地理信息智能测绘背景下耕地进出平衡操作方法研究
时间：2023-06-03 12:35:22 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
马学林
（宁夏回族自治区中卫市国土资源勘测与整理中心，宁夏 中卫 755000）
随着社会经济发展水平的不断提高，耕地保护与经济发展之间产生了一些突出问题和矛盾，尤其是农村经济发展落后的地区，农民为提高单位耕地的经济效益，对原有种植模式进行了调整，种植了经济作物，例如经济林、果树、牧草等。导致耕地面积一定程度减少，尤其是种植经济林和大型果树，对耕地耕作层的破坏比较严重，并且恢复成耕地的成本比较高，周期比较长。虽然国家对建设用地占用耕地，制定了严格的耕地占补平衡制度，但对农业种植业结构调整，耕地转为其他农用地的限制措施还处于初级探索阶段。因此，耕地进出平衡对保障现有耕地总量基本平衡，保障林果业、畜牧业的发展空间，保障农民土地承包经营权和经济收入不减少就显得尤为重要。
耕地进出平衡是指耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，确保耕地总量基本平衡。
2.1 能够确保耕地总量基本稳定
耕地进出平衡，是为了防止违规占用耕地植树造绿、挖湖造景、占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，防止工商资本大规模流转土地，改变土地用途造成耕地耕作层破坏。严格实施耕地用途管制，消除耕地随意转为林地、园地、草地等其他农用地的情况发生，最终目的是确保耕地面积不减少，总体基本稳定，保障我国的粮食安全。
2.2 给林地、园地、草地等其他农业产业提供发展空间
耕地进出平衡是保障耕地与林地、园地、草地等其他农用地之间合理转换的一种机制，在现有耕地、林地、园地、草地的面积基础之上，制定转换规则，避免大面积的耕地转为其他农用地，从而导致耕地面积减少。耕地进出平衡既能确保现有耕地总体平衡，也能确保林地、园地、草地等其他农用地的面积稳定，从而避免了耕地与林地、园地、草地等其他农用地之间单向转换情况的发生，使粮食、果品、饲草、林产品等农副产品的供应都能得到保障，不影响百姓的日常使用。
在过去很长一段时间内，我国的耕地与林地、园地、草地等其他农用地之间的转换是没有严格限制和具体操作规定的，农民根据市场经济的发展规律，可以随意种植任何一种合法的经济作物，不过基本上还是以种植粮食为主。但随着社会不断发展，城镇化率不断提高，农村的劳动力也不断外流，尤其是年轻的劳动力不断流入城市，导致农村农业种植的劳动力不足，再加上我国人均耕地的面积较少，种地所产生的经济效益也很小，且明显低于进城务工的收入。在这样的背景下，一些工商资本进入农村，把农民手中的耕地流转过来，通过机械化和批量化的种植获取收益，但工商资本为了追求利益最大化，不断地根据市场需求调整着种植业结构，使得大量的耕地种植了经济效益更高的经济作物，例如葡萄、苹果、枸杞、饲草等。这就导致种植粮食的耕地面积不同程度地减少，粮食安全有了隐患。
4.1 编制耕地进出平衡方案
以县为单位，对本辖区内耕地与林地、草地、园地等其他农用地的转换需求进行统一部署，编制年度耕地进出平衡总体方案。方案中主要包括整治为耕地区域的情况和拟转为林地、果园、草地等其他农用地的区域情况。整治为耕地区域的情况，要明确原来种植的作物类型、面积大小、位置、工程量、资金量、整理后的耕地质量等别、现有道路沟渠等配套设施情况、工期、所有权人等内容。拟转为林地、果园、草地等其他农用地的区域情况，要明确占用耕地的面积、位置、耕地质量等别、种植作物的类型、种植年限、对耕地耕作层的损毁程度等内容。地块位置的确定需采取国家2000大地坐标系，利用RTK、手持GPS、航空摄影测量等测绘方法确定精确的位置及面积。方案经县级人民政府批准后实施，工程实施完成通过最终验收后，相应的地块要在年终的土地变更调查工作中要予以变更相应的地类，并做好备注登记。当然方案中要确保拟占用和拟整治的区域面积基本一致，灌排等配套设施齐全，整治后的耕地质量等别不能低于占用耕地的质量等别。通过编制年度耕地进出平衡总体方案的方式可以确保耕地进出平衡的顺利施行。
4.2 实施耕地进出平衡指标制度
参照耕地占补平衡制度制定耕地进出平衡制度，先建设耕地进出平衡动态监测监管系统，系统中主要对耕地进出平衡指标数量、粮食产能数量两个指标进行登记录入和监督管理，进出平衡指标主要通过新增耕地的矢量数据来确定，粮食产能数量主要通过新增耕地面积及相应的耕地质量等别来确定。县级人民政府组织实施整理现有的残次林地、园地、草地等其他农用地为耕地，配套农村道路、灌排系统等基础设施，通过省级验收后，将耕地进出平衡指标、粮食产能指标、地块信息、地块坐标、耕地的类型等内容录入耕地进出平衡动态监测监管系统，然后在后续占用耕地发展林、果、草等农牧产业的时候，按照占一补一的要求在耕地进出平衡动态监测监管系统中出具挂钩确认单，用以落实补充耕地。此方法的优点是，先储备指标，然后占用的时候可以直接用，效率高，而且不存在占用和整理面积对应不上的问题。
4.3 耕地进出平衡指标和耕地占补平衡指标进行合并统一管理
将耕地占补平衡指标和耕地进出平衡指标合并统一，不管是占补平衡，还是进出平衡，都是对新增耕地指标和粮食产能指标的监管，而且占补平衡项目部分包含了进出平衡项目，在效果上有等同性。另外，林地、果园、草地和建设用地占用耕地一样，都是导致耕地面积减少，所以，其他农用地占用耕地和建设用地占用耕地的结果是一样的，没有区别。因此，将耕地占补平衡指标和耕地进出平衡指标合并统一，有利于管理，毕竟占补平衡制度已经实施多年，相对比较成熟，将耕地进出平衡项目纳入占补平衡可以减少资源浪费，便于操作实施。
总之，耕地进出平衡的实施，对国家粮食安全是至关重要的措施，如何简单易行，既不伤害老百姓的利益，也不影响操作性，这就要求我们对现有政策灵活应用，根据现有的平台解决耕地和林地、园地、草地等其他农用地之间转换存在的问题。耕地进出平衡必然是一个很好的选择，既能满足社会发展的要求，也能维护农民的根本利益，在经济发展、生态建设、耕地保护、粮食安全之间找到了一个平衡点，从而加强了国家对耕地的用途管制，便于国家根据形势及时调整耕地政策，为国家耕地保护决策的调整提供了工具。
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