城市空间治理现代化的三重逻辑

张丽新，任春梅

（中共黑龙江省委党校 公共管理教研部，哈尔滨 150080）

在经典马克思主义者的眼中，城市是资本主义发展的“容器”。“城市反映了人口、生活资料、资本、享乐和需求的集中；
而在乡村里所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散。”［1］马克思、恩格斯没有系统地论述过城市问题，但在《资本论》《英国工人阶级状况》《论住宅问题》等一些著作中却分散着关于该问题的论述。马克思和恩格斯将“城市空间”纳入历史唯物主义的整体视野中，留下了丰富的城市理论研究遗产。在马克思主义者看来，资本主义工业城市不仅仅是资本主义生产的主要场所和巨大“容器”，城市空间本身就是资本积累的重要环节，在资本的积累中承担着重要职能。而新马克思主义者列斐伏尔对空间的历史、现实和未来做出极富想象力的分析，将“空间的生产”作为城市理论研究的核心问题和新起点，开创了空间政治学的理论分析。与资本主义的城市空间不同，社会主义的城市空间追求的不是资本的扩张和积累，而是为了满足社会生活所必需的生产建设，“社会主义空间生产，意指从支配到取用的转变，以使用优先于交换”［2］。社会主义的空间形态是和而不同的。城市并非孤立的存在物，而是嵌入国家乃至跨国的制度之中的。

建构完善、健康的空间关系和模式是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。经过改革开放四十余年的发展实践，中国已经取得经济快速发展，成为世界经济大国之一，在不同领域面临的问题也是极具复杂化、多元化，中国社会需要空间治理的智慧，空间治理被应用于最为复杂的城镇化、城市群、区域协调等研究领域，必然成为中国解决重大现实问题的重要策略之一。社会主义空间生产最终目标是实现共同富裕，是为促进人民幸福、为人民需求服务的。国家治理现代化必然要在更高站位上落实“以人民为中心”的发展理念，更加注重调动人的主动性和创造力，通过努力奋斗可以实现自身发展的机会，以期实现人类发展的更高程度和追求，从而最终实现人的现代化［3］。城市的发展面临着诸多内外挑战，同时也形塑和发展了自身的空间和经济基础［4］。而城市空间治理是一个复杂的系统工程，按空间类型可分为经济空间、社会空间和行政空间［5］。城市空间治理的方式多样，因此带来的挑战也是多重的。在“十四五”时期，在国家宏观发展的战略下，不断优化城市空间布局、创新城市空间生产方式，进一步优化城市资源配置，推动城市发展，实现城市空间向多中心、网格化转变，推进区域协调发展，旨在解决发展中的不平衡问题，必须坚持城市治理现代化的发展理念，推动行政、市场、社会协同发挥作用，进而实现空间治理现代化。这既是中国发展实践的积极推动，也是发挥主观能动性的主动选择；
这既是空间价值的体现，也是对空间正义的共享。

党的十九届四中全会的主题是探讨中国之治，新时代需要对中国制度加以完善，城市空间治理现代化是国家治理现代化的重要路径。俞可平总结出国家治理现代化至少要达到五个标准：公共权力运行制度化和规范化、民主化、法治、效率、协调［6］6。城市空间治理现代化要遵从的制度逻辑正是对国家治理体系和治理能力现代化的回应和践行。

（一）城市空间治理是国家发展走向善治的路径回应

国家治理要保障社会稳定与秩序，更要有利于提高行政效率与经济效益。国家治理体系是一个制度系统，从政府到社会，从中央到地方各层级，各种制度安排是相互协调的过程［6］6。现代国家治理首先需要关注解放思想，冲破旧观念束缚。属于政治改革范畴的治理体制改革更需要加强顶层设计与倡导地方创新相结合，既需要宏观战略又要求有地方探索。此外，还要加强对外学习，破除阻碍，构建国家治理体制，根据治理实践与人民的新期待新需求不断完善治理制度，实现中国之治。联合国人居署认为，城市的善治包括：资源配置的公平性；
服务递送和管理的效率性；
决策过程的透明性和问责性；
免于环境灾害、犯罪和管理决策不良后果的安全性。善治要求保证政治、社会和经济的优先选项建立在社会的广泛共识之上。国家治理现代化的最终目标是迈向善治，城市空间治理正是国家发展走向善治的路径回应。

其一，城市均衡协调发展需要有效的空间融合体系。行政边界具有分割效应，但随着区域经济一体化、城市群规划等突破行政边界的区域经济的快速发展，城市区域化、区域城市化现象将越来越明显，特别是长三角、珠三角、京津冀、成渝双城经济圈等跨界大都市圈，在高铁同城化力量的带动下，区域发展的空间融合程度日渐提升。“十四五规划”纲要提出，聚焦实现战略目标和提升引领带动能力，推动区域重大战略取得新的突破性进展，促进区域间融合互动、融通补充。发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。因此，切实解决好大都市区的跨界规则和空间治理，是城市空间协调发展必须要解决的重大战略问题。顺应空间区域发展融合化趋势的整体性特征，从区域整体利益出发，重构科学合理的区域政府间关系或区域治理新体系，构建有效的跨界区域治理体系，是中国城市发展在未来一段时间面临的重要议题。

其二，现存的多头管理现象需要有效的跨部门空间治理。与传统工业社会和流水线生产阶段相适应的官僚科层制，往往强调垂直化、部门化或专业化的管理，相关部门之间缺乏横向合作与交流。当今中国正处于经济社会的深度转型期，政府公共管理架构正在重塑和重构的进程中，很多职能部门的机构设置及职能配置不尽合理和完善，诸多公共事务的管理存在政府缺位、错位、越位等问题，尤其是在利益部门化的情况下，部门管理大量存在“好事抢着管、坏事没人管”的现象，政出多门、多头管理以及相互推诿、扯皮等现象依然存在，尤其是在公共安全、食品安全、水资源管理、城市道路管理等领域，各自为政的多头管理体制严重滞后于经济社会发展的现实需求，难以充分保障广大人民群众的切身利益和合法权益。

其三，城市公共服务供给需要高效的空间治理新模式。由于经济发展快于社会发展，限制中国社会公平有序发展的因素有公共服务总量不足、供给不平衡和不均等问题，影响公共服务可及性的实现。面对持续增长的社会服务需求，例如教育、医疗、文化等，单纯依靠政府公共财力无法根本解决公共服务短缺的问题，对此需要通过搭建政府与非政府组织之间有效的公私合作伙伴治理新模式，公益化和市场化有机结合，积极采取选择和竞争的手段，让大量正规的非政府组织或社会组织参与到公共服务的提供和生产过程中来以实现多元化的公共服务，满足多元化、多层次的民众公共服务需求。可见，在公共服务领域，如何加快机制创新、构建有效的公私合作伙伴治理新模式，是全面推动社会和谐发展的重要制度选择［7］。

（二）城市空间治理是实现各要素合理匹配的重要保证

实现空间治理现代化需要构建良性的城市空间治理机制。处理好政府、市场与社会的关系是地区快速发展的内在保障，良好的治理机制是城市空间动态发展的基本保证。城市空间治理体现于治理实践与城区建设中，首要问题就是要对各级政府之间的纵向关系与区域内政府之间的横向关系做出法律上的规定，明确职权、义务、责任，依法保障区域跨界协调组织应该具备的法律权威，依法独立地开展区域公共事务决策与管理，这是保障区域跨界治理有效性的根本所在。其一，按照财权与事权相匹配、相统一的原则，明确规定政府与政府之间的纵向关系，对不同级别政府在公共管理、公共服务中的职责、权限、范围和义务做出具体明确的划分和规定，最大限度地避免上级政府对下级政府在行政、管理、人事、财务、投资、决策等方面的不当干预或控制，在各尽其职、有序规范中激发各级政府的活力。其二，对构建的跨界协调组织与政府之间的横向关系做出法律规定。加大财政体制改革创新，制定有助于空间治理的横向财政调控政策。实现跨区域空间治理的协同性、有效性。实施城乡、区域两个维度上统一化的户籍政策、实现人口自由迁徙。户籍制度改革是为了实现户籍管理与福利配置一致，解除户籍身份，消除特权性福利，保障户籍人口迁徙自由。在快速城市化发展的进程中，逐步加大户籍制度的改革力度，无疑是促进区域跨界公共服务一体化的一个重要突破口。在城乡维度上，针对广大外来人口和农民工群体实施户籍制度改革模式，并将此作为过渡模式，不断弱化较为严苛的入户条件，向自动登记的模式看齐，努力实现落户条件登记的自动化，向所有新市民开放与本地居民相同程度的空间福利。在地区维度上，积极探索实施区域内户籍制度一体化，空间区域内户籍互相开放，居民相互之间共享区域内其他地区的各项公共服务和福利，实现民众自由迁徙。除此之外，针对区域总体发展的空间属性制定相应目标，以及针对特定地区制定特殊的空间政策（见表1）

表1 针对特定地区的空间政策

城市化的主体是人，而人不仅是时间的存在，也是空间的存在，因此空间就成为城市的重要构成要素［8］。城市空间治理是以空间为平台，将城市空间价值、空间权力、空间发展资源或发展要素作为其关注点。城市发展的核心是人的发展，因此城市空间治理现代化要以构建社会公平、以人民为中心的生活方式为价值逻辑的起点。

（一）城市空间治理要求构建社会公平正义

社会主义的空间治理价值首先要坚持“公平原则”，这体现了社会主义本质要求。公平正义体现为“在全体公民之间公平而合理分配社会的政治权益、经济权益、文化权益、生态权益及其他权益”，意味着权利平等、分配合理、机会均等及司法公正［9］98。因此，坚持走中国特色社会主义道路必须坚持公平正义。从党的十六届五中全会首次提出“更加注重社会公平”到党的十八届三中全会直接把公平正义作为全面深化改革的出发点和落脚点，体现了公平正义原则在社会主义建设以及全面深化改革中的重要性。全面深化改革就要把解决公平正义问题作为目标，按照公平正义去寻找和解决现实问题，破解体制机制障碍，防止公平正义原则的偏离。然而，随着城市发展中对经济发展目标的不断强调，我国城市治理中的一些利益主体将城市空间作为谋取高额利润的工具，运用一些有失公平的非均衡城市发展政策催生了大量的空间正义性问题［10］。城乡差距、中西部差距等空间区域问题在一定程度上影响着中国社会的整体进步，影响着中国实现共同富裕的进程。在社会主义建设中，各领域按照公平正义原则设定改革目标，确立空间价值，不断建立与完善相关体制机制。社会主义核心价值中将公平正义作为重要内容，根据其内容制定一系列公共政策，建立可行的政治、经济、社会制度以保证公平正义价值的践行。所以，城市空间治理价值得以确立的关键还是制度与政策的改革与创新，同时还应评估制度与政策的成效，真正实现制度优势转化为治理效能。我们可按照长远发展目标，设定阶段性目标，如缩小城市差距、空间区域差距、阶层差距等阶段性目标，然后进行评估，并及时依据评估结果调整政策目标及改革策略。总之，公平正义是社会发展最重要和最理想的奋斗目标之一，将其蕴含于城市空间治理中，也是实现城市空间治理现代化的逻辑起点。列宁论述了正义对无产阶级的重大历史意义。他指出：“这个社会讲到正义这个词，自己并不相信，而是习惯于把它当作一句空话，并不赋予它任何内容”。但是，“在半无产者群众看来，在被战争弄得破产，弄得痛苦不堪，弄得疲惫至极的大多数城乡小资产阶级看来，这不是空话，而是最尖锐、最迫切、最重大的问题，是关系到会不会饿死，能不能取得一片面包的问题”［11］。中国特色社会主义要坚持公平正义，通过不断发展，通过制度安排、法律规范、政策支持能够解决我国现阶段所存在的有违公平正义的现象［12］232。

（二）城市空间治理要求构建以人民为中心的美好生活方式

空间治理价值要求坚持以人民为中心，构建以人民为中心的美好生活方式。习近平总书记在上海考察时指出：城市是人民的，人民城市为人民。我们的城市发展归根结底是要为人民服务的。因此，城市空间治理价值要体现以人民为中心，围绕人的需求构建美好生活方式。

确保城市空间规划决策过程的主体参与性。在国家发展规划中，要公正公开透明，避免在话语权上占据优势的政府和市场对普通民众造成损害，保证普通民众享有空间规划权与决策权的公正性，确保其有效参与。当代社会空间政策日益涉及公民根本利益，并逐步实行公众参与制度。城市空间政策的制定和执行都要让公民参与，即要让公民参与空间行动，保证公民空间利益和空间话语、空间行动权。不同阶层都能参加城市空间生产，确保空间利益公平分配，进而保证空间价值实现。加强民众参与城市空间规划的力度，扩大参与范围，规划应结合物质需求和人文精神，坚持民主透明，兼顾技术理性与价值理性而进行规划；
完善法制体系建设，确保民众参与城市空间规划；
政府的空间规划政策要公开透明，让公民积极参与、尽量知情、合理监督，并建立事后审查、申诉制度［13］。

确保城市空间产品分配的机制合理性。占有和使用空间产品是每个公民的权利，因此每个公民不应因为政治地位、身份背景及经济力量等因素影响其获取居住、公平使用城市空间产品的权利，影响其公平占有。此外，政府还需要努力做好公共空间及其配套设施的规划、设置、管理和维护等工作，确保空间作为城市公共资源供给的均衡性。同时，有效运用法律保障私人空间权利。空间产品根据功能不同，可分为满足人们基本需求的空间产品和满足人们发展需求的空间产品两类。这两类空间产品都是人们需要的，尽管弱势群体更需要满足其基本需求的城市空间产品，但也需要能满足其发展需求的城市空间产品。强调城市空间产品公平分配是空间价值的要求。空间价值就是要让空间产品能在不同阶层中公平地分配，保证每个人都能得到自己所需要的空间产品。在空间产品还没有完全丰富的当下尽力为之，但不能因为空间产品不能做到完全按需分配就不倡导空间公平，而应为空间公平的完全实现做出切实的努力。城市空间的价值逻辑就是人们获得空间生产上的平等机会，教育、医疗、生态环境、公共交通、就业等资源和空间产品能够合理进行分配，不存在空间剥夺、空间边缘化和空间歧视等异化现象。

确保弱势群体获得城市空间福利的权利性。空间价值的实现还要消除不平衡地理发展，消除贫富差距。在城市空间规划与改造中，要关注弱势群体，避免其被边缘化，保障其空间利益。政府凭借合理的空间规划和具体的空间政策对空间不正义现象进行纠正，避免空间贫困的生产和再生产。另外，政府还要凭借健全社会救助和社会保障来进一步改善弱势群体的不利处境。集中关注社会成员的权利义务分配问题，就是要实现社会成果的平等享有，达成社会文明和谐。空间资源要保证全体成员公平分配，消除空间剥夺，清除空间分化和空间隔离。合理的分配呈现为经济地位、就业机会、分配规则的正义。实现空间正义可以为空间生产提供和谐环境，激发空间主体创新创造能力，给予其道德关怀，有效协调空间主体的利益关系。空间正义的实现仍是任重道远的事。哈维指出：“把正义运动带入一个极有条理的政治组织和时机的革命行动的世界，还有一段漫长而艰难的道路要走。”［14］通过基本公共服务均等化、社会政策兜底、保护弱势群体等方式保障基本民生，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。逐步建立起权利公平、机会公平、规则公平的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境［12］232，逐步构建以人民为中心的美好生活方式。

城市空间治理现代化的发展逻辑要求从空间治理实践走向国家治理现代化的实践。在治理体系和治理能力现代化目标背景下，每个城市所面临的空间治理问题不尽相同［15］。因此，中国特色的城市空间治理，应明确“初心”，有初心才能有实效，这里的“初心”就是要实现社会发展成果为广大人民群众所共享、实现公平正义，全面提升城乡人居品质、生活品质的双重效应，显现出城乡发展的秩序与活力［16］。从现阶段中国社会发展的实际情况看，实现和维护社会公平正义，首先要通过有效的空间治理，分配制度合理，避免收入差距扩大造成两极分化。然而，要实现空间治理现代化，全面维护公平正义，就需要从经济、制度、法律、政策等方面营造公平正义的社会环境，保证全体社会成员平等地享有教育、医疗、福利、就业、参与社会政治生活与接受法律保护等权利［9］101。通过城市空间治理达到社会的有序和谐，我们需要摒弃单一治理哲学，走向多中心联动治理，廓清并动态梳理内在的空间关系，解决“是什么”“怎么办”“具体办什么”的问题［17］。总之，空间治理现代化的发展逻辑是一个决策过程，也是一个参与过程，更是动态的、螺旋上升和不断循环的治理策略。

（一）提升营造城市空间发展场景的空间治理策略

空间治理现代化的发展逻辑，首先需要实施完备的基于城市空间发展场景的空间治理策略。技术变迁推动着不相邻的空间通过节点与枢纽所形成的网络组织，同时发生各种物质与非物质的资源流动，重塑了城市空间的结构和职能。“多中心城市—区域”的概念在空间规划与政策制定中作为重要工具发挥着越来越重要的作用。通过综合或战略的空间发展研判，梳理城市空间治理的核心要素和主客体逻辑以确定空间治理战略。在确定空间治理的边界和主体功能管治线系统的基础上，要综合研判空间发展和治理的主要矛盾。把物质与非物质的各种能动力量转换成空间发展的真实所有，老百姓会提升幸福指数；
将客观的物质与非物质优势和良好法则转换为制度，让百姓领会并体验其功用。每个地域的发展情景不同，照抄照搬发展模式是有风险的，因此需要基于不同空间发展情境来确定城市空间治理策略。

以空间异时性规划促进城市空间共享性治理。空间异时性规划对于促进城市空间共享有重要意义，这就需要将流动性治理考虑其中，然而在实践层面，流动性治理面临着诸如制度障碍、跨界服务合作成本、区域利益保护甚至高层次政策统合等难题。跨界的流动在地方本位主义与政府内的条块分割条件下受限于行政边界，使权力配置领域化，这在央地关系调整以及地方政府竞争“锦标赛”的背景下尤为突出。由于缺乏更高层次的合作框架与合作动力使跨区域空间的政府合作受限，难以突破共享与分担的正外部效应。权力的中心化运作模式仍是地域空间治理的主导模式，市场、第三部门介入公共事务的空间仍显不足［18］。其一，流动性是否具有普遍性，是否意味着绝对漫无目的、无方向的开放？如果一味强调普遍性而作出“万物皆流动”的判断就没有任何意义了。其二，流动的地域之间具有结构差异，流动性治理体现在不同地域之间需面对不同问题，如中心、半中心、边缘地域等，这种具有差异的流动性的地域是一个分化、变动的社会还是维持同质的社会不得而知。同时，对于科层不平等问题流动性治理如何回应鲜见讨论。此外，社会网络连接是否形成进一步不平衡值得反思。其三，通过流动性与空间的关系研究，是否需要反思社会生成机理，探索社会治理的动态回应、关系性空间、非连接性空间等。就此而言，以空间异时性规划促进城市空间共享性治理的策略需要实现三个转换，即思维转换：从土地利用性质转向空间用途以及人的行为活动；
操作转换：从满足城乡规划部门的建设需求到满足城市管理执法部门的实际工作需求；
精度转换：从精细化设计到精细化建造、精细化维护。城市空间治理中基于流动性与地域性治理实践形成了流动性治理。这种新的治理模式推动了城市空间治理的发展，相较于传统模式，这种治理方式强调流动与空间地域的衔接。因此，作为一种治理价值的流动性本身被确立起来，这与传统思维的区别是，原有思维将流动性作为问题的呈现。而作为一种治理价值的流动性，越来越成为衡量地域竞争力与吸引力的指标，并与社会成员的福祉联系起来。走向流动的公共空间治理关涉到整体性的理论与实践变革，而不仅仅是技术革新，这对城市空间治理具有重要现实意义。

（二）完善城市空间发展规划的空间整体协同机制

空间治理现代化的发展逻辑需要制定完善的基于城市空间发展规划的空间整体协同机制。空间治理是一个涉及经济、社会、生态、资源环境等诸多方面的整体性运行系统，呈现为一系列规范空间主体行为的制度、规则和手段［19］。通过特定的空间评价或区划，引导并确定空间治理的边界和主体功能管治框架系统。按照区域发展境遇的概括和现状认知，空间发展的治理边界和主体功能管治应该首先被关注，这是空间治理的起始点。这一点是由国家与区域空间发展的宏观形势导引的，是由城乡空间本身的自然地理、人口社会、历史文化以及经济产业发展决定的。生活、生产、生态空间的边界和范围管控并非静态的，而是随着各类空间关系的组织进行动态调整的，应进行制度的创新和规则的改革，让空间资本和社会资本能够效益最大化。针对空间规划不明、规划衔接断档等空间治理的困境，倡导精细化的城市空间治理。而精细化的城市空间治理内涵更为丰富，包含物质空间形态、空间行为状态、各类经济活动的空间业态全过程的统筹（如图1）。

图1 精细化空间治理要素

精细化的规划与管理需要识别城市空间，即系统完善城市空间治理的顶层设计。空间作为一种生动的力量，强调空间设计的联系性，追求连续运动的空间。城市的流动与人类的联系是一样的，流动过程就是空间关系的重新建构。社会流动是一个分离与连接的过程，流动空间不存在物理边界，不同于场所空间边界。总之，城市空间的本质是“人”，公共空间本质上都是人的互动交流。因此，要构筑基于人的美好生活新期待的公共空间，探索人与人之间的空间连接，打破固有的空间界限，创造更优的人的空间交往介质，服务于人并回归到人的具体体验之中。

（三）改进城市空间发展关系的空间治理行动

空间治理现代化的发展逻辑需要改进城市空间发展关系的空间治理行动。其一，关注区域空间活动矛盾冲突场景与发生规律。总结空间使用冲突的类型与普遍性规律：在城市空间场景中，空间资源受限，空间冲突行为就越多样，强度越大；
反之，空间供给重组越多，发生冲突概率越低，发生空间冲突负外部性越小。此外，以“异时性”原则构建城市空间使用动态调整机制。在有限的空间中，制定同一场景中不同行为活动的引导机制，例如在城市空间治理中聚焦矛盾集中爆发的老城区域；
识别城市空间：系统完善城市空间治理的顶层设计；
构建空间治理规则：制定可操作的重点片区空间规则等（见表2）。

其二，还需要展开积极的基于城市空间发展关系强弱的空间治理行动。在廓清空间治理直接与隐含关系的基础上，根据空间关系的强弱先后次序选择切实可行的治理行动策略。城市空间治理的核心要素和主客逻辑明确之后的治理过程，则要根据空间关系的强弱或先后次序或紧迫程度来选择治理的行动策略。各类空间关系及主客体关系，实际上是各类空间规划和一系列空间治理过程的有机综合。空间发展的要素是非常多的，有的处在主客体的核心位置，而有的处在一般位置。中国各类空间要素的分布和管控职能涉及发改、国土、住建、环保、林业、农业、海洋、交通、能源、电力、水利等各个部门，因此城市各类空间规划的重叠现象和先后次序需要得到梳理，治理中的轻重缓急也需要得到明确。这一点是对城市空间决策主体智慧的巨大考验，也是实现多中心联动治理所必需的。中国各类空间规划就编制内容及优先次序还需要不断完善，应该按照保护资源与环境优先、责任目标大于权益目标的要求，将空间规划主要管控要素的限制性、控制性、发展性排序明确下来并进行优化。明确权益目标与责任目标，界定空间责任，有效应对国土空间发展面临的发展险境，这也是城市空间治理改革的关键之处。

综观城市空间治理的制度逻辑、价值逻辑和发展逻辑三重逻辑意蕴，我们发现，城市空间治理的核心是站在未来，思考现在。从新冠疫情防控与应对来看，采取相应空间救助和协调政策并及时应对，最大限度地保证了公共安全，保障了每一个个体安全。城市系统能否实现疫情均衡治理取决于国家治理体系与治理能力现代化建设的成效。只有推进国家治理体系与治理能力科学化，才能应对不确定性风险，建设一个高度韧性的城市［20］。中国特色的城市空间治理现代化，遵循着制度逻辑、价值逻辑、发展逻辑。明确了“初心”，并将其落到实处，这里的“初心”就是要实现社会发展成果为广大人民群众所共享、实现公平正义，全面提升人居品质、生活品质的双重效应，显现出国家发展的秩序与活力。城市空间治理现代化正是国家发展对公共利益的不懈追求，城市空间治理的逻辑是国家治理现代化的具体化，这一逻辑意蕴最终指向新时代基于美好生活新期待的每一个人。

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