城市灾害应急能力成熟度评估模型研究
时间：2023-06-26 22:25:02 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
田 军，杨海林，刘 阳
( 西安交通大学管理学院，陕西西安 710049)
随着我国城市的高速发展，各类城市灾害所造成的经济损失和社会影响越发显著［1］。2021年7月，河南省郑州市出现罕见持续强降雨天气过程，全省共有150个县(市、区)、1 663个乡镇、1 453.16万人受灾。倒塌房屋30 106户、89 001间；
农作物成灾面积872万亩,绝收面积380万亩,直接经济损失1 142.69亿元［2］。此次的特大暴雨反映了我国城市灾害应急能力的一些问题：在暴雨预警方面，2021年7月19日郑州市气象局发布了暴雨红色预警信号，郑州地铁5号线五龙口停车场及周边区域发生严重积水现象，20日18时积水冲垮出入场线挡水墙进入正线区间，最终导致一列车500余名乘客被困，14名乘客不幸罹难［3］。这说明了当地各部门对气象部门的预警信息重视度不够，防御措施准备不足等问题。受灾期间，河南省多个城市都出现了各类应急物资缺乏现象，需要动员社会力量来收集物资。这说明了我国城市的应急灾害物资储备不够充分，容易形成被动受灾的局面。我们可以看出，城市由于人口密度大，经济活动密集等特点，一旦发生灾害则会带来巨大的损失，如何强化灾害应急能力是每个城市都需要面对的问题。
城市灾害的应急能力水平是衡量一个城市发展能力高低的重要因素，可以有效减轻灾害的损失和保证城市的可持续发展［4］。根据美国北卡罗来纳州应急管理分局对应急能力有关的阐述，城市应急能力可以解释为城市为减少灾害所造成的人员伤亡和经济损失而采取的有效应对灾害的能力［5］。城市灾害应急能力是涵盖自然要素与社会要素、硬件条件与软件条件、人力资源与体制资源、工程能力与组织能力等多方面要素的复合概念是现代城市综合发展能力的重要体现［6］。近几年，中国城市灾害应急能力建设正在快速发展，城市灾害的应急管理面临从静态、被动、粗放式管理转变形成动态、主动、精细式的规范化管理，最大限度地降低灾害所带来的损失［7］。这样的变化下，需要专门建立配套的城市灾害应急能力评估方法，发现并改善薄弱环节，从而形成科学的城市灾害应急管理体系。
20世纪70年代，美国联邦紧急事务管理局（FEMA）与国家紧急管理协会（NEMA）共同出台了一套应急管理准备能力评估系统（CAR）［8-9］，该系统针对13项紧急事务管理职能评估州和地方政府的防灾能力,是最早形成较为全面的能力指标体系，成为诸多国家和地区的评估参考。2003年，日本消防厅消防课、防灾与情报研究所拟定了《评估地方政府备灾和危机管理能力的指南》调研报告，设计了地方政府防灾与危机管理对应能力的评估项目，强调评价是否实施计划以及实施计划的程度［10］。我国台湾地区于2003年形成了应急能力评估机制与标准，其根据不同的城市规模设置了不同的体系［11］。我国的城市灾害应急能力评估研究经过一段初步时期的发展，形成了许多具有实践意义的理论与方法。邓云峰等［12］提出了我国的城市应急能力评估体系框架，体系设置与美国CAR较为相似，综合反映我国城市各个方面的应急能力。铁永波等［4］建构的能力评价体系设计了三级指标体系来评估城市应急能力。闫绪娴等［13］采用投影寻踪模型对城市灾害应急管理能力进行了研究。王薇等［14］基于BP神经网络算法对长沙市政府应急管理能力综合评价。谭小群等［15］构建了政府跨区域的突发事件应急管理能力体系。综上所述，城市灾害应急能力评估体系的研究还处于理论探索阶段，应急能力评估方法还面临着一些问题：（1）这些评估方法通常只对城市灾害只进行一次性评估来找出关键影响要素，缺乏要素间协调与动态评估理念，无法帮助城市灾害应急能力持续提升。（2）评估方法所得到的结果可见性不高，一般只反映整体的水平，对城市一段时间内应急能力水平的细节上的优缺点反映不够清楚，难以制定计划进行针对性的改进。
本文针对上述研究存在的主要问题，研究在城市灾害应急管理领域下的能力成熟度评估模型。能力成熟度模型理论由美国卡内基梅隆大学（CMU）的软件工程研究所（SEI）提出，其核心思想是通过标准、细致的改进路线或方法帮助组织持续提升特定能力水平［16］。城市灾害应急管理是由政府制定并实施计划，以期望减少灾害发生时生命财产损失的动态过程。此过程可近似看作一个项目管理过程，评估城市应急管理部门在事件中的应急能力成熟度，发现并改进管理过程中的薄弱环节，可以帮助城市应急管理部门提升综合应急管理水平，降低未来突发事件中的人民的生命财产损失风险。本文所研究的评估方案帮助应急管理部门制定针对性的策略，改进和完善城市灾害应急管理过程，为灾害应急管理工作提供方向性指导，同时也为政府管理者和有关专家提供灾害应急管理工作绩效依据，更好地督促城市有关部门与组织提升应急管理能力，保障人民群众的生命财产安全。
2.1 城市灾害能力成熟度模型的提出
（1）模型范畴。我国的应急能力评估基本可以分为4个层次：村镇和城市社区、城市、都市区域、国家［17］。本文研究的层次是县、市、省范围内城市灾害应急管理能力。
（2）模型维度。本文构建城市灾害应急能力成熟度模型的三维矩阵，从3个维度对城市灾害应急能力管理成熟度进行评估：第一维：从时间顺序上刻画城市灾害应急管理过程；
第二维：从常态管理角度上刻画城市灾害应急综合管理状态；
第三维：从分类角度上刻画城市灾害能力成熟度理论的构成要素。
（3）模型等级。能力成熟度等级代表城市灾害应急能力的阶段性水平，描述了城市灾害应急管理水平由混乱走向卓越的路径，代表了当前城市灾害应急管理的优秀程度，同时也是模型评估的结果。本模型将城市灾害应急能力分为5个等级，具体描述见表1。
表1 城市灾害应急能力成熟度等级
表1（续）
在灾害应急管理工作中，城市应按照逐级递增的原则，从低级向高级按照次序递进，制定合适的发展路线以提高整体的灾害应急管理水平。
2.2 模型框架
依据智能制造能力成熟度模型［18］、能力成熟度模型集成方法（CMMI）的观点［19］，完整的能力成熟 度评估模型包括评价过程，能力 成熟度要素框架及改进方法。本文的模型框架如图1所示。评价过程为组建专家评估小组，收集资料，专家评估分析与数据处理，评估能力成熟度等级4个步骤。城市灾害应急能力成熟度要素框架主体内容包括能力要素，矩阵结构与指标体系。改进方法为周期性执行能力成熟度模型评估流程，由评估结果给出能力成熟度等级后，城市有关管理部门与组织依据结果进行持续改进。
图1 城市灾害应急能力成熟度模型框架
3.1 指标体系的构建原则
（1）体系的科学性与全面 性：城市灾害应急能力指标的选取应广泛总结城市灾害应急能力评估研究的相关论文、书籍，以确保指标选取的科学性，应该广泛筛选各研究体系指标以保证其全面性。
（2）体系的可行性：要求指标内容简单明了，定性和定量标准清晰，能够准确反映设立指标的等级，具有较强的可操作性。
（3）要素与指标的层次性：要求设立的要素与指标的概念分明，能够根据选取指标具体划分出不同的层次，较好的层次逻辑能反映出指标体系的复杂性。
（4）体系的可持续性：要求指标体系的评估内容需能够长久维持。
3.2 能力成熟度指标体系的建立
城市灾害的应急管理过程可按照灾害的发生发展周期进行阶段化分类：灾害发生时，进行非常态的灾害发生前、中、后时期的管理；
灾害未发生时，进行常态化的综合管理。按照上述思路，即“过程+综合”，将灾害应急管理过程分为过程管理和综合管理两维，过程管理按照其阶段划分为监测与预警过程，救援与处置过程和恢复与重建过程3种能力类，综合管理按照其管理类别分为资源保障，社会控制，应急质量，应急战略4种能力类。
张欢［20］所著的《应急管理评估》中阐述了详细的、有据可查的评价指标集作为参考，田依林等［21］设计了专家调查法确立应急能力评价 指标方法，本文将据此进行能力域指标筛选。参与专家包含30位陕西省、四川省、重庆市应急管理领域的管理者、学者与企业员工。提炼文献中重复次数高、具有代表性的指标，删除重复指标，合并同类指标后，汇总形成能力域指标筛选集供专家进行判断。最终建立的指标体系见图2。
图2 城市灾害应急能力成熟度指标体系
3.3 城市灾害应急能力成熟度要求
成熟度指标体系各个能力域 指标的具体等级与特征内容由专家设计填写，由于篇幅关系，本文仅给出模型中监测与预警过程类定性特征的详细要求，见表2。其中，各能力类指标划分的最低要求等级情况为：监测与预警过程（2级）、救援与处置过程（2级）、恢复与重建过程（2级）、资源保障（2级）、社会控制（3级）、应急质量（4级）、应急战略（5级）。
表2 监测与预警过程类的定性特征要求示例
4.1 权 重计算方法
连续式模型需要确定权重来 反映指标内容的重要性差别，本模型采用定性和定量相结合的指标，可用任意主观方法或主客观集成方法进行指标权重确定。在本节举例用G1法确定指标权重［22］，方法如下：
（2）判断能力域指标之间的 重要程度。判断方法如下：
根据能力域指标之间的相对重要程度，从同等重要到极端重要的取值范围为。如果能力域指标数量较多，可取。
（3）计算能力域指标权重系数：
4.2 评分方法
根据能力域要求的满足程度（不满足、部分满足、基本满足、完全满足），设置4档打分原则［18］。收集专家评分结果，采用平均原则计算各能力域评价的平均分值，再根据权重计算能力类、维评价的分值，最终得到总分值并给出能力成熟度等级。当某城市申请某一评价等级时，该等级内涉及的所有能力类平均分值达到0.8分以上，任何一个能力域的得分不能为0，并且平均分值都达到0.5以上，才能视为满足该等级。最终结果与等级对应关系见表3。
表3 分数与等级对应关系
4.3 评估过程
本文评估对象为陕西省延安市，2020年生产总值1 601.5亿元，全市常住人口228.26万人［23］，2020年全市共发生各类事故164起［24］。应急管理工作的重点内容涉及气象，地质灾害、道路交通，工矿商贸安全生产事故等。
（1）组建评估小组。为保障评估结果的准确性与客观性，小组专家成员为来自于全国各高校应急管理领域的专家与学者，人数为30名，受限于时间与地理因素限制，采用线上的方式进行沟通。
（2）收集评估资料。评估资料包括延安市年度统计年鉴，政府应急管理工作的有关文献与报道，近几年的城市灾害发生情况与处置案例，工作人员补充性提问构成的问答资料。
（3）评估分析。给小组成员发放调查问卷开展评估，各成员依据资料分析，对每个能力域按照评分方法进行等级划分，最后收集小组成员的评分数据。表4为列举其中某一专家的监测与预警过程类b1打分表。
表4 某一专家b1能力域打分结果 单位：分
（4）汇报结果。根据计算出的指标权重以及专家打分表的结果，计算得出能力成熟度等级，表5为汇总的能力类评价加权得分表。1、2、3级成熟度各能力类的加权总分满足等级要求，4、5级成熟度各能力类的加权总分都小于0.8分，则不满足所在等级要求。查分数与等级的对应关系，a1与a2加权得分为3.53和3.61分，则等级均为3级。最终，延安市城市灾害应急能力成熟度评价总分为3.58分，则总体等级为3级，规范级。
表5 能力类评价加权得分 单位：分
4.4 结果说明
通过以上能力成熟度评估结果，我们能得到以下信息：
（1）延安市城市灾害应急能力成熟度评价等级为3级，代表延安市的城市灾害应急管理过程已经达成了标准化、规范化管理，各个环节都平稳有序，软硬件设施均有较好的基础，且从得分上可以看出城市灾害应急能力各方面的发展较为均衡。在3级下，b5得分较高代表了延安市在立法与预案、组织协调、居民防灾、安全监督、社会秩序控制等方面都完成了良好的规范化，标准化的管理过程建设，但是在3级的各能力类得分还未均达到0.9分以上，表明各能力类中所要求的实践内容在满足程度上还有一定的提升空间。
（2）在下一目标等级“4级”中，所有能力类的加权得分为0.58分，可以看到除b5外的其他能力类得分与要求分值存在较大的差距，表明这一级别下的许多实践内容还未达成。城市灾害应急管理过程的精细化程度还不够，对于环节中出现的问题还需要更及时地核查与解决，定量管理、持续监督与优化能力还不足。得分相对较低的b1和b2可以参照模型内的等级要求，设置目标并制定方案，最终实现灾害应急能力的提升。总的来说，在走向“优化级”的过程中，城市有关部门还需要更多的工作来完成实践要求。
（3）从未来持续发展的角度来看，5级的各能力类得分还处于较差的水平，目前延安市在发展与应用应急数字化技术等方面的工作还比较欠缺，还未能做到以最优化角度持续改进资源的配置与利用，在时间与信息管理上还需要更加灵活地控制与动态调整，与实现城市灾害应急管理的创新和引导发展还有相当大的距离。
4.5 延安市城市灾害应急能力提升建议
（1）应用数字技术，夯实应急监测与预警能力。现如今，数字技术服务的应用能够帮助政府有关管理部门更好地对灾害进行分析。防灾和救灾一样重要，甚至有时候防灾的作用更加明显。城市建立数字化监测系统，灾害信息数据管理系统等工程，能有效地化解灾害的重大风险,全面提升政府有关部门实施指挥与决策的精准度，进而提升灾害发生时有关组织的部署与执行效率。
（2）持续提高指挥救灾与通信保障能力。地方需要有关部门管理人员加强风险研判与指挥专业能力的训练，做好城市灾害应急指挥决策理论与实践专业化人才储备建设。同时，正确的指挥与决策也离不开高效灾情信息平台的支持。无人机通信设备的应用，实施应急通信体系建设工程，开展应急通信服务保障演练等可以是后续应急通信保障能力发展的重点内容。
（3）推动社会力量参与城市灾害应急管理工作。城市灾害的防治需要政府来主导，社会力量的帮助也不容小觑，政府应不断探索方法以扩大社会力量在灾害事件中发挥的作用。政府可以考虑多方面社会力量的综合布局与建设：政府同企业签订救援设备征用协议或办法，与社会救援队、智库等进行战略合作，以增强社会救援力量；
设计适应地方需求的救灾物资捐赠工作方案，建立城市社区应急物资储备奖励补助制度以提升区域抗灾能力，鼓励社区定期开展风险隐患排查以提升区域减灾能力，进行居民防灾减灾宣传与演习以提升居民自救互救能力。社会力量的协同支持是做好城市灾害应急管理工作的重要手段。
本文建立并实例研究了城市灾害应急能力成熟度模型，本模型进行评估具有如下优势：
（1）在城市灾害领域应用了能力成熟度理论构建评估模型，具有较强的可操作性，有一定推广价值。城市灾害的发生频率高，事件的处理环节相对其他类型灾害更固定，且城市灾害中如自然灾害、事故灾难有更高的预测性，其特点有助于定性或定量设计应急能力指标，能更有效地帮助城市提升灾害应急能力。
（2）模型采用连续式表示法，使城市灾害应急能力成熟度评估结果更清晰。连续式模型有两点优势：其一是相较于阶段式模型限制了组织改进路径，连续式模型允许组织根据当前的水平来选择过程改进活动的次序；
其二是连续式模型的评估结果具有更好的可见性，组织可以更清楚地了解到管理过程中的强、弱项。
（3）本文提出的城市灾害应急能力成熟度模型是一种面向过程控制优化的评估方法，为未来的城市灾害应急能力评估提供了一种新思路，能够详细地反映城市各应急管理机构或组织当前的应急能力水平，发现管理过程中的薄弱环节，有侧重地制定方案逐步改进和持续优化城市灾害应急能力。
本文的评估程序的评价方法较为简单，可研究实施项目管理领域中更系统化的评分方法，提高评估结果的稳定性与准确性。同时，本文提出的指标未关注我国不同城市之间的差异，可以对差异性较大的城市分类构建模型进行评估研究。
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