服务贸易新规则与福建省推进创新实践

魏 丹

(华侨大学 a.海上丝绸之路研究院；
b.21世纪海上丝绸之路研究中心，福建 厦门，361021)

服务是全球价值链中的重要投入，能够有效链接价值链，确保供应链各环节有序运行[1]。同样，全球价值链的深化需要新的服务贸易规则与之相适应。《全球价值链发展报告2021：超越制造》显示，2020年世界经济体的全球价值链参与率达到44.4%。可见，推动服务业开放、对接服务贸易新规则，不仅关系到我国在全球价值链中的地位和国际竞争力的提升，也关系到我国经济体制改革全面深化和经济高质量发展。目前，我国服务贸易规则体系是以《对外贸易法》为核心，但现有的服务贸易法律规则仍然不够完善[2]，与《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)等开放程度较高、保护水平较低的大型自由贸易协定尚未实现接轨。如果不及时妥善解决这些问题，不仅会导致我国服务贸易发展受阻，影响整体贸易水平和综合国力，也会影响我国全球化进程和国际地位。

对此，学者们主要从三个方面展开研究。一是关注服务贸易新规则形成动因和议题内容。石静霞[3]47认为制造业服务化、全球价值链和数字经济等推动了新规则中重要议题的形成；
倪月菊[4]对TPP协议中服务贸易规则的深化做了详细研究；
张方波[5]则重点关注CPTPP金融服务条款文本等。二是从量化分析视角研究服务贸易新规则对贸易增长的影响。Nordas[6]等使用OECD统计的SRTI指数数据验证服务贸易限制性措施对服务贸易流量有负面影响；
陈靓[7]、孙玉红[8]等分别通过引力模型和构建理论模型的方式，系统剖析服务贸易条款深度和数字条款对服务贸易增长的作用途径。三是从服务业开放视角研究新规则的应对策略。全毅[9]41在比较分析CPTPP与RCEP服务贸易规则的基础上，建议中国在对外自贸谈判中应设定合理的服务业开放水平；
苏畅[10]认为北京在深入对接CPTPP标准中，应尽快推进跨境服务贸易负面清单制度等。现有文献对本文具有重要指导意义，然而其大多基于国家层面展开，对于省级层面尤其是福建省落地实施服务贸易新规则的研究并不多。目前只有福建社科院课题组[11]从国际经贸规则视角研究福建自贸区的路径选择。因此，本文从福建省推进服务贸易新规则的创新实践入手，在厘清其新规则推进深度的基础上给出思考建议。同时，对于作为第二批设立自由贸易试验区的福建省来讲，探索和创新对接服务贸易新规则模式和路径、为全国提供可复制可推广的福建样本是其当前的首要任务和重要职责。

(一)服务贸易新规则形成的背景

有关服务贸易规则的议题首次出现在1986年关贸总协定第八轮“乌拉圭回合”谈判，之后各谈判方在1994年正式签署的《服务贸易总协定》(GATS)被公认为世界上第一套有关国际服务贸易的具有法律效力的多边协定。本文所涉及的服务贸易新规则是指在此之后形成的与GATS不同的服务贸易领域的新趋势，具体涵盖了跨境服务贸易、投资、电子商务、商务人员临时入境、金融服务、知识产权、电信服务、专业服务或快递服务、政府采购、竞争政策等方面议题，它的形成有两方面原因。

首先，从客观因素来看，服务贸易自由化对现有国际协定中的规制纪律带来了挑战。具体表现在：第一，当前全球跨国公司竞争的焦点已经从制造业转向服务业。根据UNCTAD数据统计，服务业占全球GDP的比重超过64%，它对GDP增长的影响远超制造业，成为外商直接投资最大的流入地。服务业地位的提升推动了国际服务贸易的快速发展，使其逐渐成为全球贸易中最活跃的部分，世界各国对服务贸易进一步自由化的需求也越来越强烈。第二，信息与通信技术飞速发展，服务产品的生产和贸易发生前所未有的改变，比如出现了跨境贸易的电子服务产品和为货物提供平台的服务产品，以及通过服务工序为货物和服务提供服务中间产品等[12]。这些改变促使跨国公司转变在服务领域的经营策略，进而要求服务贸易更加自由化、与服务业相关的国际投资自由化。

(二)服务贸易新规则的主要特点

服务具有无形性，对服务业的规制需要通过边境后措施，即国内规制来实现。然而GATS对服务贸易规则的规制还比较粗糙，规则内容多集中在边境外。近年来出现的服务贸易新规则越来越细化，倾向于多载体和对边境内纪律的规制。

服务贸易新规则的载体不再仅局限于多边协定。以往的服务贸易规则主要通过诸边框架协定GATS来体现，然而信息与通信技术的创新带动了数字经济的快速发展，对服务贸易规则提出了新的挑战，GATS对服务业分类及WTO各成员的相应承诺显然已难以适应。各国纷纷签订的大量区域自由贸易协定成为服务贸易规则的新载体，包括CPTPP、TTIP、TiSA等。尽管由于种种原因，部分谈判仍处于相对停滞的状态(如TTIP和TiSA)，但这些协定文本或草案中包含的与服务相关的新规则思想，从其影响层面来说并未有实质性减损。

服务贸易新规则的立法框架与纪律内涵更加明确透明。在GATS中，服务贸易通过四种提供方式实现，即跨境提供、境外消费、商业存在和自然人移动。同时，为了平衡和协调发达国家与发展中国家的贸易利益失衡，GATS采取了逐步自由化的方式，规定了不同类型国家应该承担的一般义务和特定义务。与GATS的整合立法框架不同，近些年已经签署或者正在谈判的服务贸易协定主张采取分立架构，关于服务贸易新规则的内容分散在协定的不同章节中，既有同时包含货物和服务的规则章节，也有同时涉及服务和投资的章节。比如在“跨境服务贸易”章节中，涵盖GATS项下的跨境提供和境外消费，核心纪律有国民待遇、最惠国待遇、市场准入、当地存在、不符措施、国内规制等要求；
在“投资”章节中，涵盖GATS的商业存在，除了包含国民待遇、最惠国待遇核心纪律之外，对最低标准待遇、征收和补偿、转移和业绩要求等也做了明确说明；
“商务人员临时入境”一章涵盖GATS项下的自然人移动；
针对特定服务部门(比如金融服务、电信服务、专业服务或快递服务、政府采购等)也设有专章规定。

除此之外，服务贸易新规则涵盖的纪律更加精细复杂，反映了发达国家的利益诉求。首先，不同于GATS以承诺减让表和保留清单的形式规定特定服务部门的自由化程度，在服务贸易新规则中，提倡扩大市场准入范围，规则内容逐渐从边境外规则转向边境内规则，主张采取负面清单的开放承诺方式和禁止当地存在要求，增加投资与环境、卫生和其他监管目标以及企业社会责任的要求，增加跨境金融服务的市场准入，实现金融监管一致性，落实国民待遇原则等。其次，服务贸易新规则强调跨境数据流动的重要性，主张更大范围内开放数据流动。如在CPTPP中允许“公共电信网络进行服务提供”，同时允许“通过专用或自由线路向终端用户提供服务”、源代码非强制本地化规定等。

目前，我国主要采取三种方式对接服务贸易新规则，即：对外签署区域自由贸易协定(RTAs)、国内21个自由贸易试验区和服务贸易创新发展试点。选用第一种方式分析我国国家层面推进服务贸易新规则的进展，并选取分别于2015年生效的中韩和中澳自由贸易协定，以及2022年生效的RCEP。同时，选取CPTPP作为服务贸易新规则的代表。根据中国社会科学院世界经济与政治研究所国际贸易研究室编著的《<跨太平洋伙伴关系协定>文本解读》[13]和石静霞[3]54的研究，将服务贸易新规则议题分为传统议题深化、深度一体化议题和横向议题三个部分，共涉及10个议题。具体的归类如表1所示。

表1 服务贸易新规则所涵盖的纪律深度及议题归类Tab.1 Depth of discipline and classification of issues for new rules on service trade

在国家层面，虽然我国在对接服务贸易新规则进程中仍未涉猎横向议题，但已经逐步将传统议题深化，同时囊括了全部深度一体化议题，并在以下几个方面实现了突破：

在服务贸易承诺列表方式上，对服务贸易负面清单模式给出了时间承诺。目前，我国对外签署的自由贸易协定尚未实行服务贸易负面清单方式。尽管如此，在2022年1月1日生效的RCEP中，我国承诺6年内将服务贸易正面清单转化为负面清单，服务部门数量增至122个部门，提高金融、法律、建筑、海运等37个部门的开放水平。比如，我国承诺外国人寿保险公司设立分支机构或外商投资企业不受任何形式的设立限制、取消以商业存在形式的海运服务的限制等。

在服务自由化的内容和结构安排上，我国对外签署的自由贸易协定与新规则安排基本保持一致。如表1所示，在中韩FTA中，涉及服务贸易的议题包括服务贸易、金融服务、电信、自然人移动、投资、电子商务和竞争政策；
在中澳FTA中，涉及服务贸易的章节有第八章服务贸易、第九章投资、第十章自然人移动、第十二章电子商务；
在RCEP中，除上面提到的议题外，我国也首次纳入政府采购议题，但是以附件形式对金融、电信和专业服务等进行规制。由此可见，我国在对接服务贸易新规则的过程中，虽然并未在一个自由贸易协定中将所有的新规则议题穷尽，但在不同的自由贸易协定中包含了除国有企业以外的其他议题。

在服务贸易新规则所涵盖的纪律深度层面，我国对外签署的自由贸易协定的实际推进深度有了很大改进，涵盖了国民待遇、最惠国待遇和透明度三项基本纪律，并在最惠国待遇方面实行了三种豁免，即“已经给予的相关待遇”“毗邻国家边境贸易”和“东盟国家相互给予的待遇可以豁免”[9]32。除此之外，在金融服务和电信服务议题上，尽管我国均采用正面清单承诺方式，但在前者议题中，首次纳入了新金融服务条款、自律组织条款、信息转移和信息处理条款；
后者首次纳入号码可携带条款和网络元素非捆绑条款，改进监管、透明度等条款。在商业人员临时入境议题上，我国扩展了自然人临时移动的类别，如在RCEP中，对“商务访问者”“公司内部流动人员”“合同服务提供者”“安装和服务人员”“经理与高级管理人员的随行配偶及家属”等5类人员做出准许临时入境和居留承诺。这也是迄今为止我国在商业人员临时入境议题上做出的最高承诺。在投资议题上，取消了对以商业存在形式出现的服务提供者在数量上的限制以及在境内设立办公室或分支机构必须是当地居民的要求，增加了跨境金融服务的市场准入。在政府采购议题上，首次对政府采购中涉及的透明度条款、合作交流和审议机制等做出了承诺。在竞争政策议题上，我国分别在中韩FTA和RCEP中，承诺将针对执法原则、反竞争行为、竞争执法合作、信息保密、技术合作和能力建设、消费者保护和争端解决等内容做出明确规定。

无人机倾斜摄影技术在测绘工程中的应用……………………………………………… 赵玉江，王岳（10-277）

中国(福建)自由贸易试验区是福建省推进对接服务贸易新规则的主要平台，也是我国第二批设立的四个自贸试验区之一。2021年，福建自贸试验区建设六周年评估显示：“自贸试验区基本实现了总体方案和深化方案确定的发展目标”“发挥了深化改革扩大开放的试验田作用”[14]。

截至2021年12月31日，福建自贸试验区在对接贸易新规则进程中，推行涉及制度创新举措共十六批、474项，主要集中在贸易便利化、投资便利化、金融开放创新、事中事后监管和政府职能转变等项目类别，涉及有关服务贸易新规则议题的创新举措达270项。其中推行对接服务贸易新规则的多项措施主要集中在投资、金融服务、跨境服务贸易和商务人员临时入境等议题，分别占服务贸易新规则议题总数的38%、19%、14%和14%，涉及电信、竞争、政府采购和知识产权保护议题的举措相对较少，尚未有涉及国有企业议题的举措(如表2所示)。

在推进服务贸易新规则议题的具体深度上，福建省推行的对接举措一般高于我国国家层面参与并签署的区域协定中关于服务贸易规则的承诺。与国内其他20个自由贸易试验区相比，福建省推行的服务贸易新规则制度创新举措涵盖了108项全国首创，

表2 福建省推进服务贸易新规则的创新举措Tab.2 Innovative measures of new rules on service trade in Fujian Province

106项复制拓展，其中涉及对台湾地区先行先试的举措达53项(包括31项全国首创和19项复制拓展)。在具体议题纪律深度上，尝试多方面制度创新，具体如下：

在跨境服务贸易方面，福建省重点在服务平台建设、物流管理和企业投资等方面推行有利于跨境服务贸易便利化、突显对台湾地区先行先试措施的实施。例如，在平台搭建方面，建立了国际贸易单一窗口跨境电商综合服务和区块链公共服务平台、“丝路海运”平台、“关数e”应用平台，促成了旅游要素同业O2O交易中心和跨关区调机维修业务的开展等；
在物流方面，推行的冷链物流标准化制度、港内航行船舶“多证合一”等措施成为全国首创；
在企业投资方面，注重为企业提供便利化服务，如推行企业注册登记改革，简化了中小微加工贸易企业电子化手册等。同时，在对台湾地区先行先试方面，福建省分别在两岸合作社区管理服务模式、台湾海峡航运气象条件等级地方标准、构建两岸商品互联网通道以及完善对台小额商品交易市场资金监管等方面做出了尝试。

在金融服务方面，福建省着重在金融开放创新方面进行先行先试。比如，在保险和贸易结算方面，分别对台湾地区推行两岸保险“创研中心”和增值服务、两岸贸易结算新模式等。同时，试行了保险纠纷多元解决机制等事中事后监管，试点关税保证保险等。在跨境人民币业务上，尝试推行跨境人民币“反向风险参贷”，创新融资租赁企业对台湾跨境人民币贷款业务、个人经常项下和直接投资项下跨境人民币业务等。在服务平台上，设置了海峡基金业务综合服务平台、手机微信端线上“银税互动”平台、跨境业务区块链服务平台、金融司法协同平台等。在融资方面，采取了助力小微企业融资和其他融资租赁举措。比如通过“银税互动”助力小微企业融资，创新融资租赁双保理供应链金融服务，以台商台胞金融信用证书和专属信用卡形式降低他们在闽融资成本等。在离岸服务方面，对台湾地区离岸业务给予有力支持，尝试以跨海峡人民币清算为突破口，率先建立跨海峡人民币代理清算账户群。

在商务人员临时入境方面，福建省在职业资格采信等方面做了创新。如为便利台胞在大陆就业创业，率先直接采信台湾地区居民20个工种职业资格和52项台湾地区职称[15]，其中包括为台湾地区船员签发船员适任证书，采认台湾医师级别和教师从业资格、台湾人才支撑评审、台资建筑业企业资质认定、台湾中高层次人才认定等。其次，在旅行方面，推动实行来厦非福建省籍人员赴金门游延伸至澎湖游、非福建居民赴台湾本岛旅游免于提交暂住证、两岸出入境人员“无障碍、零等待”通关等措施。同时，针对自贸试验区外籍员工，福建省在外籍员工签发最长期限的居留证件和扩大自然人临时移动的类别等方面做了尝试，这些举措也成为全国首创。此外，也给予了台胞在社保、购租房、交通购票、个人金融等方面享受与大陆居民同等待遇，设置台胞参保直通车，推动台湾司法辅助人员引进和服务机制等事中事后监管措施的实施。

在电信和电子商务方面，福建省对电信领域推行的举措并不多，主要涉及在平潭自贸片区推行台胞专属电话套餐。针对电子商务，福建省在跨境外汇管理、海外仓便利服务和互联网应用上做了一些尝试。比如将外汇管理改革创新应用于远洋渔企形成跨境外汇集成“快捷通”模式，构建全省统一的海外仓综合服务系统，引入“互联网+保税展销”模式和“互联网在线公证+电子公证书”服务等。

在投资方面，福建省引入了负面清单的管理模式，强调促使以商业存在形式出现的服务业投资便利化。在市场准入方面，实行国家层面提出的外商投资准入前国民待遇加负面清单的管理模式，并推出便利服务业投资的相关举措。比如，在外资企业设立方面，推行“一表申报”和“一照一码”登记制度，自贸试验区企业设立采取“就近登记、全城通办”等。在投资平台建设方面，设置了厦门两岸青年创业创新创客基地、“一站式”台胞台企服务中心，在厦门自贸区设立大陆与台湾律师所联营办公室等。在涉税方面，尝试推行投资便利化举措，如税收服务自助双向电子取件模式、涉税电子文书网上送达服务、国地税协同开展重点税源直报等。除此之外，福建省也推出了两岸生态环境管理领域标准共通的制度创新举措，为积极对接有关投资与环境的规则做了尝试。

在竞争方面，福建省强化了事中事后监管，创新了监管体制机制。比如，通过引入市场竞争秩序检测体系，评估公平竞争效率，及时发布不公平竞争预警信息；
通过提倡市场主体进货自检模式，引导市场主体自律；
出台国内首个“双随机、一公开”监管工作规范地方标准，实现监管的标准化、规范化；
建立企业合规刑事引导机制等。此外，福建省也推行平潭执法、自贸试验区综合执法体制、试行行政执法三项制度等维护竞争秩序。

在政府采购方面，福建省对台湾地区推行了转变政府采购职能的举措，即试行了政府购买公共体育服务实行台湾体育运动总会担保制度，并成为全国首创。

在知识产权方面，福建省在完善知识产权保障体系和搭建知识产权保护服务平台方面做了尝试。比如，建立专利、商标、版权“三合一”知识产权综合保护和管理机制，使企业在福州、厦门、平潭三个片区内可以获取知识产权网上侵权与存证云服务；
厦门海关自主研发“知识产权保护APP”，方便外贸企业和海关快速有效沟通等。

加快实现我国与服务贸易新规则对接是适应世界发展趋势的现实要求。我国要在新一轮国际经济与贸易投资规则重构中掌握主动权和话语权，需要全国各地充分发挥智慧，助力国家探索对接服务贸易新规则的新样本。福建省对接服务贸易新规则的实践中，在遵循国家层面服务贸易承诺的基础上有了自主创新，出台了多批对台先行先试等独具福建优势的制度创新举措，彰显了地域特色，但仍存在改进空间。比如，在制度创新议题上，多数举措集中在贸易投资便利化、商务人员临时入境和金融服务层面，而对电信、政府采购和国有企业的议题涉及不多；
在对接服务贸易新规则方式上，福建省推行的服务业开放措施存在散点式分布的特点，目前尚未形成依据本省产业特色推出系统性、配套性的开放举措；
在对接服务贸易新规则的力度和方向上，福建省推行的制度创新举措并未显示出优先对其民间资本(企业)开放或者加大开放力度等，这可能将对其有效对接企业社会责任等新规则要求、激发民间资本(企业)活力以及评估服务业开放风险带来局限。为进一步推进福建省对接服务贸易新规则，本文做了以下思考和建议。

第一，运用“链思维”夯实福建省对接服务贸易新规则的产业基础。所谓“链思维”就是从价值链、产业链、供应链、创新链四个视角强化对数据、人、资金和技术等服务贸易生产要素的融合。与国内其他省市相比，福建省的最大优势在于“人”，包括民营企业、海外华商和台胞，而“人”也是服务贸易生产要素中最重要的一项。因此，夯实对接服务贸易新规则的产业基础，福建省可以运用“链思维”重点围绕“人”来布局。首先，为筑牢“留人工程”做长期准备。政府层面应给予相应产业政策指引，在配合国家整体产业布局的前提下，挖掘本省产业优势、结合与其他省份甚至全球产业的配套合作特点，利用福建省近台的地缘优势和海外华商的血缘优势，吸引一批总部经济与金融、物联网、人工智能等生产性服务业项目落地，推动国际知名跨国公司来闽设立各类区域总部或次区域总部，鼓励跨国资本以并购、战略性投资等方式参与纺织服装、制鞋、食品加工、建材等福建省传统优势产业重组和创新，创建具有福建特色的产业集群，为留住本省人才创造沃土。同时，支持和鼓励尤其是海外华商、台胞将具有强竞争力、高关联度和优成长性的服务业引擎项目入驻本地，带动福建省知识密集型服务业快速发展，涵养有助于服务业高质量发展的复合型人才。其次，着眼于企业，尤其是本地民营企业，引导和鼓励他们走“专、精、特、新”发展道路，帮助其构建具有福建本地优势的服务贸易产业完整健康生态链和生态系统，实现本地服务业、服务贸易、制造业和货物贸易集聚协同发展。最后，以满足市场需求为导向，搭建创新链平台。比如，借助厦门服务贸易创新发展试点建设和国家数字经济创新发展试验区平台，扩大福建省服务产业数字化和数字产业服务化领域，带动本地区金融、保险、电信及计算机信息服务、技术咨询、知识产权转让和许可等新兴服务贸易发展。

第二，实行服务业系统性、配套性的开放，扎实推进福建省与服务贸易新规则的有效对接。具体来说，应把服务业开放政策渗透到开放型经济全领域，着重围绕制造业服务化开展服务贸易新规则的有效对接。《福建省“十四五”商务发展专项规划》明确指出将聚焦构建“六四五”产业新体系，因此，福建省可以围绕集成电路、航空维修、新能源汽车和机电设备等产业的实际服务制度需求，分类推进服务业体制机制改革，有针对性地实施服务贸易新规则对接。其次，依托国家数字服务出口基地——厦门软件园，建强用好跨境电商和国际物流服务平台，探索拓展海关业务中有关数字服务进出口、电子商务、监管一致性等领域服务贸易便利化政策。此外，针对我国目前在金融、电信、邮政、医疗等有关国计民生的重要服务领域自由化程度较低的现状，福建省可以鼓励民营企业发挥其天生敢闯敢干的闽南精神，尝试在引入强有力的竞争制度的前提下优先对这些民间资本(企业)进行充分开放，走深闽商回归工程，在实践中摸索风险预防与管理经验。

第三，在优先落实对接RCEP中相关服务贸易规则的基础上，积极探索与更高水平服务贸易新规则对接的制度方式。目前，我国已经在RCEP中承诺于2028年将服务贸易正面清单转化为负面清单。对此，福建省可以依托中国(福建)自由贸易试验区，在新增开的22个分部门(包括研发、管理咨询、制造业相关服务、空运等)和提高承诺水平的37个部门中，率先针对台商、华商进行先行先试。此外，福建省可以在优先对接RCEP服务贸易规则的基础上，尝试将CPTPP中有关推动服务贸易的更高规则应用于民营企业、台商和海外华商，比如在放宽外资股比限制、人员流动限制、跨境数据流动和监管一致性等方面大胆尝试，为国家层面制定更高标准的服务贸易规则、加入更高标准的服务贸易协定贡献福建样本。

服务贸易新规则的出现是由诸多客观和主观因素导致的，它所倡导的规则议题需细化透明、纪律深度需转向国内规制是必然趋势。在对接服务贸易新规则的进程中，我国在宏观层面和部分服务领域做出了大胆而稳健的对外承诺。然而，新规则的落地实施，亟需全国各地敢于尝试和创新。在未来，面对全球贸易保护主义持续肆虐和服务贸易新规则的逐步深化，福建省应致力于不断扩大服务业对外尤其是对内开放，以新规则为标准，不断完善和落实服务业开放制度创新举措，助力我国提升服务贸易开放水平，实现与服务贸易新规则顺利接轨。此外，推进福建省服务业开放与新规则对接需要制度创新实践和理论评估并举。因此，厘清对接新规则影响福建省不同服务行业开放的传导机制，量化评估不同开放举措带来的潜在风险等，是未来进一步研究的方向。

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