空间单元与空间治理：城乡融合发展的实践及其进路*

汪 静 雷晓康

作为城乡关系发展的新阶段，城乡融合发展是关涉整个社会共同发展和全体人民共同富裕的重要工作，目前城乡融合发展仍面临城乡二元的结构性问题和城乡空间不均衡的症结。当前学界从时间和空间两个层面形成了对城乡融合发展的多元理论探讨，成为城乡发展理论研究和实践推进的总体指引。

(一)问题的提出

城乡融合发展是我国城乡关系的新发展趋势，也是全面建设社会主义现代化国家的重要战略部署。党的十九大作出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”的重大决策部署，明确了城乡关系应遵循城乡融合发展的战略方向，我国的城乡关系实现了从“城乡二元分割”到“城乡发展一体化”和“城乡融合发展”的战略转型。2019年，中共中央国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，指明城乡融合发展的“三步走”阶段安排，提出建立健全“城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展、农民收入持续增长”的体制机制。随后，国家发展和改革委员会等部门联合印发《国家城乡融合发展试验区改革方案》，提出要以国家城乡融合发展试验区为试点，率先建立城乡融合发展体制机制和政策体系，为全国提供可复制可推广的典型经验。2022年，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出将县城作为推进城乡融合发展的关键支撑，明确以县域为基本单元推进城乡融合发展的要求。在政策导向下，城乡融合发展呈现制度因素形塑下城乡关系渐进式结构性调整，表现为城乡发展中经济融合、社会融合、空间融合、文化融合、生态融合等交织影响下的城乡融合发展协同过程，也反映了从“规划先行”到“服务与治理并重”的城乡整体性协调思路，共同推进城市与乡村“命运共同体”“发展共同体”成为共识。

当前，城乡融合发展已成为协调城乡二元分割格局，统筹推进新型城镇化战略和乡村振兴战略，实现共同富裕的必由之路。在长期发展中，我国城乡二元结构经历了从“剥削型城乡关系”向“保护型城乡关系”的转变，为工业化和现代化积蓄了巨大能量[1]。但长期城乡之间的非均衡推进，引发了空间层面城乡差距日益增大、城乡矛盾日益凸显等问题[2]。尤其是农业农村发展较为滞后，农村依然是制约城乡融合发展的短板，县城和小城镇的发展动力不足，城中村、城乡结合部成为城乡空间区隔的阻滞，城乡融合发展中不同空间单元的发展不均衡问题依然存在。因此，本研究力图解决的问题是：在推进城乡融合发展中，如何破解不同空间单元发展的非均衡性？如何实现有效的空间治理？

(二)文献回顾

当前，有关城乡融合发展的研究主要从时间向度下的城乡关系历史演进和空间向度下的城乡地域布局、资源配置两个层面展开。

第一， 对时间向度下城乡关系的历史演进和发展阶段的研究。在城乡融合发展研究中，时间向度下城乡关系历史演进和政策变迁的历时性因素一直是学界关注的焦点，学者集中探讨了城乡二元结构的合理性、不合理性及其突破路径。基于19世纪城乡对立的矛盾，在对空想社会主义者“城乡平等论”与亚当·斯密“自然顺序论”批判的基础上，马克思和恩格斯认为消除阶级对立和城乡对立状态、实现城乡融合是城乡关系演进的历史规律，城乡一体化发展是生产力水平高度发达的必然结果[3]，“人们只有在消除城乡对立后才能从他们以往历史所铸造的枷锁中完全解放出来”[4](P265)。改革开放以来，我国城乡关系经历了“城乡统筹”“城乡一体化”到“城乡融合发展”的演进过程，表现出由城乡二元分割逐步走向城乡融合发展的阶段特征[5]。在长期的历史发展中，城乡二元结构成为阻碍城乡融合发展主要的结构性问题。城乡二元结构具有一定的历史阶段性特征，长期不公平、不合理的城乡二元结构会压制农民的积极性，束缚经济发展[6]。城乡户籍身份中的“二重权利”和城乡要素流动中的价格“双轨”无疑是导致城乡二元结构的历史遗留因素[7]，在社会结构转型和经济体制转轨中，城乡发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大。因此，在城乡融合发展的新阶段，应进一步突破城乡二元范式，改革城乡二元体制，探索城乡融合路径[8]。

第二， 对空间向度下城乡地域布局和资源配置的研究。城乡融合发展不仅是时间向度下的发展过程，更是空间向度下社会结构和社会关系调适的空间秩序问题。城市和乡村最基本的概念就是地域空间的表现，城乡融合是城市与乡村互为中介、互为因果、互为催化的地域系统，在功能上达到互相支持、互相增强、互利互补的城乡共生结构[9]。在地域布局调整过程中，城市并没有充分带动乡村的发展，资源和要素在空间上的分布不合理、不均衡阻滞了城乡融合发展的进程[10]，导致中国城乡发展空间格局一直存在“胡焕庸线之困”[11]。城乡发展失衡是经济发展失衡在空间上最突出的表现[12]。单位制解体后，空间与人的关系从稳定形态向流动形态转化，城乡二元空间的稳定结构形态被打破，生产要素在城乡之间的配置、流动和集聚存在较大的差异，空间流变所引发的城乡空间不平衡与冲突成为城乡融合发展新的焦点，各种突发性的风险潜伏于城乡流动中的生产与生活空间[13]。由此，城乡二元不仅仅是城乡关系历史发展的结构性问题，也是城乡关系的空间失衡问题[14]。实现城乡融合发展目标，要克服城乡空间的“二元”和“单维主义”思维定式，探寻城乡一体发展格局下的空间布局和融合发展策略，重塑城乡空间关系，重构城乡空间结构[15]。

围绕城乡融合发展议题，学界从时间维度和空间维度两个方面展开了研究。时间维度下的城乡融合发展研究关注长期历史进程中城乡关系的衍生演化，回答了城乡关系从实然状态到应然状态的过渡机制，为城乡融合发展提供了深刻的分析视角。空间维度下的城乡发展失衡问题也成为学界关注的焦点和核心视角，从地域布局、资源配置等方面厘清城乡融合发展中的问题症结，为破解城乡融合发展难题提供了完善思路。现有研究仍需要实现两个突破：一是应对城乡融合发展的空间不均衡结构问题进行进一步解构，即城乡融合发展的空间不均衡的实践样态是什么，具体表征体现在哪些方面；
二是城乡融合发展作为一个长期持续性城乡关系和城乡结构优化过程，应为推进城乡融合发展目标提供更多的治理路径，尤其是思考在空间向度下如何对城乡融合发展进行空间治理。

本研究在城乡融合发展的体制机制和政策体系安排下，立足城乡融合发展中乡村、县城和小城镇、城乡结合部和城中村、城乡融合发展试验区等不同空间单元的非均衡发展问题，深入厘清城乡融合发展的空间意涵，建立起城乡融合发展的“空间单元-空间治理”分析框架，从空间的角度对不同空间单元序列上的城乡差异和空间矛盾进行分析，提出城乡融合发展中的空间治理路径，对城乡融合发展的理论与实践、目标与行动、要点与方向进行再思考。

时间和空间是社会事实的存在形式和基本认知框架[16](P12)。长期的历史决定论遏制了人们对社会生活空间性的批判敏感性，导致“历史决定论下空间性的沉寂”[17](P11)。20世纪70年代，空间概念进入社会科学理论的研究主流范畴，西方哲学和社会理论开始呈现“空间转向”[18]。空间首先作为一种物理空间实体存在，同时表现出现实生活中行为关系与意义象征的“隐喻”[19](P6)。从空间的角度对不同空间序列上的城乡差异与空间生产中的融合路径进行分析，是理解城乡融合发展的基本视角与核心议题。

(一)城乡融合发展的空间审视

在城乡融合发展的空间转向下，需要回答两个核心问题：一是为何需要空间的视角来对城乡融合发展议题作出解释，这是对城乡融合发展空间转向研究的起点；
二是在空间的审视下城乡融合发展的非均衡问题，这是探究城乡融合发展空间逻辑及其治理的依据。

第一，城乡融合发展的空间转向。在时间维度上，城乡融合发展是城乡关系历史演进的最高形态和发展趋势。作为一个集地域、经济、政治、社会、文化、生态于一体的空间地域实体，城乡融合发展不仅是时间向度上的发展过程，更是物理空间向度上调节空间位置、打破空间区隔的地域优化过程，也是社会空间向度上弥合空间发展差异、实现空间互动的社会调适过程。从空间视角来看，城乡首先作为地域空间概念存在，城乡融合发展是社会经济发展要素在城乡地域空间的双向流动过程，是权力、资源、社会关系在空间生产过程中的恰当性表达。在城乡场域中，城乡融合发展是普惠性、均衡性、共享性空间权益体系的建构过程，也是对空间资产资源分配、使用、收益的干预和协调过程。转向空间的视角，是揭示城乡融合发展的理论呼唤，也是解决城乡发展冲突矛盾，建立城乡融合发展空间均衡秩序的必然要求。

第二，城乡融合发展的空间意涵。在空间转向下对城乡融合发展内在意涵的解读，需要回溯到空间理论的基本指向，尤其在空间社会学研究中寻找对城乡融合发展的解释框架。经典社会学的空间理论以几何学、物理学为基础，在结构论导向下，将空间视为一种地理环境，是事物和活动的基本场所，在相对平衡的空间状态中构成社会结构。在当代社会学中，对空间研究的知识基础开始转向现象学，赋予空间以社会意义，探讨空间与权力、感知、实践的关系，分析城市、区域发展、全球化中的空间关系及网络空间的时空理论。在空间社会学研究中，空间就是在主体认知、相互作用下的权力和资源策略不断被生产和再生产的行为与方式。具体而言，空间中蕴含了各种各样的社会关系，是任何权力运作的基础，“空间除了是一种生产手段，也是一种控制手段，因此还是一种支配手段、一种权力方式”[20](P41)。在权力运行的实践过程中，通过对物理空间的规划、营造，以及对社会空间的形塑与规制，权力根植于中心—边缘关系之中，在社会变迁中不断地被生产与再生产。同时，资源内嵌于空间中，空间在权力运行和资源配置中塑造社会结构的秩序。

在空间理论视阈下，可以将城乡融合发展作为一个空间观察场域，以空间作为城乡融合发展研究的问题意识和分析维度，其本质意涵是探究权力(政府、市场、社会三种机制)和资源在空间运行和配置下的城乡均衡发展秩序，关注政府、市场、社会在城乡融合发展空间实践中的“主体性”功能意义，以及探寻解决城乡融合发展空间约束、空间矛盾的行动策略。城乡融合发展的空间意涵包括三个方面。一是城乡融合发展是地域空间融合。城乡融合发展关涉城市、农村之间的地域、边界、位置、单元等地域因素，是城乡关系变化的地理投射和基础场域。二是城乡融合发展是空间策略。城乡融合发展的过程，是基于空间发展的不平衡，在权力运行与资源配置中对空间实践再生产的建构性策略。三是城乡融合发展是空间秩序均衡。城乡融合发展意图通过完善空间正义理念，有序营造空间生态，规范社会空间结构，以实现城乡之间的秩序均衡。

(二)城乡融合发展的空间分析框架

基于城乡融合发展中的空间意涵分析，可以从城乡融合发展中不同空间单元的非均衡问题入手，以空间单元为分析单位，建立城乡融合发展的“空间单元—空间治理”分析框架。

第一，城乡融合发展的空间单元。空间单元是空间分析的基本单位，也是实现有效治理的基础空间场域。按照职能、机构、权力、财政、边界的不同，空间单元可以划分为以行政区划为代表的实体性空间单元和以经济功能区为代表的虚体性空间单元[21]。作为一个宏观的地域系统，在城乡融合发展中，实体性空间单元和虚体性空间单元同时存在，不仅包含行政区内的城市与乡村，也涵盖以推进城乡融合发展为主要功能的城乡融合发展试验区。空间单元成为连接城市与乡村、优化城乡发展布局的空间要素，呈现城乡融合发展的不同空间样态，形成了差序层叠、相互交融、连续统一的城乡空间结构。

在具体的空间单元中，以乡村、县城和小城镇、城乡结合部和城中村、城乡融合发展试验区为主，成为推进城乡融合发展的重要支撑和发展动力。这些空间单元在地域形态上交叉重叠，形成了多元的空间形态。同时，城乡融合发展以空间单元为场域，不同的空间单元在推进城乡融合发展中承载着不同的功能，成为促进城市与乡村两个地域系统融合发展的重要连接点，共同构成了城乡连续体。

第二，城乡融合发展的空间治理。在城乡融合发展中，以地域和功能为基本要素的空间单元在城乡融合发展中的空间样态形成机制不同，其承载的城乡融合发展任务和策略也不同，表现出非均衡发展的城乡融合发展空间矛盾：一是在区域差异和资源限制条件下的城乡差距和区域差距的空间约束；
二是在不同空间单元中的空间区隔、空间资源错配、空间秩序失衡的空间冲突问题。在空间单元的动态调适中纾解空间矛盾，实现城乡融合发展空间单元的内在整合，与空间治理进行有效衔接，是推进城乡融合发展的空间均衡思路。

空间治理是针对空间风险和空间问题的治理方式，强调多元主体参与下的空间发展秩序均衡。在城乡融合发展中，空间治理是城乡发展中理念、结构和方式的不断调适和发展过程。在遵循空间正义的价值取向下，政府、市场、社会共同参与到城乡融合发展中，形成多元共治的城乡主体结构，运用规划体系、土地制度、户籍制度、财税体系、公共服务等治理方式，对城乡空间合理布局和空间要素合理配置进行一系列干预和协调，以解决城乡融合发展中的空间矛盾问题，从而实现城乡融合空间均衡。

基于城乡融合发展的空间审视，本研究以空间单元为分析单位，以空间治理为分析进路，建立城乡融合发展的“空间单元—空间治理”理论分析框架(见图1)。该框架将城乡空间作为城乡融合发展的基础场域，将空间单元作为城乡融合发展的叙事场景，聚焦城乡融合发展中面临的约束与冲突，为理解当前城乡融合发展实践和空间治理路径提供基本的分析框架。

图1 城乡融合发展的“空间单元—空间治理”分析框架

首先，城乡融合的空间作为地域要素为基础的空间单元存在，城乡融合中的乡村、县城和小城镇、城乡结合部和城中村、城乡融合发展试验区等不同空间单元呈现多元的城乡融合发展样态，形成一个整体性的城乡连续体，共同构成城乡融合发展的差序结构；
其次，在空间单元中，城乡融合发展中的各类关系在空间生产过程中进行重组，在空间约束和空间冲突下，城乡融合发展存在着结构性的张力和发展失衡问题；
最后，空间治理作为一种治理思路，在空间正义的价值取向下，政府、企业、社会等不同主体共同参与城乡融合发展，形成空间治理结构，通过刚性与柔性相结合的空间治理方式来保障公共物品供给、资源有效配置、社会公众权益共享，实现空间发展正义化、资源分配均衡化和权益共享化，从而达成城乡融合发展的空间均衡。

从乡村、县城和小城镇、城乡结合部和城中村到城乡融合发展试验区，全面勾勒了我国城乡融合发展的实践图景，为城乡融合发展的实践研究提供了丰富的观察样本和研究对象。

(一)在城望乡：乡村是城乡融合发展的重点单元

在近百年的变迁中，中国的社会结构从“乡土中国”转型为“城乡中国”，农民与土地、村庄的关系发生了根本性的变革[22]。乡村振兴是实现城乡融合发展的重点与关键。乡村振兴是中国城乡发展的必然产物，是在重视城乡融合基础上坚持农业农村优先发展的“重点论”[23]。在“把乡村建设放在社会主义现代化建设的重要位置”的要求下，正确处理乡村和城乡融合的关系，将实施乡村振兴战略贯穿于城乡融合发展的整体视野，顺应城乡融合发展趋势，打通生产要素在城乡之间的双向流动，注重乡村资源要素价值的实现，助推城乡基本公共服务普惠共享，以促进城市和乡村的同频共振、互融共生。因此，乡村成为城乡融合发展的重点空间单元，要以乡村振兴为重点，推动城乡融合发展。

在城乡融合进程中，对村庄进行合理规划，加强村庄建设是乡村振兴的重要前提。“空心村”是快速城镇化带来的结果，对“空心村”的整治成为乡村振兴当下需要解决的问题。重庆L村以“重构乡土与都市日常想象”为理念，村庄规划以人居环境改善为突破点，为农村赋予新的文化资源，重新激活村庄的发展活力，让“空心村”成为网红打卡地。浙江启动乡村未来社区建设项目，为推动城乡要素双向流动提供了新的可能路径，成为当前城乡融合发展的新平台。乡村未来社区建设将新一代信息技术嵌入其中，突破了要素在城乡流动的时空限制，重构乡村未来社区物理空间和生活空间。

(二)近城近乡：县城和小城镇是城乡融合发展的基本单元

县城是城乡融合发展的基本单元和重要载体。县城位于“城尾乡头”，具有连接城市、服务乡村的空间优势，发挥着弥合城市与乡村经济、政治、文化、社会、生态文明发展差距的重要功能。小城镇具有“近城近乡”的区位优势，进入门槛低的制度优势、要素衔接的平台优势，是疏通城市发展和乡村发展的动力源，成为城乡融合发展的后劲[24]。县城和小城镇是实现城乡融合发展的基本单元，发挥着联系与平衡城乡的桥梁与纽带作用，呈现“近城近乡”的实践场景。

在以县城为重要支撑推进城乡融合发展中，陕西F县以提升县域聚合力为着力点，以搭建城乡产业协同发展平台为工作重点，建立多个工业园区，发展当地航空产业、先进制造业、特色农业、红色旅游等主导产业，不仅推动城市的人才入乡、工商资本入乡、科技入乡和金融入乡，也积极吸纳附近农村劳动力就业，产生了城乡基础设施改善和城乡公共服务优化的外部效应。

(三)亦城亦乡：城乡结合部、城中村是城乡融合发展的难点单元

城乡结合部是城与乡的接壤地带，兼具城市与乡村的社会样态与土地性质，是中国城市化进程中的内生性产物[25]。城乡结合部在与城市系统不断的能量交换中发挥着城市流动人口聚居区的核心功能，在与城市经济社会互动中为流动人口提供利益保护空间，具有一定的过渡性价值[26]。但城乡结合部基础设施和公共服务滞后，社会问题突出，一定程度上限制了城乡要素的自由流动和平等交换，成为“城乡融合之痛”[27]。在城乡融合中，“城中村”是村落终结的裂变与新生，由于产权重新界定的艰难和社会关系网络的重组，仍作为城乡二元混合体存在[28]，具有边缘性、过渡性、非协调性等特征，形成了一个具有相当规模的特殊社会区[29]。“城中村”是城乡融合发展过程中不可回避的实践议题，如何弥合“城中村”中本地—外来、主体—客体、定居—流动之间的发展差距，仍是城乡融合发展中亟待破解的难题之一。

深圳的“城中村”改造为破解城乡融合发展难题提供了新的实践经验。以城市更新为目标，深圳形成了综合整治类城市更新、功能改变类城市更新及拆除重建类城市更新三种“城中村”改造类型，通过改造完善基础设施、营造开放共享的社区环境、建立市场化商业运营体系，对“城中村”进行全域整治、综合治理，实现了“城中村”这一空间单元内的城乡共生。

(四)城乡交融：城乡融合发展试验区是城乡融合发展的试点单元

2019年，国家发展改革委员会提出推进国家城乡融合发展试验区改革，探索建立健全有利于城乡要素双向流动、城乡公共资源均衡配置、城乡协同发展的城乡融合发展体制机制和试验任务。试验区采取差异化任务设置的试验方式，通过改革授权通道和经验推广的制度安排，在自下而上与自上而下相结合的工作方式下，多地积极探索城乡融合发展的新路径，构建“走廊+单元”的城乡融合发展模式、“城乡共享社会”，全面促进城乡公共服务融合和农村集体经营性建设用地入市改革，为带动城乡融合发展不断探索示范经验[30]，成为城乡融合发展的新道路。城乡融合发展试验区改革为推动城乡融合发展明确了工作任务和试点方案，成为城乡融合发展的试点单元。

在深入推进国家城乡融合发展试验区建设中，成都W区紧抓城乡融合发展试验区的机遇，融入成都发挥公园城市生态价值转化的经验，探索生态价值转化机制、农村金融服务机制、农民利益联结机制等系列创新机制，创新乡村生态产品价值实现机制，建立公园城市的乡村参与方式，在试验区内构建起都市风采与田园风光相融合的城乡形态。

总体而言，城乡融合发展已成为全域推进、共同繁荣的城乡发展新阶段、新范式，在空间转向下理解城乡融合发展，为明确共时性因素下城乡融合发展的优先选项、空间布局、创新实践提供了基本研究视阈。在对城乡融合发展的空间单元分析中，“在城望乡”“近城近乡”“亦城亦乡”到“城乡交融”的多元空间样态，反映了不同地域要素下城乡融合发展的有序连续层次和相互交织的空间序列，形成统一的、复合式的城乡连续体，构成了层叠差序、城乡交融的空间结构。

在坚持城乡融合发展的总体要求下，我国积极推动新型城镇化建设和乡村振兴协同发展，促进城乡空间单元的多元样态有序融合。但在城乡融合发展的具体实践中，仍面临着城乡之间发展不平衡不充分的共性难题，需要进一步批判性地审视不同空间单元的城乡融合发展实践，分析城乡融合发展中面临的空间约束和空间矛盾。

(一)空间约束：城乡融合发展面临的城乡差距与区域差距

纵览城乡空间单元的发展与实践，城乡差距依然是阻滞城乡间生产要素自由流动的基础性约束条件，同时面临着区域差距的叠加影响，成为制约城乡关系协调、城乡福祉均衡的难题。在城乡差距与区域差距的双重空间约束下，推进城乡融合发展需要不断缩小城乡差距与区域差距，积极回应差距过大带来的挑战。

城乡之间存在一定差距是合理的，城乡差距为要素流动，尤其是劳动力流动提供了空间与动力。但城乡差距日益加大会导致严重的经济失衡和社会发展不稳定，影响城乡间的均衡发展。目前，我国城乡差距主要表现在收入差距、生活水平差距、社会福利差距、公共服务差距等方面，在新的经济形势下，城乡间的基础设施差距和产业发展差距成为新的矛盾[31]。长期的收入和基本公共服务的城乡差距导致我国发展不平衡不充分问题，制约全体人民共同富裕目标的实现[32]。在缩小城乡差距的实践中，我国农村向城市的劳动力流动规模持续增长，但城乡之间的差距并未进一步缩小，反而持续扩大，成为与传统发展经济学理论相悖的“谜题”[33]。

在区域差距中，由于各地的经济基础、资源禀赋等不同，导致城乡融合发展的区域差距较为明显，区域失衡是经济社会发展的顽疾，在城乡融合发展中呈现旧账叠加新账的趋势[34]。在城乡融合发展的总体区域中，呈现东中西阶梯形差异和南北部开口式差异并存的状态，南北差距逐渐超越东中西差距成为区域协调发展的新态势[35]。同时，城乡融合发展的经济融合和社会融合存在较大的区域差异与分化，全国城乡经济融合的整体水平和内部分化程度优于生活融合，东部地区的城乡经济融合和生活融合水平明显优于中西部地区[36]。西北地区城乡融合发展的水平在时间上表现出总体稳步增长的特点，经历了由小到大的区域间差异转变，在经济发展、生活状况、空间集聚、社会保障等方面表现出较大的城乡发展差距[37]。

在城乡融合发展中，得益于重大区域性战略调整，以及精准扶贫、乡村振兴、小城镇发展等发展战略的实施，我国城乡差距、区域差距不断缩小，各地区正在积极探索城乡协调发展的区域模式。但各区域间城乡融合发展差距仍将长期存在，缩小城乡差距和区域差距是一项长期的历史性任务。在城乡融合发展中，要将城乡差距和区域差距保持在一定的合理区间内，在弥合城乡发展差距的同时，立足区域发展的异质性，不断提高城乡发展在区域间的适配性和协同性，并警惕新的城乡差距和区域性差距引致的风险。

(二)空间冲突：推进城乡融合发展的空间非均衡问题

我国城乡融合发展进程中，“在城望乡”“近城近乡”“亦城亦乡”“城乡交融”四种空间单元样态同时存在，不同的空间单元由于资源禀赋、发展环境的不同，表现出空间区隔、空间资源错配、空间秩序失衡的冲突矛盾。

第一，城乡融合发展中的空间区隔。在新型城镇化战略导向下，优化城市空间布局和加快城市空间拓展一直是城乡发展的主线，城市和乡村成为两个有差别、有区隔的地域系统，影响城乡融合发展的进程与效度。城乡融合发展在空间上的区隔具体表现为：我国城乡人口流动长期以“乡—城”的单向流动为主，农民进城后无法获得与城市居民同等的公共服务和社会保障权益，乡城流动人口在市民化过程中容易遭受到制度排斥、社会关系网络排斥和市场排斥等多种阻碍，并在文化差异与情感区隔的叠加下导致乡城移民被“悬浮”在农村和城市之间的鸿沟里[38]。

第二，城乡融合发展中的空间资源错配。在长期的城乡二元结构中，社会资源在空间分配中严重失衡，发展权益在城乡空间中的差异化享有及风险和危机在空间上向乡村转嫁，导致城市对乡村空间资源争夺、空间权益剥夺，使乡村发展面临较大的冲击[39]。比如，在土地资源配置中，早期对土地的计划管制限制了城乡要素的流动，土地市场化的改革导致城市规模不断扩大，失地农民的权益无法得到保障，进一步拉大了城乡发展差距。如何深化土地制度改革，完善农村承包地“三权分置”制度，健全土地流转规范管理制度，使土地资源在城乡之间实现合理配置是城乡融合发展面临的难题之一。

第三，城乡融合发展中的空间秩序失衡。在快速发展的流动时代，我国的“城乡二元结构”不断解体，城乡转型过程中不确定性、不稳定的风险因素逐渐增多，构成城乡融合发展的空间秩序失衡威胁。一是城乡之间的空间秩序失衡。在城乡空间的生态资源配置中，为了支持城市的发展而将生态成本和风险转嫁至农村，长期不均衡、非绿色的生产生活方式、产业发展结构和经济增长模式，导致资源消耗、环境污染、生态退化等成为农村发展难题。二是城市、乡村内部之间的空间秩序失衡。城镇化快速发展带来土地城镇化快于人口城镇化，公共服务滞后于城市发展等城市空间秩序失衡问题。乡村内部空间秩序发展亦是如此，存在村庄建设下的“空心村”问题、乡村发展中如何破解农户的家庭分离等难题。

针对空间约束和空间冲突问题，城乡融合发展要在空间治理的思路下，寻求城乡融合发展的理念重塑、结构完善和方式优化路径，以实现城乡融合发展中不同空间单元的均衡发展，提升城乡融合发展的公平性、有序性和可持续性。

(一)推进城乡融合发展的空间治理思路

在空间向度下解决城乡融合发展的空间非均衡问题，需要以空间治理的思路探寻空间融合路径。从狭义来看，空间治理是在国土空间规划中，以完善自然资源资产产权和管理制度为前提，对城镇空间、农业空间及不同主体功能区规划、确权、管制和考核的过程。其中，城乡规划是建构国土空间体系的重要依据，作为一项政策工具，城乡规划的本质就是空间治理[40]。狭义的城乡融合空间治理主要是在空间规划下，健全用途管制，鼓励城乡之间利用土地增减挂钩的政策，调控城乡建设用地比例，优化城乡建设空间结构[41]。从广义来看，空间治理不仅仅指地域空间的国土空间规划，还包含社会性、政治性和生活性的社会空间和文化空间治理。广义的空间治理是以空间为平台，对空间资源进行分配、使用和收益的一个多元协调过程[42](P12)，旨在创新空间生产过程中的结构、动力与机制，推动政府、企业、社会等不同主体在空间生产、权益分配过程中互动合作，从而建立起均衡有序的“空间利益共同体”[43]。广义的城乡融合空间治理，是在体制机制和政策体系安排下，建构起自由流动、可持续的空间发展格局，获得城乡之间经济、政治、文化、社会、生态文明等方面发展综合效益，不断推进城乡空间结构融合和空间秩序均衡[44]。

空间治理是推进城乡融合发展的建设思路，也是解决城乡融合发展中不同空间单元非均衡发展问题的协调路径。在空间治理思路下，强调坚持空间正义的价值导向，在政府、市场、社会多元主体力量的共同参与中，保障资源在空间的合理配置和空间权益的平等共享，实现均衡有序的空间治理秩序。空间治理基于空间正义的理念、多元共治的治理结构和协调有序的治理方式，成为推进城乡融合发展的治理进路和建设方向。

(二)推进城乡融合发展的空间治理路径

针对城乡融合空间发展的现实困境，需要在空间治理思路导向下，从秉持空间正义理念、建立空间治理共同体、完善空间协调治理方式三个方面纾解多元空间单元中城乡融合发展的空间非均衡问题。

第一，治理理念：城乡融合发展的空间正义价值取向。空间正义发轫于宏观正义观和对资本空间化的批判，指向空间发展中的不平等行径，关注空间利益平衡以保障公民能够平等享有空间生产、空间经营、空间资源分配的权利。在空间治理中，空间正义是城乡融合发展的价值取向，也是城乡融合发展追求的价值目标。空间正义倡导以人为本精神、公平精神、可持续发展价值，尊重多样性和差异性，是脱贫攻坚和乡村全面振兴所要求的共同富裕价值取向在资源规划开发和利用环节的必然体现，也是在生态文明转型、城乡融合发展过程中解决贫富差距过大和“人口资源”二元对立的必然要求[45]。一是坚持“以人民为中心”的价值理念，立足人民群众的空间发展需求。城乡融合发展应遵循城乡发展的内在规律，既要满足人民群众的发展需求，打通要素在不同空间单元自由流动的渠道，又要考虑人民群众的乡土情结和留乡需求，为农民返乡提供制度保障。二是坚持服务型政府建设，保障社会公众平等享有空间权益。实现城乡融合发展的空间正义，政府应秉持空间正义理念，立足不同空间单元的城乡融合发展实际，对空间资源进行合理配置，重点关注边缘群体的权益保障问题，为城乡融合发展中合理的空间规划布局、空间资源均衡配置及社会群体权益保障提供价值遵循。三是发挥人民主体性，促进人民公平参与空间生产。在城乡融合发展中，要重视人民群众的主体意识，完善全体人民在城乡融合发展中的参与渠道，让人民群众共同、平等参与到空间生产实践，促进城乡发展成果全民共享。

第二，治理结构：城乡融合发展的空间治理共同体。推进城乡融合发展，应在层叠差序的空间单元结构中建立起责任明晰、相互合作的伙伴关系，形成政府、市场、社会共同参与的空间治理共同体，促进多元主体共同参与空间治理，重塑城乡融合发展的空间秩序。一是政府应以制度改革和政策优化为着力点，打破不同空间单元中的城乡空间界限和制度藩篱，推进城乡融合发展的体制机制改革和政策创新，为弥合城乡发展差距和空间区隔提供稳定有序的发展环境，激励市场、社会力量推动城乡融合发展的积极性。二是发挥市场在城乡融合发展中的重要推动力，完善城乡基础设施建设和公共服务供给投入，不断激活城乡发展活力，促进生产要素在城乡融合发展中双向流动，为多元空间单元融合发展提供资金和技术支持。三是构建社会共同参与的多元渠道。公民是空间治理的重要主体，空间治理要培育公民参与空间治理的有效能力[46]。社会公众是推进城乡融合发展的重要动力，也是享受城乡融合发展成果的主体，在空间单元调整中应重视社会的力量，发挥社会公众参与城乡融合发展的主体性作用，培育社会公众的自我发展能力，不断形塑城乡融合发展的空间再生产过程。

第三，治理方式：城乡融合发展的空间协调路径。城乡融合发展是在市场机制、政府机制和社会机制共同作用下的政策制度安排，涉及公共物品供给、市场资源配置、社会公众权益保障等多方面内容。实现城乡融合发展空间均衡结构，需要通过规划、政策、财政转移支付等刚性治理方式进行合理的规制，也要通过柔性治理方式，为促进城乡融合发展空间理念公平、空间资源均衡配置、空间结构规范有序提供重要保障。一是采用刚性治理方式，发挥城乡规划、户籍制度、土地制度等政策工具的规范作用。以城乡规划为前提，完善城乡融合发展中的国土空间治理体系，协调不同空间单元的发展布局，对城乡空间秩序进行宏观调控。不断完善户籍制度、土地制度，健全相应的土地用途管制、农民市民化政策和城乡基本公共服务均等化发展的配套机制和实施方案，规范资源在城乡空间的布局与集聚，为空间资源的均衡配置和空间秩序稳定提供保障。二是结合柔性治理方式，以对口帮扶、资源下沉等协调方式做好城乡融合发展中的空间关系调适。以对口帮扶的形式，为中西部地区城乡融合发展注入更多的帮扶力量和发展资源，突破空间区隔问题，弥合城乡融合发展中的区域发展差距。三是推动公共服务资源下沉，激发县城、乡村发展活力，促进不同空间单元在推进城乡融合发展中的资源协调和服务融合。

城乡融合发展是城乡关系发展格局的战略研判，也是缩小城乡发展差距，实现乡村振兴和农业农村现代化，促进全体人民共同富裕的重要举措。有关城乡融合发展的理论探讨和基层实践已取得丰富的成果，在城乡融合发展进行时间维度纵览的同时，越来越多的学者转向空间维度的城乡融合发展研究。随着空间逐渐成为城乡融合发展研究的基本视角，空间非均衡发展成为推进城乡融合发展亟待解决的问题。在空间维度下，破解城乡融合发展的空间非均衡问题强调城乡融合的空间重组和空间重构过程，探究权力(政府、市场、社会三种机制)和资源在空间运行和配置下的城乡均衡发展的秩序，关注政府、市场、社会在城乡融合发展空间实践中的“主体性”功能意义和城乡融合发展的空间发展策略。

通过研究本文有三个发现。一是将空间单元作为空间分析的基本单位，可以看到不同空间单元在城乡融合发展中的多元样态。从乡村、县城和小城镇、城乡结合部和城中村到城乡融合发展试验区的空间单元，我国的城乡融合发展呈现“在城望乡”“近城近乡”“亦城亦乡”“城乡交融”等多元样态，共同构成了层叠交叉、连续统一的城乡空间结构。二是在长期城乡二元结构的影响下，由于构成要素、发展功能和空间关系的不同，城乡融合发展的不同空间单元共同面临着城乡差距和区域差距的空间约束，同时存在空间区隔、空间资源错配和空间秩序失衡的空间非均衡问题。三是面对复杂的城乡系统，在空间向度反映出的冲突矛盾和治理问题呈现多样化、个性化等特征。推进城乡融合发展需要在空间治理的理念下，秉持空间正义的价值取向，关注空间正义取向、空间结构优化和空间协调方式的合理运用，进一步理顺空间与治理的关系，解决好空间冲突与治理难题，持续对城乡融合发展的空间治理进行问题关注、理念变革和路径探索。

作为城乡关系发展的主要趋向，城乡融合发展是涉及地域协同、要素配置、体制机制、政策体系等多个方面的复杂系统。推进城乡融合发展，要从城乡关系、社会结构、空间布局、社会治理等方面开展综合性研究，尤其是将空间作为行为塑造的重要变量和影响机制，关注解决城乡融合发展中的空间非均衡问题。在城乡融合发展的空间转向下，将城乡融合发展置于空间场域，空间单元只是城乡融合发展空间分析的一个基本面向。未来仍需要进一步探究城市与乡村的“空间布局与边界”“治理行为与空间关系”“协同治理与空间秩序”等议题，遵循城乡融合发展中的空间均衡原则，推动城乡融合发展的空间治理，是实现城乡融合发展的重要途径，也是促进城乡有效治理，实现美好生活的现实需要，对乡村振兴战略和共同富裕目标的实现具有重要意义。

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