价定位过低，供水收入减少导致供水单位运行困难，更没有多余的资金进行水利工程的管理与维护。而从农民的角度来看，则反映水费过多，负担较重。通过调研以及查阅资料，供水单位制定的水费是符合国家规定的标准，但农民反映的水费过高主要体现在搭车收费，截留水费。在实地调研中发现部分地区的水费并不低，但是供水单位的水费收入仍然偏少，经过细致地走访和调查才发现，水费中一部分是归供水单位所得，大部分费用都被地方政府以各种名目搭车收费了，也就是通过摊派的方式向用水人收取。由于中国农田灌溉用水的实际情况，往往供水单位的水到村一级的组织是按方收费，而村集体给每一户农民则是按灌溉面积收费，农民日常灌溉用水往往难以准确估计用水量，所以这给地方干部暗箱操作的空间，将一些集体的费用以水费的方式摊派到每一个农民头上，再加上各级政府的乱收费部分，最终的水费中有多少水分就可想而知了，所以最终造成了水费并不低而供水单位却收得少的困境。
3.2 水价没有发挥经济杠杆的作用
水价未能发挥杠杆作用主要体现在：第一，水价不能体现供水成本。许多地区为了考虑农民的承受范围，通常由政府出面制定水价，但过低的水价，无法覆盖供水单位的成本支出，而供水单位虽然是企业化管理的事业单位，但其正常运行也需要水费的收入，由于过低的水价，使其无力负担新建的水利工程设施，以及既有水利设施的管理、维护。所以在这样的背景下，其导致的局面只能是水利设施带病运行，进而影响水利设施的使用效率，造成水资源的严重浪费。造成上述问题的根源在于水价改革不彻底，供水价格并不能体现水的实际价值。
第二，水价对于经济的调节作用有限。从根本上来讲，主要是过低的水价无法充分调动农民在用水以及节水方面的积极性。通常来说随着水价的上升，相应的用水量会减小，所以灌溉用水的水价理应是弹性调动的，但是实际执行过程中发现，过低的水价几乎好几年都不调整，即丧失水价对于用水量的动态调节功能。
3.3 缺乏有效的激励约束机制，制约了水资源的高效利用
随着经济制度和理论的不断完善，新经济学家认为有效的制度必定能够起到约束及激励的作用，而且采用不同的制度还会形成不同的资源配置情况。农田灌溉用水制度是在过去计划经济时代逐渐发展起来的，由于产权不清晰，所以在根本上很难形成足够的激励与约束。在使用权中，农民日常灌溉用水责权不清，无法建立有效的补偿机制，缺乏节水的动力。特别是对超额使用灌溉用水的农户，也无健全的惩罚措施，无法有效约束农户个人的灌溉行为。在经营权中，灌溉用水的供水单位通常缺乏足够的经营自主权，经常会有政府部门进行不必要的干预，加之许多地区的水价并不能完全覆盖供水企业的供水成本，所以供水单位的节约用水措施也无从谈起。
4.1 政府需大力扶持SIDD管理模式
作为一种强制性制度变迁，SIDD 管理模式推广需要各级政府的大力扶持与帮助。特别是对于广大的农民而言，SIDD这一模式农民不可能自发地学习，只有通过政府或有关部门的推广和帮助，农民才可能了解，才能得以建立农民用水者协会。根据以往的推广经验，当SIDD 模式没有政府的推动以及相应的优惠策略时，其试点工作将举步维艰。因为SIDD 模式在本质上是对原有的灌溉用水体系的再造，是对用水管理体系的改革，所以需要转变政府的职能，由过去粗暴的干涉转变为法律、法规的制定，而且不断转变角色，从而为供水单位服务。
通常来讲，河流都是沿着固定的河道流淌，位于上游的地区势必比下游地区拥有更多水资源支配权，水资源分配得均匀甚至会出现垄断现象。所以政府角色的存在也是对垄断行为进行有效约束和制止。一般来说，灌溉用水的供水单位就是带有垄断色彩的部门，当水资源十分稀缺或者总量一定时，若不在价格上调整，供水部门通常会提高水价来增加收入，所以政府对于上述行为需建立监督机制，通过对垄断行为的督促，逐渐形成价格听证机制，即供水部门、用水单位、银行以及政府部门参加的价格审议小组，以此对供水价格进行有效监督。
4.2 制定科学合理的水价
作为灌溉用水管理的核心，水价无疑是其中的重中之重，也是实行SIDD管理的重中之重，可以通过制定合理的水价，发挥供水的杠杆作用，调节农户在灌溉时的用水量，充分调动起他们的节水积极性，值得注意的是，合理的水价也是确保供水单位能够正常运转的前提。如果供水单位的水价无法覆盖到他们的成本时，其日常运转必须依靠政府的补贴，即无法实行自主管理。不仅如此，水利工程的产出是水，由于水利工程的投入，水也被赋予了商品的属性，所以它的价格制定应该能够客观反映水的社会成本，不仅包括水资源的获取，还要包括水资源的保护以及防治污染等与水环境相关的支出，如果上述因素不能客观地反映到水的价格中，水的消费即无法体现其真实的成本，识别会造成水资源的浪费。而且对于日益严峻的水资源污染防治工作而言，合理的供水价格能够减少水污染现象的发生，也能督促用水者节约使用。
4.3 加快供水单位改革的步伐
从现有的经验总结来看，实现SIDD 的管理模式涉及的总体是以斗渠改革为主，辅以供水到户的形式，但是要把管理模式以及职责理清，还需要将管理制度进行改革，才能保证灌溉用水管理高效、有力地运行。对于用水单位的改革，与其他政府部门的改革具有类似的地方，例如其改革阻力大部门来自部门自身利益，即使开展了部分改革措施，但这些措施的执行更多考虑的是来自于供水单位的自身利益，大大忽视来自农民以及政府方面的利益诉求。特别是在机构臃肿的背景下，许多供水单位并没有深入分析管理效率低下的原因，也没有提出压缩用水成本的措施，而仅仅关注的是国家对于水价管控过于严格，脱离了水资源的成本，一次谋求更多的财政补贴。供水单位虽然是企业化的运作模式，但只有脱离了事业单位的管理模式，才能彻底地进行单位内部改革，进而推动水价的波动和改革，让供水价格能够真实反映供水成本，实现供水单位平稳发展。
过去农业用水的短缺问题往往诉诸工程手段，但长期的实践经验表明，虽然工程手段的重要性不言而喻，但仅凭借工程手段来化解农田灌溉用水的短缺并不能彻底解决该问题，特别是在提倡现代农业、节约用水的时代背景下，农田灌溉用水的管理模式是影响水资源高效利用的重要因素。基于此，提出了农田灌溉水资源高效利用的若干策略，主要包括扶持SIDD 管理模式、制定科学合理的水价以及加快供水单位改革的步伐等。
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