兰西城市群要素市场化配置及实现路径

王华存，王舒婷，钱国权，吕喆菲

(1.甘肃省人民政府参事室，兰州 730010；
2.兰州大学 a.经济学院；

b.管理学院，兰州 730000；
3.兰州城市学院 甘肃省城市发展研究院，兰州 730070)

生产要素作为社会生产经营必不可少的基础投入，是实现经济增长和社会发展的前提条件。经济增长的驱动力不仅取决于要素投入的数量，而且与生产要素的配置效率密切相关。市场机制的调节有助于各类生产要素形成自身的价格体系，当经济活动处于理想状态时，市场机制将实现资源的优化配置，从而保证经济社会的高效运行。改革开放40年来，市场经济不断发展，要素市场化配置的步伐也在不断加快[1-2]。但是，在现有市场机制体制下，仍然不可避免地会存在多种因素的干扰，使得各要素市场存在资源错配、效率低下、供需不均衡等问题[3]，导致要素市场配置偏离最优状态。尽管中央文件多次提出要加快推进要素市场化改革，但受思想观念的制约和利益固化的藩篱羁绊，这些年来各类生产要素市场化的改革进展相对缓慢[4]。

2020年，中共中央、国务院先后印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，就进一步破除阻碍要素自主有序流动的体制机制障碍、提升要素协同配置效率做出战略部署，针对土地、劳动力、资本、技术、数据等生产要素提出了具体的改革举措，不仅有利于构建高标准要素市场体系，而且对激发市场主体活力、增强发展内生动力、促进经济高质量发展起到了重要的支撑作用。近年来，甘肃、青海两省在兰州-西宁城市群(以下简称兰西城市群)产业转型升级、科技体制创新、金融改革创新等方面进行了积极探索和大胆实践，积累了丰富的改革实践经验。但各类要素市场在运行过程中仍然存在不同程度的制度性约束。因此，深入研究兰西城市群要素市场化配置，不仅是破除阻碍兰西城市群要素自主有序流动的体制机制障碍和推动高质量发展的现实要求，也是探索走出一条西部地区优化要素市场化配置路径，为完善全国要素市场制度提供范例的现实选择。

(一)构建城市群市场规则体系

以推动形成高标准市场体系为目标，加快统一和规范城市群市场准入规则、竞争规则、淘汰规则和监管规则。优化城市群产业协调发展机制，建立产业发展规划协调、培育、利益联动等机制。健全城市群基础设施共建共享机制，完善基础设施建设统筹协调、规划衔接等机制，推进统一标准体系建设，创新投融资体制机制。构建城市群统一开放的要素市场体制，共同制定市场规则，建立统一开放的土地、资本、劳动力、科技、数据等要素市场。完善城市群科技协同创新发展机制[5]，建立科技创新价值链整合的体制机制，共建共享科技协同创新平台，探索建立科技金融联动发展的体制机制。构建城市群全方位立体化开放合作机制，创新自贸区先行先试体制机制，建立以负面清单为基础的外资准入管理体制、大通道国际合作协调机制与沿海沿边通关协作体制机制，深化对外投资管理体制改革。

(二)构建新型高效的城市群协调机制

构建城市群协调发展的法治框架，建立各城市法律互认和共享机制、统一的立法机构，制定城市群建设相关法律。建立央地多层面的城市群议事协调机构，打破行政壁垒，统筹区域规划、产业布局、财政投入和重大政策协调，推动项目联动、共建共享，创新行政运行机制，实现政府间的高效协同合作。构建城市群立体化、多层次的协商对话机制，巩固已有的协调机制，建立省级层面决策、协调、执行三级区域合作机制，充分发挥民间组织的协调作用。通过统筹协商，建立城市群建设成本分担和利益共享机制，实现优势互补、共赢发展，避免恶性竞争。与此同时，搭建城市群政府合作平台，作为城市政府间合作的重要依托。

(三)构建多元主体参与的城市群社会治理体制

构建城市群公共服务一体化新体制新机制，健全基本公共服务均等化机制、就业共享协作机制、社会保障互通转接机制、社会保险互通互认机制、公共资源交流共享机制、公共事务协调组织机制，完善公共服务供给多元主体参与机制。构建城市群生态环境共保共治新体制新机制，建立流域治理与水资源保护一体化机制，完善大气污染联防联治机制，形成统一规划、统一标准、统一检测、统一管理、统一应急“五个统一”工作机制，探索生态文明协调建设长效机制。构建城市群社会突发事件协同应对的新体制新机制，建立社会突发事件应急管理合作机制、社会治安综合治理联动机制，共建突发公共卫生事件应急防控中心。

近年来，甘肃、青海两省认真贯彻落实中央关于要素市场化配置改革的要求，坚持科学配置各类要素资源，着力破解各类要素在市场自由流动的制度壁垒，推进了土地、劳动力、资本、技术、数据等要素的自主有序流动，加速释放了市场活力，提高了兰西城市群各类要素的质量和配置效率。各类要素市场化改革取得的突破主要表现在以下几个方面。

(一)土地市场改革探索初具成效

兰西城市群不断深化产业用地市场化配置改革，认真落实“增减挂钩”制度，编制工业用地弹性年期出让实施意见，探索并推行弹性出让、先租后让等工业用地配置方式。出台了《甘肃省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》和《青海省人民政府办公厅关于印发完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场实施方案的通知》，完善了土地二级市场规则。持续深化产业用地市场化改革，持续推动产业用地政策进一步完善，在符合用地要求的基础上，进一步推动建设用地资源向中心城市和重点城市群、开发区等功能区聚集。土地二级市场试点改革深入推进，初步形成“产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全”的土地二级市场。农村土地改革推进顺利，土地确权登记全面完成，农村宅基地制度改革试点列为改革典型，农村土地征收制度改革持续深化。完善国有建设用地使用权转让、出租、抵押办法，进一步健全土地招拍挂制度。

(二)劳动力市场持续完善

兰西城市群不断深化户籍制度改革，建立健全“人地挂钩”考核评价机制，加大城镇建设用地增加规模与吸纳农村转移人口落户数量挂钩力度，持续推进公共服务均等化。推进人力资源市场整合，畅通人力资源流动渠道，形成市、县(区)、乡(镇)和村(社区)四级配置、贯通城乡的立体化就业服务网络。事业单位招聘方式持续优化，实现了人事档案的“跨省通办”。不断强化民生兜底保障，扩大市场服务覆盖范围。以产业园区建设为引领，有力推进人力资源服务业的集聚发展，促进岗位调适与匹配，服务人才开发和支撑经济高质量发展，着力化解结构性就业矛盾。此外，兰西城市群不断创新技术技能评价机制，打通非公有制经济组织、社会组织、自由职业专业技术人才职称申报通道，有序推进社会化职称评审工作。积极推进国有企业工资决定机制改革，持续深化国有企业负责人薪酬制度改革，完善最低工资标准调整调研评估机制。

(三)资本要素支撑有力

兰西城市群持续优化金融服务供给，推动金融保障政策落实，加大普惠金融服务平台推进力度，建成运营“兰州信易贷”“青信融”等融资新平台，搭建 “绿金通”综合服务平台，实现行政村级惠农金融服务点全覆盖，进一步提升金融支持实体经济、小微企业发展作用。深入推进“两权”抵押贷款试点，创新推出“扶社贷”“小微贷”等信贷产品。健全政策性融资担保体系，创新“金穗服务惠万家”等担保贷款产品。设立中小微企业政策性续贷资金，创新开展“双基联动”。增强资本运作能力，大力培育上市(挂牌)后备企业，支持主营业务能力强、技术先进、管理规范的企业上市，协调证监、券商对此类企业开展专项辅导培育，引导、推动符合条件的企业上市。挂牌设立西部绿色认证中心，完善上市挂牌后备企业资源库。

(四)技术要素动能强劲

兰西城市群不断深化体制机制改革，完善支持科技创新若干措施办法，深化项目评审、人才评价、机构评估改革，降低项目申报门槛，完善项目立项评审体系，优化项目(经费)管理及验收流程。持续培育和发展技术市场，开通兰州、西宁两地科技大市场线上服务平台。构建多元化科技创新投入体系，加快培育规模以上技术转移服务机构，科技成果转移转化中心现已建成运营。

(五)数据要素加速聚集

兰西城市群现已建成国际互联网数据专用通道，“宽带中国”示范城市和电信普遍服务试点正在加快推进，三维数字社会服务管理系统等一批国内先进信息技术获得专利，基本建成市(州)级电子政务云平台、电子政务外网、大数据中心数据库体系，“数字政府”基础支撑能力得以不断提升。建成大数据产业园、高新区国家级软件园等软件与电子信息产业孵化基地，入选国家级“两化”融合管理体系，形成了一批在全国具有较强竞争力的优势特色产品和应用服务。

经过长期探索，兰西城市群生产要素市场化配置改革取得了一定进展，但总体来看，各项生产要素市场发展仍存在一些突出的短板和问题急需处理，这些短板和问题不仅影响了市场对资源配置决定性作用的发挥，还在一定程度上导致经济结构失衡、产业结构不合理、制造业和消费成本不断上升等问题，不利于城市群产业竞争力的提升和发展。兰西城市群各要素市场存在的突出问题具体表现如下。

(一)土地市场化程度较低

兰西城市群的土地要素市场化配置中仍存在以下三方面问题：一是农村土地流转市场建设不完善，相对于城市土地来说，农村土地闲置数量多却不容易流转，流转土地的交易平台和交易规范不完善，相关配套制度未跟上，限制了农村土地的大范围流转和长期流转，农民无法从闲置土地中获得收益，即使能够流转也存在土地低价流转等问题，使农民权益遭到损害，限制了农民收入的增加。二是产业用地、国有企业划拨土地得不到有效整体利用，出让土地缺乏灵活性，导致推高实体经济用地成本，降低了土地要素市场化配置效率。三是粗放型管理下，城市和乡村都存在大量低效利用土地，并由于存量土地涉及的产权关系、利益关系极为复杂，土地管理受到艰巨挑战。四是生态环境总体相对脆弱，森林植被覆盖率总体偏低，水体流失、土地荒漠化较为严重，滑坡、泥石流等灾害多发，黄河、湟水等流域水环境污染防治任务艰巨，土地市场化进程面临多重掣肘。

(二)劳动力流动渠道不畅

兰西城市群就业结构性矛盾仍然突出，人口区域性流动仍面临较大限制。劳动力市场依然存在招工难、就业难问题，企业对人才的需求不断增强，但薪酬水平较低，对优秀人才吸引力不足。受限于地理区位和资金投入等因素，对高层次科技人才吸引力不足。仅靠“零门槛”落户政策根本无法实现吸引更多人口和人才的目的，户籍人口城镇化率提升空间缩小。随着乡村振兴战略的推进，乡村人口在土地、福利、待遇等方面的含金量逐年提升，但乡村人口因为就业、居住等方面存在的现实困难，导致落户城镇的意愿不强，进城务工人员无法享受全部的城市基本公共服务，使乡村人口无法彻底融入城市，更不愿落户城镇。此外，高端人才社保、税收、婚姻、医疗卫生、旅游及配偶家属安置方面的信息共享还存在一些瓶颈，在协调联动方面不够畅通，工作合力的形成还有待提升。

(三)资本供给较为单一

兰西城市群资本要素发展主要存在以下三个问题：一是金融产品和服务同质化严重，虽然兰西城市群推出了很多支持中小微企业的政策产品，但金融体系的普惠性和包容性仍然存在不足之处。二是大多数金融机构为了规避风险，其服务主体依旧多为政府和大型企业。商业银行面对民营企业顾虑较多，面向小微企业和民营企业的产品相对单一，向民营经济传导的机制路径仍然不够通畅。三是资本市场发展存在短板，兰西城市群上市公司较少，且股票发行审批效率较低，监管限制过多，导致资本市场融资供需失衡，难以发挥资本市场的优胜劣汰作用。

(四)科技成果产业化程度较低

科技成果和市场需求结合不紧密，高校的研究成果通常更偏理论，不针对市场特定要求，难以直接进行市场化，部分具有潜在应用价值的科研成果缺乏中试和产业化的资金支持，难以推进成果市场化，且对科技成果产权界限不清晰，利益分配机制不合理，导致科研人员对科研成果产业化抱有畏难情绪，科技成果的产业化发展受到阻碍。此外，具有实力的大型企业通常倾向于购买成熟技术和产品，而中小企业规模较小且技术能力有限，难以直接使用高校偏理论的科研成果，对于中试和产业化的资金要求更是无力承担，存在技术要素和资本要素融合发展困难的问题，导致兰西城市群存在科研成果转化难、转化率低的问题。

(五)数据要素市场有待发展

近年来，兰西城市群大数据产业保持良好发展势头，但也面临一些突出的问题：一是公共数据尚未实现开放，政府各部门掌握海量公共数据，但由于政府部门设置条块分割，以及甘肃、青海两省部分政府数据统计方法与统计口径不一致，造成政府部门之间缺乏共享机制，数据平台缺乏统一标准，跨部门、跨行业、跨区域的统筹协调难度较大，企业和公众更难获得这些政府数据，在一定程度上造成了数据资源的浪费和服务水平低下的问题。二是数据确权定价面临诸多困难，数据作为一种重要资产，不同地区对数据的界定和交易仍然缺乏统一的实施标准和政策法规，此外，数据交易成本较高，数据流通不畅，数据滥用和非法交易频频出现，降低了城市群之间的数据共享效率，令数据应用场景扩展受到较大制约，减弱了数据交易的活跃度。

为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的作用，着力破除阻碍要素自主有序流动的体制机制障碍，为兰西城市群高质量发展提供更为强劲的发展动力，本文根据兰州-西宁城市群规划，立足兰西城市群发展的实际和突出问题，分别从土地、资本、劳动力、技术、数据等方面提出如下建议。

(一)提高土地要素配置效率

1.深化土地管理制度改革

探索赋予兰州市、兰州新区、西宁市、海东市更大用地自主权，对国务院批准土地利用总体规划的兰州市、西宁市主城区在建设用地规模范围内，按照土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地，授权兰州市、西宁市人民政府批准。以县域为单位开展全域土地综合整治，在实用性村庄规划编制基础上，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态的保护修复工作，推进城镇低效用地再开发和低丘缓坡荒滩等未利用地综合开发利用。城乡建设用地增减挂钩节余指标在优先满足本地区指标需求的前提下跨省域调剂使用，探索补充耕地质量评价转换、工业企业产出效益评价等机制。合理布局建设一批特色鲜明、集聚能力较强的城镇，增强综合承载力和公共服务保障水平，积极推动人口经济格局优化，着力推动国土均衡开发，进一步发挥维护国土安全和生态安全的重要作用。

2.优化产业用地供应方式

优化工业用地出让年期，允许对入驻工业园区的企业采用“弹性出让”“租让结合”“先租后让”等土地供应模式，探索实行工业用地“20年弹性年期+有条件续期”制度。在试点基础上，全面推行企业投资工业项目“标准地”供应。进一步推动建设用地资源向兰州新区、榆中生态创新城、多巴新城、河湟新区、西宁国家经济技术开发区、海东工业园区等重点功能区聚集，向重大项目倾斜。在符合国土空间规划的前提下，利用盘活存量土地的机会调整用地结构，改变不合理的土地开发模式，推动土地用途的灵活运用与合理转换，鼓励产业用地混合利用。坚持生态优先，筑牢生态安全屏障，以最严格的生态保护制度守住生态保护红线，划定农田和城市开发边界，并按限制进行用途管制，在重点生态功能区，实施封山禁牧、草地封育等工程，减轻环境承载压力，任何单位和个人不得擅自占用或改变已经划定的基本农田用途。

3.着力盘活存量用地

探索建立城镇土地利用效率评价标准，根据土地利用状况和地价水平等因素，划分土地等级，积极实施城镇土地使用税差别化政策。盘活城镇低效用地，集中清理处置批而未供和闲置土地，探索建立不同产业用地类型转换机制。引导企事业单位以协议转让、“三旧”改造等多种方式整理产业用地，盘活利用存量工业用地。采取清理腾挪、强化整合等方式加大存量产业用地收储力度。原土地所有人可以在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，对建设用地实施改造开发，通过自主、联营、入股、转让等多种方式将土地进行处置盘活[6]。进一步优化存量土地的循环利用，探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制，使国土空间资源的周转更加有效。推动土地二级市场改革，实行预告登记转让制度，完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。

4.健全城乡统一建设用地市场[7]

积极推进农村宅基地管理和改革工作，进一步规范农村宅基地使用权及农房所有权确权登记发证工作。推广西宁市湟源县农村宅基地改革试点典型经验，推行宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”，剥离宅基地的使用权，将农村闲置住宅和闲置宅基地进行流转，有效盘活现有资源[8]，在尊重农民意愿的基础上推进空置房和旧宅基地有偿退出，有偿收回的闲置宅基地，用于发展村集体经济，探索节约集约使用农村宅基地的途径。此外，按照国家统一部署，审慎稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，探索制定农村集体建设经营性用地入市制度。建立公平合理的集体建设用地入市增值收益分配制度。

(二)推动劳动力要素合理畅通有序流动

1.做大人口总量

高度关注城市群人口增长缓慢问题，着眼长远和大局，进一步优化调整户籍、社会保障等政策，通过发展特色产业、强化就业创业、增加城镇就业容纳能力、加快城乡基本公共服务均等化等措施，不断增强对人口的吸引力，引进和留住专业人才、技能人才，减缓本地人口外流，吸引外出农民工返乡创业就业，吸引周边重点生态功能区人口转移就业。

2.深化户籍制度改革[9]

全面推行城市、城镇落户“零门槛”政策，持续探索创新各项户政便民利民举措。探索户籍准入同城化互认、居住证互通互认，进一步推动农业转移人口进城落户[10]，加强人口信息服务建设，探索传统户籍管理制度与网络身份识别系统的有机融合、创新发展。加快推进档案服务改革，取消人事档案终身制，实行“人档分离”。同时，建立基本公共服务与常住人口挂钩机制，以服务人口和服务半径为基本依据，完善15分钟公共服务圈，促进城乡公共服务均等化，优化中央和省级基本公共服务领域转移支付，建立“钱随人走”的财政专项扶持机制，健全与常住人口规模相适应的教育医疗资源、住房供应、教师医生编制等保障机制，推动公共资源按实际服务管理人口规模有效配置。

3.畅通劳动力和人才社会性流动渠道[11]

深化事业单位人事制度改革，在统筹使用各类编制资源等方面赋予更大自主权，探索激励干部担当作为的薪酬体制改革。支持事业单位通过特设岗位引进和聘用高层次、急需紧缺人才和高技能人才。对于急需引进的人才，可简化程序直接通过考核方式进行聘用。进一步完善机关、企业、事业单位之间的人才交流制度，促进人才在不同单位以及不同地区之间进行合理流动。深入实施“拔尖领军人才”“领军人才”“陇原青年英才”“昆仑英才”等扶持计划，建立健全“揭榜挂帅”机制，实施“人才团队引领攻坚行动”，更加精准地引进高层次和创新创业团队，柔性引进“两院院士”和国内外顶尖人才。建设“人力资源服务产业园”“退役军人实训基地”，探索建立职业资格证书、职业技能等级证书与学历证书有效衔接机制。

4.激发人才创新创业活力

支持和鼓励事业单位中的科研人员到业务领域相近的企业、社会组织进行兼职创新，或在职创办企业，支持和鼓励事业单位选派科研人员到企业从事技术攻关工作，支持和鼓励事业单位设置创新型岗位。大力引进自带项目、掌握核心技术、成果可及时转化的创新创业人才。建设“高校+企业”技术合作联盟，开展技术攻关、成果转化，建设高校技术“策源地”。向具备条件的企业科学合理下放中高级职称评审权限，支持企业开展自主评审。

(三)推动资本要素服务实体经济发展

1.增加有效金融服务供给

进一步推进公共资源交易平台的纵向延伸和横向整合，在公共资源使用和开发方式方法上积极探索，不断提高公共资源交易的市场化水平。应依法依规放宽金融服务业市场准入，加大国内外金融机构招商力度，支持地方金融机构做大做强，推动信用信息深度开发利用。应大力发展普惠金融，积极申建西宁国家级普惠金融试验区。持续推广“信易贷”“青信融”平台，鼓励银行、保险、担保等金融机构接入平台共享使用信用。此外，还应引导金融机构创新优化融资模式和服务，开发与中小微企业相匹配的信贷产品，为小微企业提供多方面全方位的个性化贷款产品。探索“保险+期货”“保险+期权”试点，对农业经营新型主体提供供应链金融支持，支持在西宁市、兰州新区建设地方性银行，鼓励符合条件的银行机构在依法合规和有效控制风险的前提下发展离岸金融业务，支持私募股权投资基金开展跨境投融资业务。大力发展绿色金融，以兰州新区绿色金融改革创新试验区为样本，加大对节能环保、污染防治等领域的信贷投放，发展排污权、用能权、水权、碳排放权等抵(质)押贷款。

2.提高直接融资比重

大力发展股权融资，积极支持企业在境内外上市或在“新三板”、区域性股权交易中心挂牌。建立直接融资激励与绿色通道服务机制，精准分层、动态培育拟上市企业。积极探索基础设施REITs，扩大投资的同时，有效盘活当前优质存量资产。支持地方股权交易中心发展，打通非上市企业股权融资渠道。推动企业上市，通过打造企业上市综合服务平台拓宽企业融资渠道。支持符合条件的企业通过多种发债方式进行融资，扩大城市群内债券融资规模。积极争取提高政府债务限额，发行政府债券，降低融资成本。

3.健全地方金融监管机制

健全金融监管和风险管理体制，落实地方政府及部门防范和化解金融风险的责任。研究出台地方金融法规，明确地方金融监管规则。加强金融监管人才培养，强化金融监管的专业性、统一性、穿透性，创新金融监管方式和监管工具，通过先进科学技术提升金融监管能力，及时识别各类金融风险，并进行有效化解，守住不发生区域性、系统性金融风险的底线。强化各类地方金融组织监管，推动农村商业银行等地方金融机构通过地方专项债、增资扩股、引进战略投资者等方式壮大资本实力。探索建立地方金融监管系统和非法集资风险监测预警系统，实现对各类地方金融业态和金融活动的精准监管，并建立对风险控制良好金融企业的市场化正向激励机制。

(四)大力促进技术要素向现实生产力转化

1.增强兰西城市群创新基础能力

强化重大创新平台建设，提升国家级高新区、国家农业科技园区发展水平，加快建设兰白科技创新改革试验区，开展创新政策先行先试。加快兰州、西宁创新型城市建设。深化跨区域科技合作，推动兰白科技创新改革试验区技术转移中心、青海中关村高新技术产业基地和西宁中关村科技成果产业化基地建设。开展兰西城市群生态环保技术领域科技联合攻关，聚焦基础研究和产业应用战略需求，在生物资源开发、盐湖资源综合利用、储能技术、生物医药等重点领域打造一批国家级创新平台，共同争取国家重大科技基础设施、前沿交叉研究平台等落户兰西城市群。大力培育科技创新主体，开展高新技术企业、科技型企业、科技小巨人企业培育计划，培育科技创新专板企业。探索开展兰州新区国家级绿氢交易市场试点，打造地区级跨境贸易交易平台，配套形成政策、标准、产业、市场交易服务体系，形成新能源、氢能基础设施等领域的科技研发、先进制造、智能应用、产业聚合创新链条及多元应用生态。

2.完善科技创新资源配置方式

着力优化重点科研项目的立项方式和立项流程，推行科技项目经费使用“包干制”改革，赋予科研人员更大的人财物自主支配权和技术路线决策权，创新打造线上科技成果和创新科技资源统筹服务。优化科技创新券制度，提升科技奖补资金使用效率。高层次人才创办科技型企业申请科研项目，符合条件的纳入财政科研资金支持范围。培育专业、规范、独立的项目管理机构，鼓励有条件的市场化、社会化机构开展科研成果评价。建立健全科技创新咨询制度，推动城市群内检验检测认证技术资源共享，实现检验检测和认证结果互认。

3.健全职务科技成果产权制度

聚焦科技成果所有权及长期使用权制度的改革，为科研人员探索合理的权利份额，使之能够通过权利份额获得相应收益。推动职务科技成果所有权由单纯国有向单位与个人混合所有转变，推进成果转化的处置权、使用权和收益权向成果所有权转变。对利用财政资金形成的职务科技成果，在依法授权前提下，鼓励高校、科研院所与发明人或由发明人团队依法依规成立的公司之间，通过共同申请技术知识产权的形式分割确权，赋予科研人员科技成果所有权。探索职务科技成果处置管理的有效方式，高校、科研院所通过横向课题获得的科学研究成果，允许高校、科研院所与横向课题委托方共同自主约定科学研究成果的使用和分配。通过合理的收入分配政策对科研人员进行激励，激发其进行科学研究的积极性和创造性，支持科研人员利用技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务等活动获得合理报酬。推行容错纠错机制，大力营造鼓励创新、支持担当、宽容失误、允许试错的良好环境。

4.培育发展技术转移机构和技术经理人

建设兰州科技成果转移转化中心，实现科技成果、技术需求网上挂牌交易，将兰西城市群优质科技成果推向省内外。与国内领先的科创园区深化合作，开展“科技飞地”合作新实践。加快专业化技术经理人队伍建设，鼓励具备条件的两省高校设立技术转移相关学科或专业，培养高水平转移转化专业人才。

5.促进技术要素与资本要素融合发展

发挥科技产业发展投资基金、科技创新创业风险投资基金和重点产业知识产权运营基金的作用，加大对科技型中小企业的投资扶持力度。推动两省高等院校和科研院所与投资机构等开展合作，通过天使投资、创业投资、知识产权证券化、科技股权等方式，形成服务于科技创新不同生命周期的金融生态链[12]，加快技术要素资本化进程。支持符合条件的保险机构推行“首台(套)重大技术装备综合保险”“重点新材料首批次应用综合保险”“知识产权保险”等科技保险政策，降低企业研发、中试和产业化风险。完善知识产权质押融资风险分担和损失补偿机制，综合运用多种质押融资方式，让企业获得资金支持，为技术得到快速转移转化提供服务，并鼓励有条件的科技创新企业规范开展知识产权证券化试点。

(五)探索建立数据要素流通规则

1.推进公共数据开放共享

支持建设兰西城市群大数据中心，兰州、西宁国家级互联网骨干直联点以及兰州新区国家大数据中心枢纽节点，推动国家级、行业级数据资源向兰西城市群汇聚。强化“一云统揽”“一网通办”“一平台服务”，推动兰西城市群政务数据共享，通过电子政务平台，开展部门工作跨区域横向对接，开展协同政务建设，完善政务信息资源目录体系，推动省、市目录互联互通。建立健全政务数据开放共享体制机制，开展数据确权，建立数据应用、数据安全等相关标准，促进政务数据规范应用。鼓励建立实体行业龙头企业与公共数据运营机构的合作，推进数据融合平台试点建设，加强数据整合与聚合。

2.拓展规范化数据开发利用场景

充分发挥兰西城市群的气候和能源优势，在兰州新区建设“东数西算”基地，支持青海纳入全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽，建设新型全清洁能源数据中心。依托丝绸之路信息港、甘肃超算中心、中科院超算兰州分中心及各电信运营企业的计算存储资源池，建设西北绿色数据中心集群和大数据治理基地，充分发挥兰西城市群算力资源优势，构建算力供需精准对接机制，定向承接算力需求，拓展粤港澳、长三角数据中心集群与西北绿色数据中心集群的算力资源共享通道。推进兰州、西宁、白银、海东等建立城市管理数据库，推进城市运行管理平台建设和功能扩展，深化城市群市、县数字城市地理空间框架建设与应用，完善城市交通智能管理信息系统，健全兰西城市群各市(州)、县一体化现代监督指挥体系。加大对兰州新区数字经济试点大数据产业园、企业的宣传推广和培育扶持力度。支持兰州市联合西宁市论证设立国际通信业务出入口局。

3.建立健全数据流通交易规则

研究论证设立区域性数据交易市场。加强数据资源管理，培育数据交易市场主体，发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，探索开展数据资产化服务。建立数据要素资源交易制度规范，引导数据依据法律进行交易，以“可控可计量”的原则，研究制定数据使用制度。鼓励建立具备开展数据经纪活动资质的社会机构，为数据流通提供中介服务。探索建立数据经纪人资格认证制度，构建数据资产管理体系，建立数据产权制度，搭建数据流通监管平台，加强数据流通的安全化、规范化。

4.加强数据安全保护

要建立健全公共数据安全管理体系，就要加强数据隐私保护，逐步实现数据的分级分类管理，消除数据安全隐患。针对数字行业发展的重点领域，构建数字要素全链条安全体系和机制，全面提升国家、政府、企业和个人数据的安全保护。加强安全风险评估，建立身份认证、存取访问控制、审计跟踪等机制，完善网络与数据安全应急预案，构建一体化协同安全保障体系，强化对算力资源和数据资源的安全防护。

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