疫情防控常态化下警用无人机执法的应用、问题与监管

刘 炎

（苏州大学，江苏 苏州 215000）

随着科技的发展，法律与科技逐步融合，现今警务执法已经从二维执法模式转化为三维执法模式。科学技术是第一生产力，疫情防控常态化下的警务执法要树立科学执法理念、高效执法理念、应急执法理念和安全执法理念。在国内外，目前警用无人机的生产和应用逐步普及，其凭借经济性、实用性、AI 化等特点，成为公安警察之友，给科技执法再添“利器”。公安机关利用其灵活性强、工作效率高、安全性高等优点，在巡逻、缉毒、侦察、疫情防控等方面取得了不错的成绩。虽然警用无人机在警务执法中有独特的优势，但是依旧存在许多的问题待解决。

无人机是远程无线电控制或AI 智能控制的无人驾驶飞行器，由飞行器、航空系统、载荷装置和AI 计算运行系统组成，可实现侦察、巡逻、攻击、宣传、消毒、搬运和救援等功能，所以又被誉为“空中哨兵”。随着航空科技的创新、生产制造所用硬件材质的优化和市场需求的逐步增长，无人机从军用领域应用到民用领域，而今延伸扩展至警务执法活动之中，于实战中发挥着重要作用。警用无人机是一种特殊的飞行器，也是一种特别的执法工具，其具有特殊的身份地位，但它是作为一个系统概念出现的，包含了无人机平台、任务设备、地面基站及其配套设备等。根据中华人民共和国公共安全行业标准，警用无人机是指由公安机关装备并进行警务执法的无人飞行器。警用无人机大致分为固定翼无人机、无人直升机和多旋翼无人机。从载荷系数、飞行速度、飞行高度、续航时间、飞行距离和风速等参数来看，多旋翼无人机空中悬停能力较强，构造简单，而且起落升降携带非常方便，纵然续航时间短，载荷系数不大，但适用面广[1]。

（一）疫情下传统警务执法模式的弊端

2020 年初新冠肺炎疫情肆虐全球，进入4 月之后，许多国家进入紧急状态。疫情面前，各国警察执法安全风险与执法压力倍增，许多国家警务执法工作量陡增，与此同时警察感染新冠肺炎病毒的概率变大，传统警务执法模式面临重大的现实挑战[2]。

首先，行动速度慢。传统警务执法模式基本依靠巡逻摩托和警车，不能满足现代社会高速流动性的要求。防疫巡逻时，在公共场所流动的人群中发现有病毒携带者、大范围随意聚集这样的高危异常风险行为时，依靠传统模式，风险很难快速控制。其次，巡检范围窄。遍布大街小巷的监控探头固然能让警方获得大范围的视野，但是现实中视觉效果不是特别清晰，而且存在视觉死角，许多监控探头已经老化而不能使用，存在大量盲区。警察执法实战中经常需要现场鸟瞰图，全局动态感知和追踪特定人员需要占领空中特定位置，依靠肉眼捕捉不太现实，如果出动大型多人直升飞机去监视，成本太高。最后，容易被感染。疫情当前，警察不容许退却，疫情就是命令，防控就是责任。一线民警辅警每天接触不同的人，还要面对面进行执法活动，成为最容易被感染的人群之一。

（二）疫情下警用无人机执法的优势

第一，降低接触风险。疫情就是警情，疫情关乎生命[3]。由于新冠肺炎具有强传染性和高危险性，警务人员在疫情期间处理案件时，无法亲自深入隔离现场对案情进行了解和掌握，紧要关头可操作警用无人机进入疫情重灾区采集信息。指挥中心根据现场发送回来的图像和视频进行准确的分析和判断，从而制定人员疏散和人员动态管控策略。警用无人机可进行人群体温测量，对体温较高的个人进行标注，并记录他们的行动轨迹。警务人员对现场资料进行初步分析判断之后再决定是否进入现场执法，从而降低接触风险、保障人员安全。

第二，提高指挥效率。装备了高倍相机、夜视仪和红外成像仪的警用无人机具有很强的数据采集能力，即便夜间抑或是恶劣的环境，也能完成侦察任务。警用无人机采集的数据信息，为指挥者制定重点疫情区的3D 模型提供参考，提高了指挥工作的效率。

第三，提高防控效率。疫情期间防控效率直接关系到人民群众的生命安全。公安机关已将传统的平面网格化管理系统更新为“水陆空三维立体化”的航空防控系统，该系统可严密观察疫情重灾区的人流动向，将空中巡逻、地面巡逻和水上巡逻相结合，大幅度提高防控效率，节省人力成本。从出警速度来看，复合翼无人机最高时速可达80 千米，能快速赶往事发地点，处理紧急突发事件的能力较强。从宣传作业来看，一架警用无人机的工作效率相当于20 辆巡逻车。从消毒作业来看，警用无人机每天可以完成1800 亩的喷洒作业，大约是人工喷洒效率的5 倍。快速响应、宣传作业、喷洒作业可以体现警用无人机的实战价值，成绩斐然[4]。

第四，提高安全系数。一方面，警用无人机的环境适应能力强，警用无人机装备的紧急处理系统和温度感应系统，对抗风性、低高温作业、抗电磁波干扰、抗生物打击的参数要求相当严格，如此可靠的硬件保障大幅提高了安全系数。另一方面，有利于疫情信息和数据保密。例如，重点场所的隔离情况、医疗场所的物资装备情况、公路交通信息等，在尚未审核公开之前，均属于机密信息，不可以随意泄露。警用无人机装配的公安机关内部局域网可保证通讯链路按照军工级标准执行，有一定的安全保障。

第五，缓解警力不足。警用无人机可以完成特定任务，提高处警效率，缓解警力不足。警用无人机辅助升级公安机关的行动力、观察力和执法力，提升出警率、管事率和成功率。一些基层公安执法部门警力不足，每逢节假日公安民警压力更甚。而警用无人机的广泛使用，可以以科技之力释放人工之力。

（三）疫情防控常态化下警用无人机应用存在的问题

在应对重大疫情和突发性公共卫生事件中，警用无人机参与战斗成为未来紧急状态之下警务执法和应急救援的风向标。但警用无人机在实际应用中仍暴露了一些问题，需要及时改善[5]。

1.专业人员稀缺

疫情期间，根据实战需求，多地公安机关采购了警用无人机。受诸多因素限制，专业人人员配置不足，驾驶员、指挥员、维护员、管理员有待补强。在人才培养方面，空中警务的研究探索和教育培训不够充分，从事社会治安和空中警务的复合型人才极其短缺。在岗位培训方面，专业培训滞后，飞行训练不够，有些地方尚未开设专业的AOPA①指航空器拥有者及驾驶员协会。中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA-China）是国际航空器拥有者及驾驶员协会（IAOPA）的中国分支机构，是IAOPA 在中国（包括台湾、香港、澳门）的唯一合法代表。中国航空器拥有者及驾驶员协会于2004 年8 月17 日在中华人民共和国民政部登记注册，由中国民用航空局业务指导，代表中国私用航空器拥有者及驾驶员利益，接受国际航空器拥有者及驾驶员协会监督、指导及相关规章约束的全国性社团组织。、ASFC②指中国航空运动协会。其成立于1964 年8 月，是具有独立法人资格的全中国性群众体育组织，是中华全国体育总会的团体会员，负责管理全中国航空体育运动项目，是代表中国参加国际航空运动联合会及相应活动的唯一合法组织。无人机操控培训课程，警航人员技能难保障，经常出现“买了不会用”“中看不中用”“想用不敢用”“用了不管用”等现象。

2.执法能力有待加强

目前，警用无人机应用广泛，然而无线图像传输速度慢、视频图像不清晰，网络断开和延迟等问题时有发生，导致警情处理效率大打折扣。疫情发生时，警用无人机在“非接触式”测体温、“非接触式”运输、“非接触式”宣传等场景应用较多，但经常会出现红外线测温有偏差、运输地点设置错误、宣传方式落后、电量油量不足导致悬停等问题。鉴于疫情防控工作和警务工作的实际需求，警用无人机科研开发和警务装备产业发展需要得到有关部门的大力支持和积极鼓励[6]。

3.容易侵犯隐私

警用无人机对专业性和保密性要求很高，需要加密手段并使用专用频率。警用无人机在使用时稍有不慎，便可能泄露国家秘密、商业机密和个人隐私。机场附近、重要办公区等区域，警用无人机没有紧急事项和特殊批准不允许随便飞入。诚然，安全很重要，但隐私亦不能缺失，不能为了警务执法去监控所有人，侵犯他人隐私。警用无人机的飞行和操作必须符合有关管理规定。就目前无人机市场的火热程度来看，使用会变得越来越频繁，但监管却远远不够。中国航空法律服务中心的首席专家张起淮表示，警用无人机的生产、销售、监管和使用规范，有待于进一步明确和细化。

警用无人机人工智能、远程测温等“非接触式”执法模式，成为疫情防控的中流砥柱，有效预防了人工执法存在的各类隐患。战“疫”时期至今，警用无人机融合各种智能技术在控制病毒爆发中起到了关键作用。未来，其仍将继续助力疫情常态化防控。

（一）人工智能赋能执法

首先，相关智能软件纷纷上线，方便警用无人机安全飞行、实际操作和执行任务。其次，无人机AI 智能执法记录系统，能够将2000 万像素的高清照片、语音和视频实时回传，及时还原执法现场。再次，无人机AI 人脸核验系统，通过人脸库快速精准识别人脸，方便在酒店、网吧、迪厅、KTV、小区、火车站、汽车站和飞机场等场所进行可疑人员身份排查。最后，无人机车辆实战应用系统，采用专业的GPU 集群架构，图像处理能力优越，车辆识别全面精准，千亿数据秒级检索，能快速识别车标、车型、油漆颜色、类型、车牌号码、号牌种类等。未来以AI 赋能执法，创新警用装备，打造智慧警务，定能迎来公安信息化建设新时代[7]。

（二）疫情防控常态化下警用无人机执法的具体应用

1.巡逻

警用无人机一般搭载高清摄像头、可变焦相机、热成像相机和夜视仪，在空中可以进行大面积范围内的远程航拍，夜间仍然可以正常工作。疫情防控期间，公安机关在巡逻时可将测温重任交付于警用无人机，其通过“非接触式”温度传感器和红外摄像机，捕捉超过温度红线的人员，并发出警告，附近的警务人员或者医疗人员可快速处理。人群聚集之时，其还可开启大范围远程体温测量模式，悬停在距离地面20 米高空便能进行高精度红外线测温作业，准确率高达90%以上[8]。在路面巡逻方面，疫情期间尽管出行人流量不多，车流量锐减，交通事故却仍有发生。警用无人机在日常巡逻中一旦发现异常情况，可第一时间赶赴现场调查取证，采集交通流量等数据，绘制3D 现场勘察图。此外，疫情期间，火车站、公交站、商业区、居民区、客运站和老城区等重点区域，有许多监控探头已经老化或损坏不能正常工作，警用无人机的使用可弥补这些区域视频监控和人员巡查难度大的不足。在水上巡航方面，疫情期间海警局可使用警用无人机替代巡逻艇对船只航行密集水域和事故险情多发水域实施巡航，确保解决物资运送的顺畅。

2.宣传

在社区街道等区域，警用无人机可对不按要求佩戴口罩、大面积聚集、无证出入等违规情况及时喊话禁止。在游乐场所和大型景区，警用无人机可开展“疫情防控小课堂”宣讲工作，有效地提高景区游客的防控意识。在商业办公区、工业园区和学校，警用无人机也可参与维护现场秩序。在港口、码头、船舶等区域，针对船员大量聚集和不戴口罩等行为，警用无人机可空中喊话及时进行提醒，降低交叉感染的可能性，同时还可宣传疫情防控注意事项，督促船上人员做好疫情防控。

3.运输

2020 年2 月6 日，杭州迅蚁网络科技有限公司搭建首个战疫城市空中无人运输通道，利用无人机配送医疗物资。警用无人机通过人工智能系统设定固定运输轨迹之后，只要能源供给充足，可连续工作24 小时，比普通运输方式总体效率高。利用警用无人机快速运送投放，可有效缓解疫情期间交通运输压力，减少交叉感染。例如：台州市公安局使用警用无人机装载食物和药品，在隔离区上空准确投放，使隔离居民顺利拿到物资，满足正常生活需要。

4.保洁

警用无人机空中立体消毒感染率低，消毒范围大，消毒效果好，消毒效率高。以T20 警用无人机为例，每一架无人机每小时可以喷洒12 万平方米。疫情防控期间，警用无人机成为紧急状态下不可或缺的硬核“战力”。对于一些携带病毒的空中生物和漂浮物，警用无人机还可以装备喷火器进行消杀，效果非常显著[9]。

（三）警用无人机执法的工作流程

疫情期间，110 指挥中心接到警情后快速响应。指挥人员根据警情疫情快速配置相关的警用无人机，确定路线、驾驶员、任务、所需物资。随后，相关人员携带相机、红外线传感器、喊话录音器、探照仪器、夜视仪器等装备抵达现场附近。准备好相关装备后，驾驶员遥控警用无人机进行现场作业，并实时传送现场数据。地面雷达基站通过4G或者5G 网络实时查看图像和视频，并运用专业处理软件对现场的异常状况和特殊警情进行数据分析，随后将分析数据发送至指挥中心，指挥中心研究相关数据后做出决策，并向警用无人机传达新的指令。警用无人接到新的指令后再次行动，协助警务人员完成执法任务，任务结束后智能返航[10]。

在我国，中央空中交通管理委员会负责全国空域协调管理，授权中国民用航空局（简称“CAAC”）管理民航常用航线，类似于美国的联邦航空管理局、欧洲的航空安全局、英国的民航局、法国的民用航空总局和日本国土交通省下的航空局。CAAC 下设空管办、适航司和飞标司。其中空管办负责航线规划等，适航司规定250 克以上的无人机需要登录官方网站进行实名注册等，飞标司颁发人员执照等，合格证由AOPA-China 管理，还有一部分管理权限下放到各地方管理局。事实上，除了CAAC，公安部、企业联盟、无人机协会也拥有一部分监管权。在室内玩耍的无人机、可视距离内起飞重量在7 千克以下的无人机、空旷无人区的实验无人机目前不用执照。无人机在特殊区域起飞需要提前向空军相关部门或者空域管理部门提交飞行计划和空域申请[11]。

我国关于警用无人机管理的依据主要有规范性文件（CAAC 制）和部门规章（公安部出台）。其中，最重要的是2017 年中华人民共和国公安部发布的《警用无人机驾驶航空器系统》（GA/T 1411-2017），该文对警用无人机的定义、种类、型号、技术、参数、检测、包装、运输存储等进行界定。笔者认为，CAAC 的规范性文件和公安部的部门规章，是规范驾驶员、无人机和飞行行为的重要依据，随着形势的变化和时代的进步，需要进行修改和完善。警用无人机应用于警务执法活动，附带有天然的特殊性。警务执法关乎公民人身财产权利的保障，必须有明确的法律依据。警用无人机无论是作为一种执法工具，还是作为一种执法方式，都应该接受严格的监管。科技发展超前，立法滞后，CAAC 的规范性文件和公安部的部门规章应当及时补充具体执法细则。各地执法环境不同，紧急状态程度不一，执法需求各异，所以因地制宜和因时制宜至关重要，地方性法规也必须积极发挥作用，需按照各地的具体情况对警用无人机进行监管。笔者认为，警用无人机监管体系应按照“人”“机”“行”三个层面展开。

（一）“人”

在“人”的层面，主要是对警用无人机驾驶员的监管。国际上通行的做法是让无人机驾驶员考取飞行资格，也就是人们通常所说的飞行执照。笔者认为，应该包括以下四个步骤：体检筛选—课程培训—考试合格—颁发证书。警用无人机驾驶员的飞行执照应当包括以下内容：个人详细信息（包括年龄、学历和专业，年龄建议22 周岁以上，学历建议全日制本科以上，专业最好是与无人机相关）、身体基本数值（视力和听力必须达标，无色盲色弱，无精神疾病，四肢健全，无酗酒、抽烟、赌博等不良嗜好）、培训事项（培训时间、培训地点和课程科目）、考试分数（过国家线）、执照主办单位、执照等级分类（分为A 级专家、B 级精英和C 级入门，A 级专家为最高级）和ABC 等级分类说明。飞行执照上还应当附带注明如何获取该飞行资质，主管部门是何单位，应当如何申请、审查内容、吊销撤销和注销该飞行执照等相关事项。警用无人机驾驶员培训机构资质、培训科目、证书效力、专业考试细则等事项应该由公安部或者其他高级权威部门进行全国统一规定要求。此外，“人”的层面还有许多注意事项[12]。

首先，警用无人机执法时应保证驾驶员持证上岗，并按照飞行资质的等级划分，安排不同级别的任务。警用无人机执法有风险，尽量购买保险以防万一。其次，警用无人机驾驶员要树立保密意识，执法活动中拍摄的照片、录下的视频和采集的数据，需严格保密，不允许私自泄露，与执法活动无关的信息（包括公民个人隐私和公司企业商业机密）应当及时删除。再次，配备警用无人机的有关单位，要尽可能成立警用无人机执法小组，内设组长，实行首长负责制。最后，警用无人机执法对驾驶员的专业技能要求很高。警用无人机驾驶员不仅要对安全飞行速度、飞行方向、飞行高度参数了如指掌，还要考虑风向、雨雪和高温等恶劣自然环境因素，30 米以下空中执法作业注意尽量避开高压线、信号塔、居民楼和教学楼等建筑设施。因此，警用无人机驾驶员的操作技能必须经得起实战考验，在上岗执法之前，要拥有100 小时以上的训练时间。一般情况下，C 级入门应当有1 年以上的飞行经验，B 级精英应当有3 年以上的飞行经验，A 级专家应当有5 年以上的工作经验[13]。

（二）“机”

其一，对警用无人机统一标识。如统一采用公安警察专用标志外观，附带红蓝色闪烁警灯，外加警笛鸣声，一方面威慑违法行为，另一方面防止行政相对人对警用无人机日常正规执法不知情而提起行政诉讼，当然秘密执法活动除外[14]。其二，实行警用无人机注册登记制度。2017 年的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》（CAAC 发布），250 克以上的民用无人机实行实名制登记。警用无人机更加严格，不仅使用者、参数、性能、生产、销售、使用环节等信息要详细登记，飞行升空进行执法还需要授权，即便是特殊紧急状况也要服从公安指挥中心的命令，事后进行说明、记录和备注。每一次执法任务都要进行详细登记，出任务之前要报备，任务结束之后要详细记录。避免警用无人机违法操作、闯入禁飞区和危害公共安全，做到安全可靠[15]。其三，警用无人机的生产与销售。无人机是现今最火的商业科技项目之一，每年可以吸纳大量的资金投资，国内一些互联网行业巨头，如小米、华为和京东纷纷参与投资研发。作为中国的一项高端科技，其民用转化和公用扩展已经成为趋势，未来会有更多的商业巨头加入警用无人机研发行业。工业和信息化部发布的《无人机制造企业规范条件（征求意见稿）》提高了入行门槛，无人机制造企业必须具有自主研发能力，每年研发经费投入和商业盈利必须数额达标，授权专利和独特外形设计不少于50 项，且3 年之内无违法、犯罪和侵权行为，产品需标有唯一产品编码可供查询。因此，警用无人机要实行产品信息全面登记注册制，一旦产品出现质量问题，可以马上追究生产商和销售商的责任。警用无人机可以回收重复使用，但是作为警务执法的重要工具，其使用期限、维修、循环回收利用和报废也应当有明确规定并进行登记，不可以随意处置[16]。

（三）“行”

中国民用无人机飞行高度一般控制在120 米以内，飞行距离在肉眼可视范围之内，飞行时间控制在白天，飞行空域一般分为隔离空域（专门用于无人机飞行）、重点区域（包括军事基地、核电站、政府机关和涉密单位）、机场净空区、空中飞行禁区（包括永久禁飞区和临时禁飞区）和空中限制区域（包括高度和距离限制），其中禁飞区、危险区和限制区一般情况下不适合民用无人机进行起飞活动[17]。与民用无人机相比，警用无人机基于执法需求，行为活动方式多样，飞行活动区域更大，夜晚也可以飞行执法，滞空时间有所延长，但也不能为所欲为。警用无人机的“行”，主要指对警用无人机执法行为的要求，及对不良后果应承担的责任[18]。

一方面，对警用无人机飞行行为实行监管。根据属地管辖的原则，警用无人机的执法作业行为应由飞行所在地的公安机关或者无人机所属单位来进行监管。警用无人机高空拍摄和录像作业的同时，可能会随时随地泄露和侵犯公民隐私权、肖像权和企业的商业机密，故应提前设定警用无人机可飞和禁飞的区域范围。此外，有必要构建一套详细的警用无人机空中飞行规则，包括飞行速度、可飞高度、可飞区域、禁飞区域、飞行轨迹、合理间隔、紧急处理、雷达定位和飞行情报保障等。另外，建立统一的无人机飞行信号，使用卫星信号系统对违规飞行（包括飞入禁飞区）的警用无人机发出紧急信号，使其迅速纠正错误飞行行为。另一方面，明确警用无人机事故处理细则和处罚类型。笔者认为，最好将空中飞行规则加入到警用无人机驾驶员培训课程和飞行执照考试内容之中。空中飞行规则应当囊括事故处罚细则、事故类型、责任承担以及损害赔偿等内容，主要针对乱飞黑飞、侵犯居民隐私、错误执法、违法操作等行为。对警用无人机驾驶员不遵守空中飞行规则的行为，应进行处分处罚，处罚内容可借鉴陆地交通规则，分为警告、罚款、禁飞、扣分、吊销飞行执照等方式。

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