提升政务服务数字化效能推动经济高质量发展

连青

（河北省政务服务中心，河北 石家庄 050000）

近年来“应用场景”一词已然成为政府数字化建设领域中的热议话题。在政务服务领域，应用场景服务被广泛应用。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第五篇第十五章“打造数字经济新优势”中，明确提出要“充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，壮大经济发展新引擎”[1]。

随着“数字化政府”目标的深化，将数字技术广泛应用于政府管理服务，不仅是建设数字中国的重要内容，也是推动数字化建设成果惠及广大人民群众的有效举措。在《河北省“十四五”信息化规划》中也做了相应的安排部署，以信息化推进电子政务统筹协调机制，倡导共建共享共用，提升电子政务建设应用整体效能，推动政务信息化水平，打造整体协同的网上政务服务体系，从而推动经济高质量发展[2]。

本文主要基于个人对应用场景的理解，以用户需求为驱动，以场景促进政务服务数字化效能。从用户视角思考“应用场景”发展方向，分析用户线上线下的应用场景需求，通过不同端口与用户交互信息形成的大数据以及人工智能模型运算，厘清“应用场景”交互关系，协调不同地域、层级、部门的关系，进而提高政务服务数字化效能，提升群众办事易用度和体验度。

2022年河北电子政务服务按下了“快进键”，7月7日河北省人民政府印发

《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的若干措施》全面提升河北政务服务标准化、规范化、便利化水平，更好满足企业和群众办事需求[3]。随着个人对政务服务工作的认知加深，本文将从以下4个方面对政务服务应用场景和提升政务服务数字化效能进行探讨分析。

政务服务所面对的“用户”有一定的特殊性（以下简称“用户”），政务服务用户对象是全省公民，年龄上到七八十岁的老人下到十七八岁的青少年；
学历上到博士研究生下到初中小学。根据《河北省第七次全国人口普查公报（第四号）——人口年龄构成情况》[4]，截至2020年11月1日零时，河北省城镇人口44816486 人，占60.07%；
乡村人口为29793749 人，占39.93%。按年龄段分，全省人口数据和结构见表1。

表1 人口年龄构成情况表

按照城市统计互联网渗透率，一线城市互联网渗透率最高，新一线城市次之，二线城市更低，三线，四线，农村逐次降低。另外根据《2021年度河北省互联网发展报告》显示，到2021年底，全省网民年龄主要集中在18～40岁，占比达51.6%[5]。全省网民以中青年群体为主，互联网逐渐向中老年群体渗透的趋势愈发明显。

总结以上数据：河北省农村常住人口达到39.93%，全省40 岁以上人群年龄占比在50%左右。按照互联网渗透率分析，40 岁以上人群年纪越大互联网渗透率越低，对互联网产品使用熟练程度越差。而政务服务不同于其他互联网产品，无法通过广告大面积推广，相对娱乐型App，政务服务系统操作难度大，多数时候还需要对使用人员进行培训，政务服务在向中老年群体渗透时虽然趋势明显，但是渗透率会大幅下降，因此从用户群体结构和使用能力来看，河北省“政务服务”的推广之路还很长。本文从用户角度出发，分析“应用场景”的需求痛点来优化服务，让政务服务产品更好地服务于广大人民群众。

截至2021年12月30日，河北政务服务网注册用户达6400 多万人，个人用户5900 万人，法人用户470 余万人，日均访问量超100 万次。网上政务服务工作取得积极成效。

在看到成绩的同时也发现一些不足，从用户反馈的问题和留言我们看到一些问题。

1.大多数个人用户对政府部门职责和业务职责不清楚。特别学历不高又上了年纪的用户看政务文件就像是看天书一样。出于个人需求找政府部门解决问题的时候，仅凭网上的一些办事信息和复杂的分工职责，用户不能迅速确定要办理的事情属于哪类业务，涉及哪些科室，也不知道业务办理流程，需要准备哪些文件。

需要进行广泛而深入的理念改变和流程更新，从供给侧服务变成需求侧服务，把用户反馈意见较多、呼声较高的需求，构建一个新的政务服务应用场景，特别是跟个人相关的生老病死、升学就业、创业等场景，可以按照全生命周期理念，梳理个人从出生到死亡跟政务有交集的节点，梳理业务规则和服务标准。把个人事项从出生、入学、毕业、就业、买房、退休、就医到身后事形成一套针对人民群众的纵深型政务服务套餐。把一些官方用语在应用软件上转变为大白话，让最基层的用户看得懂、找得到，简单易用。

2.用户在使用政务服务网或者小程序时体验感有待优化。在政务服务产品中一定要先遵循安全标准。在应用程序开发时延续了政务体系中的认知惯性，强调清晰、明确，然后再追求简单和易用性，所以在产品页面布局、不同部门业务跳转链接、内容更新和法规解读等方面都有一定的体验感缺失。如何通过前端用户反馈对政务服务产品进行结构优化和内容改进，提高用户体验感，我们总结出以下思路。一是全面了解业务情况，构建高包容性产品框架。例如主功能有3 或4 个，衍生功能有10 多个，甚至20 多个。而发展2～3年后的服务平台，迭代成本异常高昂，产品内部保证一致性也非常不容易，后期有可能需要集成其他服务的功能，并且为客户提供一致的体验。为解决这一问题，从开始架构设计时需要使用中台、组件等思维，以解决功能太多、管理不易、调整太慢等问题。二是建立高通用性基础控件与组件，还有高频操作框架的认知（例如确认与关闭按钮的位置等），给集成产品提供规范与标准，调整时能快速对组件、色彩进行统一调整。例如针对政策类解读和分析模块，通过不同颜色配比和热点飘窗提示等方式提醒用户注意观看。三是建立常用业务组件，并深入优化业务组件性能与易用性，快速搭建定制化产品。例如针对企业全生命周期的管理，从开办、投资建设、生产经营到注销，完善管理链条。如注销登记涉及在实际经营中发生的债权债务清零、纳税清缴结算、用工工资和社保处置等一系列手续的办理和相关户头的关闭，每个环节都需要一个过程，办理起来相对复杂。针对这样的情况可以开发简易注销常用组件，与多部门进行合作，通过数据共享优化业务流程。

近年来，全国“互联网+政务服务”深入推进，各省市通过减少和下放审批事项、压缩事项办理时限、减少审批材料、推行电子表单、优化办事流程等各项改革措施不断将政务服务改革落到实处。

截至2021年底，河北省政府开发了涵盖全省56 个省直部门、13 个市级（含定州、辛集市）和雄安新区、207 个县级或区划、2297 个乡级和52820 个村级子站点的河北政务服务网。省级651项、市级247 项、县级391 项政务服务事项全部实现全流程网办。全省一体化政务服务创新举措让申办人感受到了政务服务新体验。

2020年全球新冠疫情暴发以来，河北省根据疫情防控需求，部分企业停工停产，市场供应端、需求端、物流及仓储等方面都受到不同程度影响。我们在危机中也看到了机遇，疫情让企业的数字化快速发展，从远程办公到组织流程再造，激发了企业新活力。通过这几年来各机构的政策落实和办理经验，我们梳理出来政务服务机构有效帮助企业复工复产、纾困帮扶、恢复信心的2个途径。

1.主动服务，确保纾困政策和助企政策落到实处。纾困政策执行部门一把手要做到和企业面对面零距离解决问题，各级执行部门主要负责人采取线上线下亲自办、坐窗口、跟随办等多种形式，把各项利好政策落细落实。通过政务主动服务，及时发现、归集、解决问题，把困扰企业的“问题清单”变成“满意清单”。

2.助企纾困不只是为“救急”，更要激发企业内生动力。首先要研究和分析企业在新冠疫情防控期间有哪些需求是最迫切的，有哪些政策和企业需求能够最好地匹配，发挥政务平台的联动优势帮助企业恢复活力。比如近年来，受复杂多变的国内外形势影响，小微企业生产经营面临原材料价格上涨、资金紧张、订单不足、回款慢、招工难等一系列问题，特别是原材料价格大幅上涨，抬升下游企业成本，挤压企业利润空间，成为不少中小企业的新痛点。是不是可以通过依法严肃查处上游企业哄抬价格、价格串通等违法行为，“降温”原材料价格过快上涨的问题，缓解大宗商品等原材料价格上涨对中小企业造成的不良冲击。再通过一些财税、金融、就业、社保等惠企政策的加码发力，为企业发展注入活力。

（一）政务服务智能化进程分析

随着全省统一的“一件事一次办”系统上线，选取准入准营、资质资格等与企业密切相关的106种高频业态，上线“一件事一次办”套餐服务87 个，全省发布实施涉企经营套餐5851 个，实现“一次告知、一次提交、一门受理、一次办好”。设立企业开办特色服务专区，精简环节、再造流程、压缩时限，企业设立、公章刻制、涉税办理、公积金登记等实现一次申报、全程网办、一日办结，网办率超80%、一日办结率达99%；
开发建设“简易注销”一网服务平台，提高市场主体特别是中小微企业退出效率，保证市场活力。

创新“政银合作”模式，落实“互联网+政务服务”优化提升战略合作协议，全省768个建行网点设置3162台智慧柜员机，5万多个行政村的“裕农通”助农点开通政务服务，打造“村口办事大厅”。深化邮政网点合作，支持邮政网点承接代办警务、税务、票务、代缴等业务，推动基层政务服务在邮政网点、邮乐购站点受理办理，实现群众办事“大事不出乡、小事不出村”。提升乡村网上服务能力，印发《乡村两级网上政务服务系统建设方案》，推进市级一体化平台向乡村两级延伸，全省乡村两级依申请类政务服务事项网上可办率达95%以上。

一直以来，政务服务与群众和企业的沟通“零距离”模式是政府提供全面、精准、及时的惠民惠企服务的关键前提。近年来，特别是疫情下群众和企业的需求倒逼政务服务数字化快速迭代发展，各地大力推动政务服务向移动端延伸，“掌上政府”“指尖政务”快速增长。以健康码为代表的小程序将疫情防控与移动政务紧紧联系在了一起，仅2020年一年腾讯防疫健康码累计用户超10亿，累计亮码次数超320 亿，累计访问量超820 亿次，是全国服务用户最多的健康码。井喷的用户数据和政务系统结合，让移动政务在3年时间快速迭代，移动政务乃至政务信息化建设进入一个全新时期。

小程序凭借其“即用即走”的特性降低了群众和企业用户的使用负担，使得个人和政企沟通如与微信好友聊天一样高效便捷。移动政务的发展至今历经3 个阶段[6]，不同阶段有其各自特点与阶段性任务，其建设目的与最终结果产出也各不相同，见表2。

表2 移动政务阶段分类

1.移动政务1.0 阶段，实现政务服务向移动端的转换。许多产品只是单纯地从PC 端移植到移动端，比如将政府服务网直接移植到移动端而产生的政府服务网App。在有限提升政务服务移动性的同时，也带来了服务功能不全、碎片化与割裂化严重等问题。

2.移动政务2.0 阶段，在功能持续增强的同时努力实现形态整合。随着手机和移动技术不断增强，各部门得以不断强化移动政务治理和服务水平，但随着业务发展和场景增多，以App为代表的应用载体越来越臃肿，运营成本不断增加，用户体验却难以得到有效提升。随着经济社会发展推动了跨部门协同履职场景的爆发式增长，在传统技术手段的架构内，各级政府只能通过行政命令强制统合下级部门应用，努力实现移动政务入口和功能服务的集成，虽然区域性、层级性、碎片化的政务载体得到一定程度的整合，但被整合部门往往失去了在移动政务领域提供个性化服务或因地制宜进行治理的能力，形式上的整合并未带来政务服务和治理水平的显著提升，反而构建了更新更大的壁垒。

3.移动政务3.0 阶段，小程序“即用即走”的特性及其背后数字政府体制机制和建设模式的架构设计，让移动政务走入整体协同时代。建立在技术兼容之上的需求兼顾，使得高效服务、精准治理、科学决策的政务数字化落地成为可能。通过后台数据的统一交换和前端小程序灵活跳转，政务服务可以在保持个性化发展的同时，跨层级、跨部门、跨地区、跨业务、跨系统实现服务和治理的“整体性协同”，跨界而不破界成为常态和自然，尤其是从近两年国家政务服务平台小程序和政务服务“跨省通办”的快速发展可以看出，小程序及其背后的数据大平台“整体性协同”功不可没。

（二）政务智能服务提升方向

以小程序为代表的移动政务3.0 发展渐入佳境，在服务民生、惠企利企、赋能政府、社区治理等领域表现出色。同时应看到，大平台建设仍有完善空间，政务数据开放应用水平不高、跨部门数据共享不畅、全国一体化政务应用不够丰富等问题仍广泛存在，小程序与移动政务的进一步融合发展仍有很长的路要走。

2021年，河北省先后印发《关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享的实施意见》《关于建立河北省政务数据共享协调推进机制的通知》等一系列文件，明确省政务服务办为全省政务数据共享工作主管部门，负责统筹推进、协调指导全省政务数据共享工作，推动建立了协同联动、权威高效的政务数据共享协调机制。各市也初步建立了政务数据共享协调机制，建设了数据共享交换系统。移动政务3.0时代，政务数据共享应用成效初显。建设完善政务数据资源目录管理信息系统，整合全省数据交换系统，建立线上线下融合的数据供需对接机制，实现政务服务数据共享申请、受理、审批、传输全流程网上办理和数据资源动态更新，共享交换数据量超2200 亿条。推动政务大数据中心建设，汇集全省政务服务事项、信用信息、电子证照、健康码用户信息等政务数据58 亿条，提供200 多亿次接口调用服务。另外政务平台与用户在多渠道多端形成零距离沟通，形成了大量互动数据留存，如何从这些留存数据挖掘出有效数据和形成有价值业务模型或者算法是我们面临的新问题。

在回答用户政策问题和整理相关政策知识时，我们发现通过智能问答和留言问答的服务模式解决用户常见问题的咨询、数据的查询及事项办理类问题时不能为用户提供个性化、多层立体式的服务。留言回答和智能问答机械死板，只有标准回答没有个性化服务推荐。而且这样的工作模式效率不高，对用户需求进行政策梳理和个性化回复时不能精准判断需求，服务能力和效率相对较低。通过对国内其他省份政务服务平台的考察和智能问答系统考察分析，我们认为河北省智能客服系统有很大的提升和进步空间。

1.首先根据目前与用户互动的大数据资源，分析用户在哪些方面需要与政务服务智能问答进行沟通，整理出不同频次的服务类型，根据类型进行知识图谱编写和归集，再进行知识关系的关联和推算，把单一答案逐步变成答案矩阵，让用户在智能问答时快速选择方向和确认需求。利用大数据+人工智能算法等技术进行知识融合和知识发现，为政务服务提供知识服务和智慧服务，见图1。

图1 知识智能

2.通过线上智能问答和线下服务大厅的机器人可以提供多类型智能客服。线上通过智能问答+便民热线为用户提供个性化、多层立体式的咨询服务，解决用户常见问题咨询、数据查询及事项办理类问题。同时与用户定制资源进行匹配，对用户需求进行准确挖掘和个性化信息推送，为用户提供个性化互动平台，提高政务服务能力和效率，见图2。

图2 文本机器人

线下政务大厅机器人扮演着“政务大厅智能接待员”的重要角色。根据政务大厅使用场景和应用需求，大厅机器人使用AI 技术全面服务政务大厅建设，可满足主动迎宾、语音咨询、政务指引、市民引路、领导接待、服务推荐、服务检索、信息播报（如通知通告、找人、叫号等）等多种政务大厅日常服务需求，见图3。

图3 实体机器人

2022年政府工作报告提出加强数字政府建设。受访的多位全国人大代表以及专家学者，提炼出3个关于数字政府建设的关键词——共享、互通和协同。政务数据共享是过去长期困扰政务服务的痛点，现在有了全国一体化政务服务平台，作为政务数据共享的枢纽，“数据跑”代替“群众跑”在河北已经成为现实。

截至2021年12月31日，河北纵横贯通的政务服务平台基础基本夯实，实现政务服务事项“五级四同”，全省发布实施事项数达到180 万项。省市县乡村五级政务服务部门全部入驻河北政务服务网，建成了社会主体电子印章应用体系，为省内企业免费发放电子印章；
电子证照种类达361种、总量达3.3亿张，住建、交通、人社、卫健等领域83种证照取消纸质发放。

优化京津冀专区服务，20个高频主题、108个服务事项实现京津冀跨区域通办。与福建、黑龙江、江西等省份签订《十二省政务服务“跨省通办”合作协议》，完成了2021年底前138 项高频政务服务事项实现“跨省通办”的工作任务。强力推动系统对接，省一体化平台与42 个国家部委系统、29 个省直部门的70 个省建垂直系统深度对接，实现“网络通、用户通、业务通、数据通、证照通”，为广大企业群众提供了周到便捷的服务。

在河北省人民政府印发《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的若干措施》中提出加强平台集约化建设。各级各部门能依托全省一体化政务服务平台支撑业务办理的，不再单独建设系统，与政务服务相关的信息化项目初审、立项时，项目建设部门应当征求同级政务服务管理部门和平台管理部门意见；
确有必要单独建设的，要把与全省一体化政务服务平台对接融合作为项目立项和验收条件。市一体化平台主要功能升级，要报省政务服务管理办公室同意后实施，县级不得建设本级政务服务平台，已经建设的2023年底前完成向市级平台迁移。

政务数据作为政务公共服务普惠化的核心资源，通过标准化的建设和分类才能形成有效的政务信息，政务信息在满足各级政务部门内部办公、管理、协调、监督以及决策时被充分利用，才能高效完成政务服务跨地区跨部门跨层级协同。所以高效协同的本质是政务数据合理分配和高度共享。

一般来说政务服务平台的数据共享中心，应包含个人库、法人库、自然资源库和地理信息库等基础库，还应包含事项库、证照库、办件库等政务业务库和信用库、健康库、社保库等行业业务库。但是在数据获取应用环节中，以往存在格式不统一语义规范不标准等情况，在个人隐私、商业秘密保护，政务网络和数据安全方向上也存在疏漏。河北省市场监督管理局作为主管部门，出台了地方标准《政务服务“一窗（网）集成办”工作规范第1部分：总则》[7]，全面提升河北省政务服务标准化、规范化、便利化水平。在政务服务协同开展业务方面有以下经验分享出来供大家讨论。

1.横向视野框架优先。政务服务通常都不是只有一件事或者只涉及一个地市或者一个部门，面对业务涉及面较广时，需要横向视野，需要同时评估区域、部门、层级中一致的部分，跳出单个业务流程限制，把控整体体验一致性，优先想好整体业务协作框架，建立起业务全局观，有助于复杂多样的政务服务快速接入。

2.创新思维重塑服务。政务服务线上优化过程在过往的版本中大多是以技术导向来实现的，转换为用户导向需要设计师发挥更高的创造能力。设计师是服务改造的整合者，离开业务角度和技术实现角度，运用设计师的创新思维来改造服务流程。同时，设计也能反向影响，让政务服务变得更好，用设计思维把原本零散的点整合起来，是服务模式创新的一部分。

数字化、智能化正深刻改变着政务服务的工作理念，由管理向服务转变，由传统模式向数字化转型。下一步，紧紧抓住数字化赋能用户的服务的契机，推动政务服务工作全面提档升级，河北省政务服务将从完善政务事项标准体系、全面升级核心业务系统、加强数据统筹管理和数据资产管理、建立政务服务数据协同共享机制、推进智能化服务、提升风险防控能力等方面持续发力，瞄准全国一流，推动全省政务服务事业实现数字化新飞跃、助推经济高质量发展。

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