论成渝地区双城经济圈公共法律服务的协同立法保障

王 浩，鲜翰林

(西南石油大学 法学院，成都 610500)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央锐意进取、高瞻远瞩，从国家宏观发展的角度提出了京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设和成渝地区双城经济圈等一系列国家重大区域发展战略。国家区域发展战略的提出在为区域发展一体化指明方向的同时，也为区域协同立法提供了条件。近年来，地方对区域协同立法进行了有益的探索。2014年，江苏省、安徽省、上海市人大常委会法制部门就立法协作达成共识，决定采取协调互补的立法协作模式，其后通过了《大气污染防治条例》，其立法目的明确提出在于建立区域大气污染防治协作机制，实现信息互通与互享(1)毛新民：《上海立法协同引领长三角一体化的实践与经验》，《地方立法研究》2019年第2期。。2020年1月，京津冀三地人大常委会共同制定和通过《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，其在核心条款、基本标准和关键举措上保持一致(2)高枝：《5月1日起京津冀同步施行机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，http://www.beijing.gov.cn/ywdt/gzdt/202004/t20200428_1886151.htm。；
2021年3月，四川与重庆人大常委会制定和通过了第一个川渝协同立法项目《重庆市优化营商环境条例》与《四川省优化营商环境条例》，对协同推进和优化营商运营环境作出了相同规定(3)韩梦霖：《协同立法引领区域协调发展，川渝协同立法“成果初现”》，http://www.xinhuanet.com/2022-01/05/c_1128235379.htm。。

基于上述区域协同立法实践，根据2022年新修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第10条规定(以下简称《地方组织法》)，明确认可和赋予了地方人大及其常委会的协同立法权限，这为进一步完善和推动国家重大区域发展战略奠定了法制基础。与此同时，2019年7月，中共中央和国务院办公厅共同印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》(以下简称《意见》)和2022年司法部发布的《全国公共法律服务体系建设规划(2021—2025年)》(以下简称《规划》)，提出了要促进公共法律服务资源流通和均衡化发展。在此背景下，地方也就公共法律服务进行了专门立法，2019年到2022年，已经有六个城市制定并通过了公共法律服务立法。同时，厦门、上海和广州的公共法律服务立法中已经建构了公共法律服务的协同规范。而对尚未成熟的成渝地区双城经济圈公共法律服务体系来说，通过完善成渝地区双城经济圈公共法律服务协同立法保障，以构建区域公共法律服务制度，从而提升区域公共法律服务一体化水平和促进成渝地区双城经济圈的发展，不失为一种好的选择。

(一)公共法律服务协同立法是提升区域公共法律服务水平的有效途径

随着成渝地区双城经济圈政治、经济、文化等交流需求日益增多，催生了区域内公共法律服务的资源互联和服务互享。然而，目前成渝地区双城经济圈内公共法律服务协同立法的落后和协同机制的不完善，导致区域内公共法律服务资源共享的能力有限。以成都与周边城市律师资源拥有量为例，成都每一万人平均拥有律师数量为8.8名，而德阳、眉山、资阳三地每1万人平均仅拥有律师1.4名(4)周新楣、刘景文、史士零：《以成德眉资公共法律服务同城化助推成渝地区双城经济圈建设的思考》，《中国司法》2020年第9期。。区域内发展水平较低的城市公共法律服务供给不足难以满足当地群众的法律服务需求，从而制约了区域公共法律服务水平的提升。为缓解公共法律服务资源分布不均和促进区域公共法律服务资源要素流通，《意见》中提出要“均衡配置城乡基本公共法律服务资源”和“加强欠发达地区公共法律服务建设”。在《意见》的政策引导和支持下，2021年12月，司法部下发《规划》，提出公共法律服务要推进建设地区的协调机制，推动公共服务资源的整合和要素流通，并以此提高公共服务水平。

不管是成渝地区双城经济圈公共法律服务协调机制的建立还是公共法律服务要素的整合流通，都需要通过公共法律服务协同立法加以完善。成渝地区双城经济圈公共法律服务协同立法能够在城市之间相互平等交流的基础上，结合经济圈内各地公共法律服务资源的实际情况，通过法律的刚性约束和制度安排，提升成渝地区双城经济圈公共法律服务的水平。

(二)公共法律服务协同立法是推进区域公共服务体系建设目标的客观要求

2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》(以下简称《规划纲要》)。在公共服务领域，《规划纲要》确立了建立基本公共服务标准体系的目标，并旨在通过公共服务的标准化管理，促进成渝地区双城经济圈基本公共服务体系的均等化、普惠化和便利化。

公共法律服务作为公共服务体系的基本要素，其在成渝地区双城经济圈中作用巨大。而区域公共法律服务体系作为成渝地区双城经济圈公共服务体系建设的重要组成部分，通过公共法律服务协同立法保障，在提升政府、社会和公民的法治能力与法治素养的同时，凝聚三者公共服务共识，并反哺公共服务体系的建设实施。因此，区域公共法律服务协同立法作为成渝地区双城经济圈公共法律服务体系建设的基本前提，其不仅关系着成渝地区双城经济圈公共法律服务部门职能的划分与界限，也影响着经济圈内公共法律服务资源的协调与整合。然而，当我们的视野从政策指引转向立法实践时，可以发现，成渝地区双城经济圈协同立法仍处于起步阶段，公共法律服务的协同立法更处于缺位状态。当缺乏区域公共法律服务法律规范时，公共法律服务资源的使用就极易陷入“囚徒困境”，最后走向“公地悲剧”(5)陈建平：《国家治理现代化视域下的区域协同立法：问题、成因及路径选择》，《重庆社会科学》2020年第12期。。而公共法律服务协同立法就是用法治手段，共建区域内公共法律服务制度设施，并将区域公共法律服务资源和建设的成果与人民群众共享，以实现成渝地区双城经济圈基本公共服务体系的均等化、普惠化和便利化目标。

(三)公共法律服务协同立法是促进成渝地区双城经济圈共同发展的重要举措

成渝地区双城经济圈是一项涉及提升区域发展一体化的重大国家战略。《规划纲要》提出了成渝地区双城经济圈发展要大幅提升经济实力、发展活力和国际影响力，并进一步彰显区域发展特色。作为政府公共职能的重要组成部分和一项改善和保障民生的工程，区域公共法律服务协同立法有助于促进成渝地区双城经济圈发展。

1．公共法律服务协同立法，能够提升成渝地区双城经济圈的经济实力、发展活力和国际影响力。竞争是公共法律服务机构经济实力积累、法律科技创新的动力源，任何专业领域的发展都离不开市场化竞争(6)杨凯：《加快推进现代公共法律服务体系建设》，《中国党政干部论坛》2019年第8期。。尽管公共法律服务是一项民生工程，但其并不意味着服务提供主体只是政府，除政府之外，还包括以服务公司为主的各类市场主体。完善成渝地区双重经济圈公共法律服务的协同立法，一方面，能够营造法治化的营商环境，激发各类公共法律服务市场主体的信心和积极性，以此提升市场发展活力和经济实力；
另一方面，公共法律服务协同立法也能够通过区域资源的整合，打造与国际社会衔接的法律服务和经济发展平台，并借助“一带一路”，提高成渝地区双城经济圈的国际影响力。

2．公共法律服务协同立法能够彰显成渝地区双城经济圈的区域发展特色。区域发展特色不仅包括了区域的经济特色，也包括了区域法律文化的特色。目前，由于全国公共法律服务的协同立法还处于起步阶段，加之《地方组织法》对区域协同立法的授权，这就为建立一套具有成渝区域特色的公共法律服务制度体系提供了条件。通过成渝地区双城经济圈公共法律服务协同立法的开展，在为全国协同立法提供“成渝协同立法经验”的同时，也能够经由区域协同立法所塑造的法律文化，进一步彰显成渝地区双城经济圈的区域发展特色。

目前，地方还未开展专门的区域公共法律服务协同立法实践，其立法形式仍然是各地方人大或政府单独制定公共法律服务条例或办法。然而，在地方公共法律服务立法内容中，我们已经可以看到地方寄希望于通过建构公共法律服务的协同规范，以倡导开展区域公共法律服务协同立法工作。通过地方公共法律服务协同规范构造的实践探索，我们可以从中汲取有益经验，这也为未来成渝地区双城经济圈正式的公共法律服务协同立法奠定了实践基础。

(一)地方公共法律服务立法的实践

2019年7月，中共中央和国务院办公厅颁布《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》(以下简称《意见》)，其中明确提出到2022年要基本形成公共法律服务的标准化和规范化体系。在《意见》的支持下，地方陆续进行了关于公共法律服务的立法实践。2020年是公共法律服务地方立法的元年，地方立法的先行者山东省、黑龙江省和湖北省分别于该年的9月、10月、11月相继通过了公共法律服务的地方性法规《山东省公共法律服务条例》《黑龙江省人大常委会关于加强公共法律服务体系建设的决定》《湖北省公共法律服务条例》。2021 年到2022年，地方公共法律服务迈入快速发展阶段。2021 年 8 月，厦门市人大常委会通过《厦门经济特区公共法律服务条例》(以下简称《厦门条例》)；
2022年1月，上海市通过政府规章《上海市公共法律服务办法》(以下简称《上海办法》)；
2022年3月，广州市通过政府规章《广州市公共法律服务促进办法》(以下简称《广州办法》)。

从现行地方公共法律服务立法实践来看，目前公共法律服务立法的基本框架已经确立。

1．从规范属性来看，地方公共法律服务是管理型立法和激励型立法的结合。管理型立法以规范确立和禁止设限为宗旨，对较为稳定的社会关系进行规制调整，传统的管理型立法以“假定、处理、制裁”三部分为主要规范构成，但随着我国由管理型政府转向服务型政府，管理型立法在服务型政府建设中逐渐由加强行政管制走向了实现公民“权利保障”的功能转向(7)文华、钟小凯：《从“管理型”迈向“权利保障型”的地方立法——基于内地与澳门公共安全技术防范立法的经验比较》，《地方立法研究》2017年第 1 期。。在我国宏观经济调控和公共事业发展中存在大量“权利保护型”的管理型立法，如反垄断法、消费者权益保护法以及教育、文化、卫生、环境等方面立法。激励型立法具有激励、引导新产业、新兴公益事业或业态及社会行为的立法功能，主要针对那些社会关系尚未得到良好发育而急需鼓励的领域(8)龙飞：《多元化纠纷解决机制促进法研究》，北京：中国人民大学出版社，2020年，第65页。。具体到地方公共法律服务立法实践，地方立法既有对公共法律服务的管理性规定，也有激励性规定。前者如《湖北省公共法律服务条例》第43条就规定了司法行政部门对公共法律服务机构和人员的管理职能。后者例如《广州办法》《厦门条例》都将公共法律服务划分为基本服务、非基本服务和专业化多元化服务三类，同时将三类服务职能赋予政府和市场(9)④ 杨凯：《论现代公共法律服务多元化规范体系建构》，《法学》2022年第2期。，并针对差异化进行规范构造，规定了对各类社会主体参与公共法律服务的资金奖励、政策扶持等激励条款。

2.从权利属性来看，公民获取公共法律服务成为一项法定权利。长久以来，我国立法模式以规定政府的职能义务为主，而对于公民的请求权利却较少涉及。就该现象成因，立法者可能认为正面规定公民权利容易导致公民权利的泛化和行政诉讼的泛滥④。但与此同时，该模式也容易导致各项政策法规虽形式上呈现出一幅“制度建设”景象，但制度的完善与其本身的执行存在落差。例如在基层法律服务方面，普法工作形式主义屡禁不绝，甚至有的地方编造普法会议记录、突击填写普法试卷等(10)张怡歌：《政府购买公共法律服务的异化与法治化破解》，《法学杂志》2019年第2期。。为改善上述现象，在地方公共法律服务立法中，湖北省率先将公民的公共法律服务相关权利纳入《湖北省公共法律服务条例》总则，使之成为法定权利并受到保护(11)《湖北省公共法律服务条例》第5条规定：公民、法人和其他组织享有获取、监督、评价公共法律服务和对公共法律服务提出建议的权利。。

(二)地方公共法律服务协同规范构造的探索

上述地方立法原则上虽是对本行政区域的公共法律服务进行规制，但在国家区域重大发展战略的背景下，公共法律服务的区域协同规范的构建也在上述立法中有所体现。例如，《广州办法》第35条就要求整合区域法律资源服务，推动形成现代化法律服务产业发展聚集带，并通过广州的法治资源的吸引和辐射作用扩大到周边区域，旨在建立辐射粤港澳大湾区、面向世界的中央法务区(12)《广州市公共法律服务促进办法》第35条规定：“推动建设法律服务集聚区，整合法律服务、法律教育和法律研究等法治资源，优化现代法律服务业结构，鼓励优质高效的法律服务机构进驻，建设法律服务创客基地，培育法律服务领域社会组织，形成空间布局合理、产业特色明晰、配套功能完善的现代法律服务产业发展集聚带。鼓励集聚优质法治资源，探索建设立足广州、牵引广东、辐射粤港澳大湾区、面向世界的中央法务区。”。《上海办法》第44条的长三角协作条款提出要推动长三角区域公共法律服务的资源整合以及机制共建共享，并建立跨区域的公共法律服务信用体系建设(13)《上海市公共法律服务办法》第44条规定：“本市推动长江三角洲区域公共法律服务政策共商、机制共建、平台共用、资源共享，简化、优化法律服务机构和法律服务人员跨区域执业行政审批程序，推动跨区域公共法律服务信用体系建设。”。《厦门条例》第33条也提出打造专业化、国际化、市场化和科技化的法律服务的聚集区，以提升区域法治竞争力和影响力(14)《厦门经济特区公共法律服务条例》第33条规定：“索建设法律服务集聚区，整合资源，拓展领域，健全机制，形成集法律服务、法治宣传、法治研究、法治教育、智慧法务、法治文化交流等功能于一体的综合性法务中心和法务创新实践中心，持续营造和优化法治化营商环境。法律服务集聚区建设应当坚持专业化、国际化、市场化方向，推动线下聚合与线上融合相统一，创新法律服务模式，加强涉外法务建设，深化两岸法务交流合作，提升区域法治竞争力和影响力。”。

从上述规范来看，公共法律服务的区域合作成为协同立法的一项重要内容。不管是厦门、上海还是广州，公共法律服务资源和机制建设不再是单一的地方立法构建，而是与国家区域发展战略相适应，为进一步细化区域公共法律服务协同立法奠定了法律基础。厦门、上海和广州的公共法律服务规范协同构造主要包括四个特点。

1．强调法治资源的聚集和共享。由于三市具有优越的地方经济条件，并且处于经济特区、长三角经济带和粤港澳大湾区，其公共法律服务资源也较为丰厚，因此通过立法凝聚当地的资源并带动经济带的公共法律服务资源区建设具有可行性。以广州市为例，2020年底，广州共有2942个公共法律服务实体平台、12个法援机构、3316个人民调解委员会、12个行政复议机构，为群众提供基本保障性法律服务。此外，广州共有835个律所、10个公证机构、39个司法鉴定机构、1个仲裁机构、18个基层法律服务所(15)张林菲、赵青：《亮点抢先看！〈广州市公共法律服务白皮书(2020)〉发布》，https://www.baidu.com/link?url=V5H_5hrSLQyPUx8iauyhI-NgtisM8d93LYgudk6X_ciNQU4Q90UfG3RIV6S2rbc-EWsnzLlz--PcMj0gB8WJ6_&wd=&eqid=8620fde30005949000000006636e53d6。。《广州办法》第35条也希望通过丰富的公共法律服务资源吸引更多法律服务产业的进入，形成聚集效应，从而带动公共法律服务产业区的建设，并与周边区域共享公共法律服务资源。

2．注重公共法律服务机制的协同建设。区域法治资源的聚集和共享离不开完备和高效的区域公共法律服务机制。然而，由于区域周边在公共法律服务资源禀赋、审批事项、执行程序、服务标准等存在差异，不可避免地会影响公共法律服务的实效性。因此，通过立法规范，加强区域公共法律服务机制的协同建设就显得极为重要。以《上海办法》第44条为例，其中就规定了要加强公共法律服务机制共建，并优化法律服务机构和人员跨区域行政程序，以推动现代公共法律服务区的形成。

3．提倡智能化和数字化的区域公共法律服务模式。随着人工智能和大数据的广泛应用，云计算、互联网让信息自由传递，法律服务质量得到质的提升，而人工智能等现代化技术将会让传统的法律服务行业得到颠覆性的改变(16)杨凯：《加快推进现代公共法律服务体系建设》，《中国党政干部论坛》2019年第8期。。因此，政府对于区域公共法律服务的模式也需要不断改善，与时俱进。在地方公共法律服务的规范协同构造中，也呈现出这种趋势。如《厦门条例》第33条其中就规定了在法律服务区域内，要创新公共法律服务的模式，灵活运用线上加线下的服务手段。《广州办法》第35条提出要建设创客基地，其目的就在于实现区域公共法律服务模式的升级转型。《上海办法》第37条也强调在建设区域法律服务机构时，要建设智能精准的法律服务功能平台，从而打造科技化的公共法律服务相关示范区。从上述立法实践可以看出，不拘泥于传统的公共法律服务模式，通过智能化和数字化的手段，创新区域公共法律服务模式，已成为地方立法者的共识。

4．旨在建设成为具有地区和国际影响力的公共法律服务聚集区。区域规范的协同构造其目的不仅在于实现公共法律服务资源的聚集与机制的共建共享，也在于通过区域公共法律服务水平的提升打造先进、具有影响力的公共法律服务产业，吸引全国乃至全世界优秀的法治资源，从而也带动本地区政治、经济和文化的发展。在《广州办法》中，就提出通过本市带动区域的方式，建设面向世界的中央法务区；
《厦门条例》提出通过区域公共法律服务的合作，提升区域法治的竞争力和影响力；
而《上海办法》也提出了要通过长三角洲周边城市的公共法律服务区域协作，从而达成辐射全国、面向世界的中央法务区的协作目标。由此可见，在地方立法实践中，公共法律服务规范的协同构造的目标离不开国家发展战略和本地区经济发展的实际。

尽管上述立法已经将区域公共法律服务的协同规范纳入地方公共法律服务的立法中，为区域公共法律服务协同立法创造了条件。但从总体来看，地方公共法律服务协同立法仍处于探索阶段，公共法律服务协同立法内容也存在缺陷。一方面，公共法律服务协同立法内容体系性不足。在上述实践探索中，可以看到，区域公共法律服务的合作仅是本地区公共法律立法内容的单独规定，而并无专门的区域公共法律服务立法。另一方面，公共法律服务协同立法内容多为原则性规定。在上述协同立法内容规定中，不管是深化区域公共法律服务交流合作还是推动建设法律服务聚集区，都是从宏观角度出发，以强调区域公共法律服务的重要性。多为原则性的目标倡导而缺乏微观具体性的规则，容易导致相关职能部门无法就公共法律服务协同配套制度进行具体构建。因此，在未来成渝地区双城经济圈协同立法中，需要通过一部专门的区域公共法律服务立法，既在宏观上明确成渝地区双城经济圈公共法律服务的发展方向，也要在微观上细化成渝地区双城经济圈公共法律服务协同制度的规定。

(一)成渝地区公共法律服务的协同立法目标

公共法律服务体系的构建不是一朝一夕的工程，而是需要日积月累的持续积淀。而通过立法先行，确立成渝地区双城经济圈公共法律服务协同立法的目标，既是加强规划引导、提升立法质量的现实考量，也是统筹全局、加强经济圈内区域合作发展协同度的客观要求。成渝地区公共法律服务的协同立法目标应该包括以下三个方面。

1．完善公共法律服务制度。在成渝地区双城经济圈公共法律服务的协同立法实践中，尽管其在签订的重点项目合作协议中已经明确规定了平台载体一体化、法律服务一体化、法治保障一体化(17)叶宁：《成都市政协助力“加快推进成渝公共法律服务一体化”工作——打造全国公共法律服务示范城市)》，《四川政协报》2021年11月25日。，但从总体来说，成渝地区双城经济圈内各地在公共法律服务存在公共法律服务资源整合力度不够和协同程度不足等问题。因此，在成渝地区双城经济圈协同立法中，将完善区域公共法律服务制度，提升区域公共法律服务水平作为立法目标有助于发挥政府部门和市场主体的能动作用，通过结合区域实践经验，探索和创新公共法律服务模式，以推动成渝地区双城经济圈公共法律服务体系的高质量发展。

2．打造具有区域竞争力和影响力的公共法律服务聚集区。完善成渝地区双城经济圈公共法律服务制度、提升公共法律服务水平，其目的也在于吸引更多丰富和优秀的法治资源，从而建设具有区域竞争力和影响力的公共法律服务聚集区。在司法部发布的《规划》中已经明确要求公共法律服务体系要服务国家重大战略，成渝地区双城经济圈作为国家重大发展战略之一，建设公共法律服务聚集区的意义不言自明。另外，在地区协同立法的实践中，上海、深圳和广州已经将建设具有全国影响力甚至是世界影响力的法律服务资源聚集区或中央法务区作为区域协同立法的目标。因此，在未来的协同立法中，立法者应当结合成渝地区双城经济圈发展战略，将打造具有区域竞争力和影响力的公共法律服务聚集区作为立法目标之一。

3.满足人民群众公共法律服务需要、保障公民公共法律服务权利。服务型政府既是现代政府的基本特征之一，也是公共法律服务的主要内涵，而公民基本权利的实现效果是衡量现代政府的重要指标(18)江必新、李育：《论行政相对人公共服务请求权——兼议公民教育请求权之实现》，《湖湘论坛》2017 年第6期。。因此，成渝地区双城经济圈公共法律服务的协同立法需要满足人民群众公共法律服务需要并保障公民的公共法律服务权利。虽然该权利未纳入我国宪法的基本权利体系，但公共法律服务作为一项基本权利，可以从世界范围的公民权利和我国宪法相关规定中得到证成。一方面，1945 年通过的《世界人权宣言》第25 条赋予了每个人享有为维持生活所需的社会必要服务的权利。由于公共法律服务旨在保障公民的基本法律需要，因此公共法律服务的获取属于“社会必要服务”的范围；
联合国《关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》也规定各成员国“应尽可能在本国法律中保障获得法律援助权，酌情在宪法中保障该权利”。据此，公共法律服务作为一项基本人权已成为国际社会的共识。另一方面，我国《宪法》第24条规定了国家普及法治教育和推动精神文明建设；
第33条规定了国家尊重和保障人权；
第45条规定了公民获得物质帮助的权利；
第46条规定了公民受教育的权利；
第 41 条规定了公民对国家机关及其工作人员有批评权、建议权(19)杨凯：《论现代公共法律服务多元化规范体系建构》，《法学》2022年第2期。。虽然公共法律服务在一定程度上能够被上述权利所涵盖，但公共法律服务是一套整体的制度，它既包括了国家通过公共法律活动提升公民法治素养，也包括公民在活动过程中参与民主政治的实践，并实现公民权利话语的表达。

鉴于国际社会与我国宪法相关规定已经为公共法律服务权利提供了法理基础，湖北省率先在地方立法中明确了公民享有公共法律服务中获取、监督、评价以及提出建议的权利(20)《湖北省公共法律服务条例》第五条：“公民、法人和其他组织享有获取、监督、评价公共法律服务和对公共法律服务提出建议的权利。”。而成渝地区双城经济圈建设公共法律服务协同立法的目标不管是完善区域公共法律服务制度、提升区域公共法律服务水平，还是提升区域的竞争力和影响力，其最终目的和价值仍然是彰显和践行“以人为本”的服务型政府理念，因此在立法的协同建构中，应当在目标中明确满足人民群众公共法律服务需求，实现公共法律服务的均等化、普惠化和便利化，以体现协同立法对公民的公共法律服务权利的尊重和保障。

(二)成渝地区双城经济圈公共法律服务的协同立法的理念

1．兼容性。兼容性是指成渝地区双城经济圈在协同立法内容中要兼顾区域发展情况，并对各区域的公共法律服务规范予以取舍融通，使其达到一种和谐共存的状态。由于成渝地区双城经济圈内各区域城市的经济发展水平不同，加之公共法律服务资源的差异，导致区域内公共法律服务的立法进度和立法内容也有所不同。例如，成都已经率先出台了《法律援助条例》，将公民申请法律援助的经济困难标准确定为最低生活保障标准的2倍(21)周新楣、刘景文、史士零：《以成德眉资公共法律服务同城化助推成渝地区双城经济圈建设的思考》，《中国司法》2020年第9期。，而德阳、眉山等地还未就此进行针对性立法规定。因此，公共法律服务规范的进度以及内容的不同就需要在协同立法中予以考量。在成渝地区双城经济圈协同立法中，要根据经济圈内各城市公共法律服务资源实际情况，兼容各城市的具体规定，并差异化配置和确定经济圈内各城市公共法律服务范围、标准和评价考核。只有兼顾各城市的公共法律服务的特性，才能够从中寻找到区域公共法律服务的共性，从而提升成渝地区双城经济圈公共法律服务协同立法的质量和水平。

2．协商性。地方共同立法不是上下级地方人大间的参与立法，而是不同行政区平行立法主体间共同制定地方性法规的活动(22)叶必丰：《论地方人大的共同立法》，《政治与法律》2021年第3期。。因此，地方协同立法需要重视立法主体之间的协商性。协商性是指在公共法律服务协同立法中，各地方人大常委之间、各地方政府之间要进行充分协商、对话和合作，以体现成渝地区双城经济圈公共法律服务的区域特色和共识。2022年3月新修改的《地方组织法》对地方立法机构开展协同立法的授权认可，为成渝地区公共法律服务立法进行交流合作奠定了合法性基础。一方面，协商性需要体现在区域政府之间。例如，政府之间可以就公共法律服务相关事项达成一致，并缔结区域合作协议；
同时，在进行经济圈内公共法律服务协同立法时，可以由区域司法行政部门组建公共法律服务协调机构，就公共法律服务立法目标、立法原则、立法框架等进行交流对话，形成初步草案。另一方面，协商性也要体现在各地人大常委会之间。例如，建立人大常委会负责人年度联席会议制度(23)陈光、孙作志：《论我国区域发展中的立法协调机制及其构建》，《中南大学学报》(社会科学版)2011年第1期。，在交流对话的基础上编制公共法律服务协同立法规划。另外，也可以成立成渝地区双城经济圈区域人大常委会协调小组，就区域公共法律服务协调机构所提交的协同立法草案进行审议和修改。此外，立法主体就公共法律服务立法事项协商达成一致的，应通过书面形式记载，并在条件成熟时拟定地方性法规的建议稿(24)叶必丰：《论地方人大的共同立法》，《政治与法律》2021年第3期。。通过区域人大常委会之间和区域政府之间的协商，能够为各城市提供一条畅通、有序的沟通渠道，并平等地表达各城市的意见，从而在既能够体现成渝地区双城经济圈公共法律服务协同立法特色，也能够凝聚共识，提升协同立法的实效。

3．共享性。共享性是指在协同立法中要体现和促进成渝地区双城经济圈内公共法律服务的资源要素流通、服务主体共建和服务成果的普惠。近年来随着合作治理理论的兴起，地方政府之间合作、公私合作等多种类型，也成为替代政府管制的新形式(25)胡敏洁：《作为治理工具的契约：范围与边界》，《中国行政管理》2015年第1期。。公共法律服务虽然是作为一项公共产品和民生工程，其服务供给主体主要是国家和政府，但随着我国市场经济体系的逐步完善，公共法律服务的类型也呈现多元化趋势，除了政府服务之外，还包括政府定价的非基本服务、市场化服务和社会公益化服务(26)杨凯：《论现代公共法律服务多元化规范体系建构》，《法学》2022年第2期。。而服务类型的多元化也决定了服务实施主体的多样化，如律师事务所、公证处和鉴定所等机构都参与到公共法律服务的实践中。在成渝地区双城经济圈公共法律服务协同立法中，要根据不同类型的公共法律服务明确政府部门与市场主体的各自定位与职能，促进区域内公共法律服务资源流通，将合作成果共享。例如，建立跨区域法律援助申请、认定、指派、承办的规范性细则等；
搭建政府与市场主体共同建立的公共服务共享平台；
完善成渝地区双城经济圈公共法律服务人才共同培养及互换机制。通过共享理念的形成，从而提升成渝地区双城经济圈公共法律服务的一体化水平。

(一)协同立法的体系

1．制定“成渝地区双城经济圈公共法律服务条例”(以下简称“川渝条例”)。目前，在厦门、上海和广州公共法律服务协同立法的实践中，厦门将公共法律服务立法定性为地方性法规，而上海和广州立法性质则为政府规章。对于成渝地区双城经济圈来说，“川渝条例”的性质应该为地方性法规，一方面，地方性法规在层级和效力级别等方面都比政府规章高，有助于提高区域公共法律服务协同合作的合法性，也便于服务成渝地区双城经济圈重大战略的发展；
另一方面，随着经济社会的发展和公民权利的拓展，公共服务事项的内涵和范围也会变化。因此，通过地方性法规性质的立法也有助于人大对地方政府进行立法授权，以制定更加完善和详细的公共法律服务细则。

2．完善配套区域公共法律服务合作规范与协议。一方面，应发挥政府规章及规范性文件的法律作用。由于“川渝条例”的制定难度大以及考量因素较多，在制定“川渝条例”前，各地方政府之间可以以规章形式进行专门立法，就区域内具有共性的公共法律服务制度构建进行协商交流。制度的内容应该包括：区域公共法律服务协调管理机构的内部管理制度、区域公共法律服务的标准与评价、区域公共法律服务的程序规则、区域公共法律服务第三方评价和社会监管机制以及区域公共法律服务的责任追究。另一方面，坚持和完善成渝地区双城经济圈公共法律服务合作框架协议。目前，区域行政协议的缔结与运行已孕育出一种以平等协商、互信互利、自愿遵从为基础的新型公法治理模式，在一定程度上弥补了硬法滞后性、刚性引起的制度缺位与失灵(27)季晨溦：《论区域行政协议的法律效力及强化对策》，《江苏大学学报》(社会科学版)2022年第2期。。而在成渝地区双城经济圈的发展背景下，区域内各城市通过达成契约化的合作协议，将政府部门职能予以细化已成趋势，如《关于发挥重庆主城都市区和成都市双核作用推动成渝地区双城经济圈法治建设重点项目合作协议》《为成德眉资同城化发展提供高质量司法服务保障的合作框架协议》。合作协议既有助于城市之间公共法律服务合作平等交流，也助于城市之间的服务监督。在未来，应当进一步签订关于区域公共法律服务合作的协议，并通过明确合作协议的效力、完善协议的解释、构建协议履行的方式和协议纠纷的解决机制。通过配套公共法律服务合作规范与协议的发展和完善，从而构建一套区域高效协同的公共法律服务模式，以带动成渝地区双城经济圈公共法律服务的一体化发展。

(二)协同立法内容的制度安排

1．设立区域公共法律服务协调管理机构。我国《地方组织法》规定了机构设置的原则，包括需要原则、精简原则、统一原则和效能原则。这为设置跨行政区共设机构奠定了法律基础。因此，为了保障成渝地区双城经济圈内公共法律服务的可持续度、参与度，也为了提高成渝区域公共法律服务的协同度，需要专门设置一套跨区域的协调管理机构。协调管理机构的设置可以在成渝地区双城经济圈公共法律服务协同立法、公共法律服务基础设施建设、公共法律服务标准等方面发挥统筹作用，以提升区域内公共法律服务一体化水平。从实践来看，成渝地区双城经济圈公共法律服务的职能管理主要由公共法律服务管理处执行，其在行政级别上附属于省司法厅。未来建设协调管理机构时，可以将四川和重庆的司法厅公共服务管理处合并为川渝公共法律服务管理处(或是在两地机构内新增一个区域协调机构)，该机构在管辖本地区公共法律服务活动的同时，也综合协调统筹区域内的公共法律服务事项。同时，通过立法明确该机构的工作职能、人员范围构成、工作流程和组织活动方式等内容，以确保区域公共法律服务工作的顺利进行。此外，需要强调的是，就性质而言，该公共法律服务协调管理机构依然是各地方政府的工作部门或派出机关，并非地方政府在本行政区域外的派驻机关(28)叶必丰：《地方政府的跨行政区共设机关》，《环球法律评论》2020年第6期。。

2．明确建立区域数字一体化公共法律服务平台。要提升成渝地区双城经济圈公共法律服务一体化水平，就是要促进公共法律服务信息的交流公开、推动资源要素的互联互通，因此建立区域统一的公共法律服务平台极为重要。2020年，在成渝两地签订的法治建设重点项目协议中也提出了平台载体一体化、法律服务一体化、法治保障一体化(29)重庆司法局：《双城记：重庆市司法局、成都市司法局召开成渝法治建设合作交流座谈会暨合作签约仪式》，http://sfj.cq.gov.cn/sy_243/fwfz/202010/t20201026_8092831.html。。同时，在成都与周边城市的区域公共法律服务实践中，初具雏形。例如，成都与德阳共建公共法律服务中心实体平台、法律服务网络平台和相关服务热线(30)《成都市加快推进公共法律服务体系建设行动方案(2020—2022年)》(成法委发〔2020〕3号)和《德阳市公共法律服务体系建设实施方案》德委办〔2018〕46号。，上述平台建设的实践为成渝地区双城经济圈搭建统一和共享的公共法律服务平台提供了经验。具体而言，成渝地区双城经济圈各城市之间应通过公共法律服务协同立法明确由协调机构逐步建立统一的公共法律服务平台，平台内容包括各城市公共法律服务资源信息、区域公共法律服务资源概况、区域公共法律服务立法规划以及相关法规、规章文本制定等内容。

3．确立差异化和科学化的区域公共法律服务标准。高度全球化、市场化、数字化和网络化的当今世界标准无处不在，标准已成为与法律同频共振的规范体系(31)杨凯：《论现代公共法律服务多元化规范体系建构》，《法学》2022年第2期。。同时，公共法律服务标准的制定不是将公共法律服务同质化，而是因地制宜、因类制宜。在成渝地区双城经济圈公共法律服务协同立法中，应根据城市差别、城乡差别和服务类型的差别确定相关服务标准。例如，立法可以就区域内城市与乡村之间的法律顾问服务分别规定内容方式、服务流程和履职义务等标准。另外，在划分基本服务、非基本服务和专业化多元化服务类型的同时，也可以确立各个服务的收费标准、考核指标以及评价指标。通过差异化和科学化确立成渝地区双城经济圈内的公共服务标准有助于政府部门和各类市场主体优化服务质量，提升区域内的服务水平。

4．构建区域公共法律服务协同工作机制。成渝地区双城经济圈公共法律服务一体化的形成和服务工作能否高效、持续、顺利开展，有赖于区域协同工作机制的建立和运行。因此，在成渝地区双城经济圈公共法律服务协同立法中，要构建协同工作机制。具体而言，应包括三个方面的内容：第一，公共法律服务立法规划的协同。区域各地需要对公共法律服务立法资源和立法信息进行交流对话，从而推动公共法律服务立法的协调与同步。第二，公共法律服务立法内容的协调，包括立法论证机制、利益补偿机制、立法成果共享机制以及立法解释机制等(32)陈光、孙作志：《论我国区域发展中的立法协调机制及其构建》，《中南大学学报》(社会科学版)2011年第1期。。第三，公共法律服务事项的协作。协同立法可以就区域内公共法律服务群体互联互通作出规定。例如探索成渝地区双城经济圈公证跨区域执业试点、建立跨区域矛盾纠纷调处联动机制以及推动区域内各人民法院的调解协议、仲裁裁决的跨地区互认以及建立区域内法院在庭审协作等方面的合作共享(33)周新楣、刘景文、史士零：《以成德眉资公共法律服务同城化助推成渝地区双城经济圈建设的思考》，《中国司法》2020年第9期。。

5. 注重公民公共法律服务法定权利与诉讼相衔接。公共法律服务的权利属性决定了当公民无法获得必要的公共法律服务或其公共服务权利遭受侵害时，有权获得国家的帮助和救济。而法院作为权利救济的第三方机构，一方面，能够在查清事实的基础上尽最大可能公正地向公民提供救济；
另一方面，存在于社会发展中公共法律服务矛盾也能够在法院判断的过程中予以呈现，并经法院的判决起到良好的社会示范作用。因此，成渝地区双城经济圈公共法律服务协同立法应当与行政诉讼法相关内容衔接，打造跨区域的公共法律服务诉讼模式。同时，为保障权利的正当行使，避免滥诉，立法可以强调和规定公民法治宣传教育、法律文化建设及服务对象具有广泛性的特征，不具有服务请求权。而在法律援助、矛盾纠纷调解等具有具体对象和具体权利义务影响的法律服务事项上，公民享有服务请求权(34)杨凯：《论现代公共法律服务多元化规范体系建构》，《法学》2022年第2期。。

(三)渐进式的协同立法进程

随着国家对公共法律服务体系建设的重视，各地区城市也在2020年后对公共法律服务进行针对性立法，湖北、广州、上海、厦门等相继通过了具体法规和规章，2021年11月，江苏省也出台了《公共法律服务条例(征求意见稿)》。成渝地区双城经济圈公共法律服务的协同立法不宜操之过急，应坚持渐进式的立法进程。其原因在于经济圈内各城市的经济发展水平不同导致公共法律服务资源的差异较大，而协同立法中相关制度的安排也需要一定的实践经验的积累，加之成渝地区双城经济圈协同专门立法的经验有限，决定了不宜过快制定“川渝条例”。具体步骤包括两个方面。

1．在2022年至2023年，进行协同立法的经验积累。成渝地区双城经济圈公共法律服务协同立法一方面仍可以采取合作协定的方式，例如签订“成渝地区双城经济圈公共法律服务发展规划合作协定”，以积累区域公共法律服务的协同立法经验；
另一方面，各城市也可以通过政府规章的形式，就公共法律服务进行分别立法。但在立法的过程中，经济圈内城市之间需要协同规划，并将“成渝地区双城经济圈公共法律服务协同合作”统一规定为独立的章节，在章节之下，对成渝地区双城经济圈内服务目标的确立、机构的设置、统一化平台的建设等内容作出专门规定。这样的好处是既可以通过区域合作协定和分别立法，灵活适时地探索建立成渝地区双城经济圈公共法律服务制度，又能为今后专门的协同立法提供经验借鉴，使“川渝条例”更加成熟化和体系化。就公共法律服务政府规章而言，2022年成渝地区双城经济圈内城市可以就本地开展公共法律服务立法调研，并形成初步的公共法律服务立法草案；
2023年可以就立法草案公开征求意见并进行正式审议，形成各城市的公共法律服务办法。

2．2023年至2025年，进行成渝双城经济圈公共法律服务的专门立法。在成渝地区双城经济圈内各城市的地方公共法律服务立法通过后，在2023年至2025年，经济圈内各城市的人大常委会可以成立专门的协同立法小组，就成渝地区双城经济圈内各城市公共法律服务办法进行立法评估和经验总结，并就公共法律服务地方人大协同立法进行论证和调研。在2025年，成渝地区双城经济圈内地方人大常委会可以在各城市的公共法律服务办法的基础上，可以就专门的公共法律服务地方性法规“川渝条例”，开展正式的公共法律服务协同立法。

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