农业机械推广鉴定证后监督的实践与思考*

张萌

(农业农村部农业机械化总站，北京市，100012)

农业机械推广鉴定证后监督是农机试验鉴定法规赋予农机试验鉴定机构的重要职责。主要目的是通过监督检查持续掌握获证农机产品的一致性状况和证书使用情况，加强对获证农机产品和生产企业的监督管理，促进企业保持获证农机产品主要技术参数的一致性，切实维护广大农民的合法权益，进一步维护农机推广鉴定证书的权威性，有力支撑农机购置补贴政策实施，不断推动我国农业机械化和农机装备水平。特别是2019年《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发〔2019〕18号)的发布，将“双随机、一公开”引入证后监督中，证后监督更是成为农业机械化领域深入推进简政放权、放管结合、优化服务的主要抓手和具体体现。

目前，国内学者关于事中事后监督管理的研究主要集中在机动车、消防、油气、铁路、环保、医疗等领域，现阶段尚无学者对农机领域证后监督成果进行总结分析。赵伟杰等[1]介绍了2019—2020年四川省机动车监督检查整体情况，总结了公平公正、联合监管、放管结合等主要经验做法，并通过结果数据分析，提出要继续宣传和压实机构主体责任、加强机构关键岗位人员管理、稳定机构从业人员队伍、不断扩大监督检查的宽度和深度、推动行业自律等机动车监督检查建议。刘纪达等[2]侧重“双随机、一公开”消防监管模式的演化博弈分析，通过构建监管模型，发现当消防部门的抽查力度、追责损失、声誉收益增大，监督抽查成本减小时，消防部门倾向选择积极监管策略。文雅萍等[3]总结出油气资源监管还存在矿业权人对“双随机、一公开”尚不完全适应、检查人员全随机实现难度较大、配套制度有待完善等问题，并提出要进一步加大人员队伍建设、建立油气监管部省联动工作机制、完善信息公示配套制度的工作建议。孙丽娟[4]介绍了铁道行业证后监督的方式及内容，指出欠缺分级监管、监督方式单一等不足，提出要增加监督频次、通过改进抽样方案优化监督方式、加强检查员管理等改进措施。王军霞等[5]基于我国排污许可实施进展和环境管理体制现状，提出包括业务层、支撑层、角色层、实施层、应用层5个层面的排污许可制度证后监督管理体系。宓现强等[6]通过对澳大利亚、加拿大、美国、日本、欧盟和我国医疗器械事中事后监管体系的介绍、分析和比较，提出我国应纠正公众对不良事件报告和召回的误解、建立事中事后监管指南和流程。综上，为总结利用农机证后监督工作成果，本文详尽阐述了农机证后监督工作10余年来的发展历程和总体实施情况，并结合政策变化和积累的大量结果数据进行了多维对比分析，为创新和完善农机证后监督提供数据支持和决策参考。

1.1 起步摸索阶段(2009—2013年)

2007年，农业部发布《农业机械部级推广鉴定实施办法(试行)》，规定农机试验鉴定机构组织对通过农业机械部级推广鉴定的企业和产品在有效期内进行一次监督检查，并对监督检查内容做出了规定[7]。自此，农机试验鉴定机构开始探索研究证后监督检查的模式，制定相关工作方案，编制监督检查记录表和报告格式。2009年正式开展证后监督。

1.2 常态规范阶段(2014—2016年)

2013年，农业部制定发布了《通过农机推广鉴定的产品及证书使用情况监督检查工作规范》(农办机〔2013〕36号)，对证后监督依据、内容、结果处理及应用、工作流程等方面进行了规定，成为证后监督实施的重要依据[8]。基于前期工作经验的总结，农机试验鉴定机构同时配套完善了年度工作实施方案、记录表格、报告格式等规范性文件。

1.3 创新发展阶段(2017—2018年)

2017年，为落实《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》(国办发〔2015〕58号)“大力推广随机抽查，规范监管行为，创新管理方式”的要求[9]，证后监督首次引入“双随机、一公开”方法，开创了农业机械化系统“双随机、一公开”监管方式的先河。为做好“双随机、一公开”实施，农机试验鉴定机构配合农业机械化行政主管部门积极推进“两库”建设，开发证书随机抽取模块和监督检查人员随机抽取模块，建立随机抽查机制，举办“双随机”抽取仪式确保抽取过程透明公正、全程留痕、责任可追溯。2018年，针对农机企业地域分布广、农机产品检查专业性强等特点，在遵循“双随机”原则的基础上，农机试验鉴定机构创新性制定“地域相近、专业匹配”的任务分配原则，实现证后监督的科学性、高效性。

1.4 完善提升阶段(2019年—至今)

2019年4月1日，新修订的《农业机械试验鉴定办法》(中华人民共和国农业农村部令2018年第3号)正式施行，证后监督职能由农业机械化行政主管部门下放到农机试验鉴定机构，落实“谁发证，谁负责，谁监管”的原则[10]。同时配套出台的《农业机械试验鉴定工作规范》，明确规定了“双随机”抽取机制、撤销证书情形、注销证书情形等，证书处理方式有了明确依据，进一步强化了证后监督结果应用[11]。针对实践中发现的企业无法提供样机、企业无法联系、企业拒绝接受监督等情形，农机试验鉴定机构制定发布《国家支持的农业机械推广鉴定实施细则》，进一步细化明确了证后监督结果判定规则和处理方法[12]。对质量投诉及调查发现的问题产品、被举报的获证产品或其生产者等，采取专项监督，通过日常监督和专项监督相结合的方式进一步提升证后监督效果。

2.1 证后监督内容

2009—2015年，证后监督内容包括生产条件检查、企业名称及地址一致性、产品一致性、证书和标志使用情况。2016年1月1日，《农业机械推广鉴定实施办法》(中华人民共和国农业部公告第2331号)发布，农业机械推广鉴定大纲同步修订发布，均删除了原有的生产条件检查要求[13]。因此，2016年后的证后监督内容删除了生产条件检查，内容仅包括：一是检查企业名称、地址一致性，检查营业执照与推广鉴定证书上企业名称及注册地址信息是否一致；
二是检查产品一致性，检查样机铭牌上的产品型号和产品名称与推广鉴定证书和鉴定报告中内容是否一致，整机结构型式、主要技术参数及关键部件配置与鉴定、检验报告是否一致；
三是检查证书和标志使用情况，检查企业是否存在涂改、转让、超范围使用推广鉴定证书和标志等情况，是否存在伪造、冒用或使用过期的推广鉴定证书和标志等情况，制作的标志格式及内容是否符合要求等。

2.2 工作程序

证后监督于每年年初开始谋划筹备，印发工作方案，农业机械化行政主管部门领导现场指导“双随机”抽取监督对象和监督人员等。有关农机试验鉴定机构根据任务分配结果开展证后监督，汇总分析监督结果，依规处理证书并公布结果，编制工作报告抄报农业机械化行政主管部门。证后监督工作程序见表1。

2.3 实施情况分析

如图1所示，近年来，每年证后监督抽查证书数量维持在200余张。除2009年是起步之年外，仅2016、2017年的抽查证书数量不足100张。结合表2可以看出，2016、2017年度证后监督经费严重不足，尤其到2017年，经费取消后仅能支持1家机构开展监督检查，因此抽查证书数量有所下降。

表1 证后监督工作程序Tab. 1 Post-certification supervision work procedures

2009—2016年，由于经费限制或工作安排等原因，证后监督部分项目不能如期完成。为进一步提升证后监督完成率，2017年在经费取消情况下，通过减少抽查证书数量，保证监督工作全部如期完成。自2018年争取到国家财政经费支持后，证后监督完成率始终稳定保持在100%。

图1 证后监督抽查证书数量及完成情况

证后监督自2017年起引入“双随机”抽取模式，2016年虽未实现证书、人员双随机抽取，却已开始采用随机方式抽取证书。如图2所示，自2016年起，随机抽取证书的方式使抽查产品所属地域及产品种类数量呈现规律性分布，保持在年均15个地域、7～8个产品种类。

图2 证后监督产品种类及地域分布情况

表2 实施情况详细数据Tab. 2 Detailed data of progress status

3.1 整改确认后合格占比呈下降趋势

如图3所示，整改确认后合格占比大体呈下降趋势，由前半段(2009—2015年)的年均41.2%降至后半段(2016—2020年)的8.8%，降幅高达78.6%。结合政策修订背景分析可知，证后监督内容调整是整改确认后合格占比下降的重要因素。

图3 证后监督结果情况

2009—2015年，证后监督内容包含生产条件检查，应检查生产用设施和设备状态、生产场地、人员工作环境、零部件的运输和放置、用户抱怨及投诉能否及时有效处理等多方面内容。检查中发现有部分企业存在检验合格品与未检验品未分开放置、仪器超校验有效期使用等现象，很多细节管理不规范不能一次合格，因此企业整改占比较高。如前文证后监督内容介绍所述，生产条件检查要求于2016年删除，自此企业一次合格通过率大幅提升，整改占比显著下降。

3.2 不合格占比呈上升趋势

如图3所示，证后监督不合格占比总体呈上升趋势，尤其是2017年步入创新发展阶段后，随着工作依据不断完善，工作方案不断细化，监督力度不断加大，不合格占比达到顶峰(21.2%)。从表3、表4可以看出，2017年撤、注销证书18张，占检查总数(33张)的54.5%，证后监督结果处理力度很大。2017年公布的证后监督结果对获证企业起到了显著震慑作用，企业在获证产品一致性及证书、标志使用等方面均加强了学习和管理，2018年不合格占比降至2.4%，相比2017年降低了88.7%。2018年不合格占比短暂下降后，自2019年起，又再次呈现上升趋势。结合政策背景分析可知，证后监督自2019年步入完善提升阶段，证后监督制度文件进行了大范围制修订，对以往发现的有关不合格情形，均给出了明确的判定规则。若2019年未明确表3中企业无法提供样机、企业申请注销(但此前违反鉴定办法第二十五条规定)、无正当理由拒绝接受监督的不合格情形，2019、2020年的不合格占比分别为2.7%、2.5%，与2018年的不合格占比持平。正是因为制度的完善和监督力度的加大，才使得2019、2020年的不合格占比相较自身制度完善前分别增加了1.1倍、2.2倍，较2018年增加了1.4倍、2.3倍。

表3 撤销证书数量及原因Tab. 3 Number and cause of revoked certificates

3.3 证后监督权威日益显现

农机试验鉴定机构依规对证后监督不合格和符合注销情形的产品分别进行撤销证书及注销证书处理，在全国鉴定信息平台可找到2017—2020年引入“双随机、一公开”后的有关数据。自2019年证后监督制度修订完善后，表3中后4种撤销证书情形及表4中无法联系企业的注销证书情形得以明确。由表3可知，2019—2020年，共27张证书因制度完善得以依规撤销，占2019—2020年撤证总数的71%，完善制度使撤证数量平均提升1.5倍。由表4可知，2018—2020年，共12张无法联系企业的证书得以依规注销，占2018—2020年注销证书总数的14%，完善制度使证书注销数量平均提升17.1%。通过不断完善制度，证后监督力度进一步加大，在督促企业持续管理获证产品、规范使用证书、标志等方面的作用进一步加强，证后监督权威性日益显现。

表4 注销证书数量及原因Tab. 4 Number and cause of canceled certificate

4.1 企业对政策了解不足

《关于涉及农用柴油机排放标准升级的部级推广鉴定信息变更的通知》(农机鉴〔2015〕95号)要求自2016年4月1日起，获证农机产品所配套发动机应升级至国三排放标准。但2017、2018年，因不符合上述要求被撤销的证书占比很高，分别为28.6%、50%。此不合格原因至2019年起才不再出现，反映出企业对政策要求的了解和落实滞后整两年。分析企业对政策掌握不足的内在原因主要有以下两点：一是重视程度不够，部分企业不参加相关培训班、不主动登陆推广鉴定信息平台，因此不能主动及时关注、收集并掌握新发布的有关政策文件要求；
二是部分企业，尤其是规模较小的企业，人员流动性高，在检查前联系企业时也能发现很多联系人已离职，推广鉴定岗位管理人员更换频繁导致其对变化的政策要求缺乏知识继承性。

4.2 企业对产品一致性管理不足

许多项目承担机构反映企业对获证产品的一致性管理不足，建议加强对获证企业的培训。尤其是规模较小的企业，缺乏企业管理制度体系，不能持续规范管理获证产品，无法按照农机推广鉴定大纲要求保持产品在获证后的一致性。通过分析近年来的撤证原因，也可得出相同结论。仅考虑证后监督抽查范围内产品，不考虑不合格原因涉及生产者一并撤销的证书数量，因产品主要技术参数变化超出大纲要求撤证的占比在2017—2020年分别为57.1%、12.5%、23%、25%，在不合格原因中的占比始终较高。经分析不合格项目报告可知，不符合项主要包括改变了大纲不允许变更的技术参数、技术参数变化幅度超出大纲规定。

除大纲规定需要申报变更的主要技术参数外，其余参数企业可自主变更并保存变更批准文件。但从图4可以看出，监督时发现有企业自主变更但无法提供有关变更批准文件的情形。

图4 主要整改原因占比变化趋势

2017年此情况最为凸显，在整改项目中占比高达50%，此后该情况有所缓解。以上技术参数变化不符合要求的情况，均反映出企业缺乏规范的产品管理制度体系，缺乏对获证产品一致性的有效管理。

4.3 企业对证书和标志的动态管理不足

近年来证后监督虽未发现企业存在涂改、伪造、转让、冒用、超范围使用或使用过期的推广鉴定证书和标志等严重情况，但证书信息不一致、推广鉴定标志不符合要求的现象屡有发生。从图4可以看出，标志不符合要求已逐渐成为整改中占比最大的原因。分析近年来整改项目报告可知，不符合项主要包括企业未按照要求制作推广鉴定标志、获证产品上未按照要求粘贴推广鉴定标志、制作标志的格式或内容不符合要求等。

除标志不符合要求外，整改原因中占比较大的还有证书信息不一致。从表3也可以得出，因证书信息不一致撤证的占比在2017—2019年分别为14.3%、25%、57.1%，企业证书管理问题凸显。直至2019年从严处理的制度修订发布后，2020年此问题暂时缓解。通过分析证书信息不一致的整改及不合格项目报告可知，不符合项主要包括企业更名或改变注册地址后未能主动申报证书信息变更。此类管理缺失的成本甚至超过前述标志不符合要求的情况。如表3所示，尤其是在2019年制度修订完善后，增加了不合格原因涉及生产者的撤证情形，企业获有的不在该次证后监督范围内的其他信息不一致的证书，也将被一并撤销，此撤证情形的完善使2019—2020年的撤证率平均增加了33.9%，证书信息管理缺失的成本将进一步加大，企业建立完善管理体系，于获证后持续规范管理刻不容缓。

4.4 企业生产经营异常现象日益增多

2017—2020年，证后监督撤证原因中，企业无法提供样机的占比与日俱增，至2020年达到64.7%；
注销证书共93张，涉及产品150个，注销原因均为企业申请注销或无法联系企业。表3、表4涵盖证后监督自2017年引入“双随机、一公开”进入创新发展阶段后的有关数据，此前，虽有关情形不列为撤证或注销证书依据，但同样反映了企业生产经营异常的情况。综合统计2009年开展证后监督以来企业停产、企业申请注销等情形涉及的产品数量，如图5所示，生产经营不稳定涉及的获证产品数量呈显著上升趋势，企业的生产经营压力日渐提高。

综合分析证后监督工作开展以来无法提供样机的说明记录、企业注销证书申请表及国家企业信用信息公示系统中无法联系企业的信息可知，企业生产经营异常原因主要包括：根据市场结构调整产品布局暂停生产部分获证产品，产品改型升级替代原获证产品，企业改制、发生纠纷、破产清算或接受检查机关调查。

图5 生产经营不稳定产品数量统计

5.1 加大抽查证书数量及产品种类

当前证后监督每年抽取证书数量为200张左右，但由于发证数量逐年递增，抽查覆盖率呈下降趋势。应研究解决经费及人力资源紧张问题，进一步加大证书抽查数量，保证证书抽查数量覆盖面。此外，应在“双随机”抽取模式基础上，进一步研究证书抽取方式，将监督检查范围覆盖到更多产品种类，保证证书抽查产品种类覆盖面。

5.2 加强政策宣传及人员培训

证后监督结果反映出企业在政策理解、产品一致性及证书标志使用管理等方面的不足。因此应通过举办培训班等方式加大对农机推广鉴定有关政策的宣传力度，提高企业对文件要求的认识和重视程度，有效指导企业做好证书有效期内的规范管理。此外，还应加强对监督检查人员的培训，做到方案理解统一、检查方法规范、把握尺度一致，确保证后监督工作的科学性、规范性。

5.3 建立信用风险分类监管制度

证后监督进入完善提升阶段后，虽结合专项监督，检查被举报产品和质量投诉调查发现的问题产品，但对分级监管方式的应用还远远不够。为增强监督效力，各行业均采用信用风险分类监管的方式加强监督，农机证后监督也要借鉴其他行业经验，提出信用分级分类监管制度，依照企业信用情况，在监管方式、抽查比例和频次等方面，实行差异化、精准化动态监管[14-17]。应充分利用监督检查结果，将监督结果作为企业信用风险分类的重要考量因素，出台企业异常名录管理细则，对监督资源进行差异化配置，在保证必要的抽查覆盖面和监管效果的同时，进一步降低有效监督成本，提高监督精准性。同时，应促进“双随机、一公开”监管与信用监管有效衔接，形成“双随机、一公开”证后监督与信用风险分类监管相互嵌套的制度[18-20]。

5.4 进一步挖掘潜力、强化作用

当前带有市场自律与社会自治色彩的“私人规制”模式，依然处于相对隐匿的弱势地位[21]。农机证后监督同样如此，更多是监管方式的变革，而缺少向社会的放权逻辑。尤其当前因人力、财政等资源限制，农机鉴定任务压力大，证后监督证书抽查覆盖率也待提升。可探索以证后监督替代证书有效期满注册产品的一致性检查，配合加大的处罚力度及信用风险体系保证产品一致性，充分挖掘，利用证后监督优势，释放鉴定、监管资源压力，进一步推进落实“放管服”改革。

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