应急管理全社区模式理论及其借鉴
时间：2023-06-02 17:55:22 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
刘 娇 崔 颖 张晓杰
（1.中国刑警学院治安学系，辽宁沈阳 110854；
2.东北大学文法学院，辽宁沈阳 110169）
随着自然灾害和人为灾害的频发，各国维护社会安全、抵御灾害风险变得愈发具有挑战性，传统以政府为绝对主导的应急治理方式的弊端不断显现，因此亟须改革应急治理模式，以弥补政府的应急管理失灵。社区作为灾害的直接承受者以及防灾减灾的最前线，应该在应急管理中发挥更加主动的作用。由此，构建基于社区的灾害应急治理模式日趋成为提升国家抗灾弹性和风险抵御能力的必由之路。中国幅员辽阔，地理环境复杂，受各种不确定因素影响，中国灾害呈现复杂化、高频化、破坏性强等特点，同时，中国人口数量多且密度大，导致各类人为灾害风险大，维护公共安全形势严峻。中央提出要走社会共治道路，普及安全教育，推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，形成安全社会文化氛围，将应急模拟演戏常态化，支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。因此，构建基于社区的灾害风险治理机制既是中国社区应急治理的现实诉求，也是中央领导对加强国家应急管理体系建设指示的题中应有之义。目前，国内学界尚未形成基于社区的灾害风险治理理论，而源于美国的应急管理全社区模式理论为我们提供了有益的启示和借鉴。
（一）美国“减灾型社区”建设
20 世纪70 年代以来，美国遭受1989 年的“雨果”（Hugo）飓风和加利福尼亚“洛马·普里塔”（Loma Prieta）地震、1992年的“安德鲁”（Andrew）飓风、1993年的美国中西部密西西比河上游流域和密苏里河下游流域洪灾等多次自然灾害的侵袭，一系列严重的自然灾害给美国政府造成十分巨大的财政负担和难以估量的经济损失。①Mileti D S., Natural Hazards and Disasters-Disasters by Design A Reassessment of Natural Hazards in the United States. Washington D C: Joseph Henry Press,1999.与此同时，承担包括灾害救援在内等紧急事件处理职能的美国联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA），在历次救援行动中暴露出十分严重的组织和管理问题，引发公众舆论危机。为了应对日益增加的自然灾害并回应公众舆论，同时解决自身的组织问题，FEMA 于1995年启动了“国家减灾战略”（National Mitigation Strategy），以鼓励地方政府使用中央政府的减灾计划和政策方案，从而降低政府灾害救援和灾后重建的财政压力。②FEMA, National Mitigation strategy: Partnerships for Building Safer Communities. Washington D C: FEMA,1995.1992 年，克林顿政府的FEMA 行政长官詹姆斯·李·维特（James Lee Witt）在FEMA 的组织改革中起到了重要作用，他通过组织整合重组在一定程度上解决了组织内部的多头领导问题，并提出FEMA 是致力于“向客户提供服务”的组织，这是FEMA 管理思路的重要转变。同时，由于冷战结束，国际形势的缓和使各国政府开始将目光由专注国防转移分散至其他领域，因此FEMA 的资源倾斜和工作重点也应势由民防转向“减灾”，詹姆士提出要简化重建和救灾环节，重视预防和善后工作。而后在一系列由州政府、地方政府、应急管理人员、保险业和商业代表、社区代表等多元参与的会议中推出“冲击性项目”计划，“减灾型社区（Disaster Resistant Community）”建设正式开始实施。“减灾型社区”最开始得名于此，后更名为“影响工程（Project Impact）”。③FEMA, Building a Disaster Resistant Community: Project Impact. Washington D C: FEMA,1997.
根据FEMA 的定义，减灾型社区是指长期以社区为主体进行减灾工作，以为家庭、企业和社区提供保障和降低自然灾害的伤害为目的，通过一定手段使社区在灾害来临前进行准备工作、采用预防举措，以抵消社区本身的易致灾性，尽可能消减损失。社区有责任减轻自然灾害的影响，以确保公民安全，防止设施损坏，防止企业业务延误以及保护家庭安全。建立减灾型社区有四个具体步骤，包括：选择合作对象并建立伙伴关系；
评估风险，评定社区易致灾等级和脆弱程度；
确定需求的优先级，以决定行动的先后次序；
确立沟通战略，与社区中的各种组织进行沟通并进行宣传。FEMA 认为合格的减灾型社区应具备以下几点：（1）尽可能降低人员伤亡率；
（2）政府能够及时配合救援；
（3）社区具备独立进行灾害应急管理工作的能力；
（4）社区能够组织进行灾后修复和重建；
（5）社区具备一定复原力和经验总结能力。在强化硬件基础设施的同时，减灾型社区强调社区组织与管理制度的改善以及社区居民主动提升防灾意识。④FEMA, Pre-Disaster Mitigation Grant Program. Washington D C: FEMA,2008．因此，美国“减灾型社区”的建设实际上是以预防为主，重视社区减灾的组织性和计划性，强调充分提升居民的参与度，增加社区、企业、居民等多方力量的协调性和配合程度。
（二）应急管理全社区模式的提出
灾害研究中心（Disaster Research Center，简称DRC）曾受FEMA 的委托对影响工程的示范性社区进行政策成效跟踪调查，结果显示美国“减灾型社区”在培育多部门合作伙伴关系、评估灾害和风险、计划并开展减灾活动、进行公众防灾减灾教育及信息情报等方面取得了较大成效，减灾型社区的理念也十分深入人心。⑤Kapucu, Naim,“Culture of preparedness: household disaster preparedness”, Disaster Prevention & Management, 2008,17(4), pp.526-535.“影响工程”原计划选定七个示范性社区，待示范社区取得成效后再进行全国范围内的推广和普及，然而由于2000年美国政府进行了新一轮总统大选，领导层变动使得FEMA的工作计划和相应政策也发生转移，因此“影响工程”在最后一个社区完成项目任务后结束。
2005 年8 月，卡特里娜（Hurricane Katrina）飓风在美国肆虐长达一周，造成1300 多人死亡，成为美国历史上最具破坏性的自然灾害。卡特里娜飓风和新奥尔良持续的洪灾暴露了联邦、州和地方对于突发公共事件准备工作和灾后响应能力的显著缺陷，故而时任美国总统的乔治·沃克·布什（George W.Bush Jr.）在杰克逊广场发表讲话，命令就联邦政府对卡特里娜飓风响应情况进行全面调查。调查结果显示美国政府灾害应急响应状况远未达到布什总统于2003年2月指示制定的“全国响应计划”中协调一致的行动要求，全国各层级的灾害应急准备工作水平参差不齐。①Townsend, FF.“The Federal response to Hurricane Katrina: Lessons learned”, Bratislavské Lekárske Listy, 2006,85(4), pp.478-95.此外，由于《斯坦福法案》中总统灾难声明的程序在灾害实际发生时存在一定的滞后性，再加上美国组织结构的刚性导致联邦政府与州政府之间存在管制障碍，作为减灾型社区建设成果的示范性社区并未能在卡特里娜飓风灾害救援过程中成功地建立起州政府与地方政府之间协调一致的合作伙伴关系。②Cooper, Christopher, Block, Robert (Robert Jeffrey),“Disaster : Hurricane Katrina and the failure of homeland security”, Henry Holt, 2006, p.333.在灾后重建过程中，政府、社区和居民的需求之间存在较大差异，各种形式的利益博弈行为导致灾后重建工作进展缓慢，部分受灾社区甚至在灾害结束五年后仍未得到重建和恢复。③Chamlee-Wright E, The Cultural and Political Economy of Recovery-Social Learning in a Post-Disaster Environment. London: Routledge, 2010, pp.39-57.因此，FEMA 亟须对应急管理体制进行调整，以克服美国行政管辖权的刚性限制所造成的政府应急反应失灵。
2011 年3 月，东日本大地震造成了极其惨重的人员伤亡和财产损失，甚至还引发日本“核危机”，在全世界引起极大震动。各国政府纷纷开始重视国家重大突发事件的应急管理，美国参议院也召开了旨在讨论如何应对类似危机事件的听证会。同年3 月30 日，时任美国总统的贝拉克·奥巴马（Barack Obama）签署了美国总统政策第8 号令《国家应急准备》（Presidential Policy Directive/PPD-8：National Preparedness，简称PPD-8），④Presidential Policy Directive /PPD-8 National Preparedness. (2012-03-26) http://www.dhs.gov/presidential-policy-directive-8-national-preparedness.以应对重大突发事件所造成的国家安全威胁，提高整个社会的应急能力。PPD-8 强调要注重事前预防，以完备而有计划性的准备工作提升国家在各类安全危机中的稳定性和复原力。同年9 月，美国政府公布“国家应急准备目标”（National Preparedness Goal，简称NPG），即一个安全和有弹性的国家必须在全部社区中具有针对所有类型的风险因素执行预防、保护、缓解和恢复活动的能力。12 月，时任FEMA 行政长官的克雷格·富加特（Craig Fugate）提出，虽然美国应急管理的主体还是政府，但也应警觉政府中心论不足以适应日趋严重的巨型灾害所带来的应急管理挑战和危机。⑤U.S. Department of Homeland Security. National Preparedness Goal. (2011-09-01) http: //www.fema.gov/library/viewrecord.do?.因此，如何扩大参与主体，激发社区作为应急管理基础单元的活力，以切实提升全社会应急能力从而提高社会复原力迫在眉睫，应急管理的全社区模式（Whole Community Approach to Emergency Management）应运而生。同年FEMA 发布了《全社区应急管理方法：原则、策略和实施途径》，正式提出了应急管理全社区模式。
（一）应急管理全社区模式的内涵
在应急管理领域，社区即由一定数量的人口和家庭组成，居住在同一辖区内，承担相同的灾害风险并抱有共同的减灾目标的特定区域。FEMA 所提出的“全社区模式”概念，是指社区居民、应急管理工作人员、社会组织和社区负责人以及政府官员能够对社区的安全需求和灾害风险评估达成一致理解，并确定整合社区资源、提升防灾减灾能力以应对各类突发事件的最优路径，从而有效地提升社区安全水平和复原能力。这里的社区涵盖许多不同类型，既包括地点、兴趣、信仰和环境的社区，同时也包括地理上的和虚拟社区（如在线论坛）。全社区模式试图在联邦政府、州和各地方政府部门参与下，充分发挥私营企业、宗教组织和残障人士组织等非营利部门以及公众的能力，形成统一协作、共同参与的合作网络。在“全危害”环境中，普通民众和各部门如何进行准备工作、在实际灾害风险应对中做出怎样的决策将直接影响社区的灾害应急管理水平。全社区模式理论认为，应急管理工作所面临的主要挑战是了解如何与各类团体和组织进行沟通并达成合作,以提高当地居民的能力，从而阻止、预防、缓解、应对任何类型的威胁或危害。
从某种意义上说，全社区模式理论是一种专门针对应急管理的哲学方法。其优势在于：（1）对社区风险、需求和能力达成共同理解；
（2）能够增强整个社区的风险应对能力并整合资源；
（3）能够强化社区基础设施；
（4）能够通过建立合作关系，促进更有效的预防、保护、缓解、响应和恢复活动；
（5）重视事前准备，增加了个人和各类组织的准备工作；
（6）在社区和政府两级都有更大的弹性。①FEMA, A Whole Community Approach to Emergency Management: Principles, Themes, and Pathways for Action. (2011-12-01) https://www.fema.gov/media-library/assets/documents/23781?id=4941.具体来说，对社区安全需求、灾害风险和应急能力的共同理解，能够使社区不论在何种灾害的威胁中都可以更有效地分配并利用现有资源。同时，在资源和经济受到限制的情况下，进行全社区资源整合并统一分配使用是一种合理的缓解预算压力的途径，这一点不仅针对政府部门，对许多私营企业和非营利性部门组织而言亦然。虽然培养和维持各种合作关系以融入全社区应急管理是一项具有挑战性的任务，但是就如同投资会产生红利，这个过程中也会获得一些额外收获。例如在建立关系和了解社区复杂性的过程中，围绕社区的各种相互依赖的合作关系被揭示出来，这其中就可能存在隐藏的风险源。因此，在事故发生之前确定“全社区”所涵盖的范围，整合社区关系，能够准确地选择合作伙伴，使其作为社区应急管理团队的一部分，从而减轻灾害救援和恢复工作的压力。因而，应急管理全社区模式对不同类型和不同程度的安全威胁和灾害危害都能产生有效的影响，能够有效地保障国家安全并提升社区复原能力。
（二）应急管理全社区模式的基本特点
根据FEMA对于全社区模式的概述，应急管理全社区模式具有四个基本特点：
首先，注重全过程干预。美国应急管理全社区模式强调对整个突发事件的全过程管理，具体包括“三环节五阶段”，即事前的预防、减缓、准备，事中的响应以及事后的恢复和重建。
其次，所涵盖的社区类型多样化。全社区模式中所指的社区不仅包括各种基于共同生活的地点、一致的兴趣、相同的信仰以及生活环境的社区，同时还包括地理意义上的和虚拟世界中的社区。
再次，强调多元主体共同参与、集体合作。全社区模式所吸纳的行动主体不仅包括居民、社区负责人、应急管理工作人员，还包括私营企业、非营利组织以及联邦、州及各个地方政府部门，全社区模式强调要构建上述多元主体协调一致的应急管理合作网络。
最后，辐射广泛、重点突出。全社区模式要求各主体对社区的灾害风险、安全需求和防灾能力达成共识，并通过组织和强化社区资产以提升社区应对灾害风险的能力，从而增强整个国家的安全性和复原力。
（三）应急管理全社区模式的原则
社区的复原力水平和应急管理结果效度的影响因素有很多，FEMA 总结出建立应急管理全社区模式的三项原则。
第一，了解和满足整个社区的实际需要。社区参与可以使人们更深入地了解人口的独特性和多样化需求，包括人口统计、价值观、规范、社区结构、网络和关系。事实上，对社区了解得越多，就越能更加深刻地认识到社区在现实生活中所面临的灾害风险和安全需求，以及整个社区参与事前预防活动的动机。
第二，吸纳社区的所有部门参与并进行授权。让整个社区参与进来，并赋予地方行动权力，能够使利益相关者更好地规划以满足社区的实际需要，同时增强地方应对各种类型灾害的能力。这需要所有成员都参与到社区应急管理当中，这里的社区成员是广泛而多样的，包括社区服务机构、私营企业、各类社会组织（如宗教和残疾人组织）、非营利组织、学术界以及传统上并不直接参与应急管理的政府机构等。根据FEMA 所推荐的可以考虑的合作方，可以绘制出应急管理全社区模式的合作伙伴表（如表1 所示）。当社区和这些合作方能够进行深入的对话和沟通并成功建立合作伙伴关系时，社区便有能力认识并掌握自身灾害风险和安全需求以及可能用于解决这些需求的现有资源。
表1 美国应急管理全社区模式的合作伙伴表
第三，加强各部门在社区中的日常工作效力。构建社区恢复力的全社区模式需要找到支持和强化社区组织机构、资产和网络的途径，并确保这些机构、资产和网络已经在社区中运行良好，并且正在有效地开展日常工作。在灾害发生之前，个人、家庭、企业和组织日常生活中的现有结构和关系可以得到合理利用，并被授权在灾难发生期间和灾后重建和恢复工作中有效地采取行动。
政府具有保障国家安全、应对灾害风险的天职，但FEMA 认为政府所掌握的资源具有一定程度的局限性，管理水平和能力也存在某些不足，导致其在灾害来临时的应急反应受到制约比较严重，常常出现应急管理失灵问题。而社区是各类安全问题和灾害风险的直接承受者，社区应急管理应打破传统的灾害来临被动应对模式，更加主动地进行事前预防，充分发挥社区作为防灾减灾最前线和基础单元的重要作用，切实提升社区灾害应急准备能力和水平，从而提高整个国家的灾害应急水平和复原力。因此，FEMA 通过应急管理从业人员提供的研究、讨论和实例提出了一系列推进应急管理全社区模式的实施策略。①Sobelson Robyn K, Wigington Corinne J, Harp Victoria, Bronson Bernice B,“A whole community approach to emergency management: Strategies and best practices of seven community programs”, Journal of emergency management (Weston, Mass.), 2015, 13 (4), pp.349-357.这些实施策略确立了应急管理全社区模式的运作方式，因此它们代表了实施原则的行动途径。
（一）了解社区的复杂性
在美国，社区是独特、多维且复杂的，受到许多因素和各种关系的影响，其中，显著的影响因素包括但不限于人口数量、地理环境、资源条件、政府管理经验、犯罪活动、政治活动、经济水平以及社会资本形式等。要加深对社区的了解首先需要观察其成员，了解社交活动是如何正常运转的（例如该社区的社交模式是怎样的，社区领导者如何，集体组织和行动要点以及决策过程如何），以便于揭示出潜在的新集体行动的来源。对社区日常生活复杂性的现实理解将有助于应急管理人员确定如何与社区进行最佳合作并提供支持，以满足社区的真正需求。简而言之，就是要了解社区的“DNA”——即了解社区的社会活动是如何组织的，在正常情况下该如何满足需求，以更好地理解社区各部分解决问题和做出决策的思路，从而有助于发现在危机时期更好地满足整个社区实际需求的方法。识别和了解当地居民的复杂性有很多方法，例如华盛顿州紧急事务管理部门开发的一项社区制图计划“绘制您的邻里”（Map Your Neighborhood），就因解决社区备灾问题而获得FEMA 2011 年政府创新奖（Challenge.gov award），②FEMA, FEMA 2011 Individual and Community Preparedness Awards. (2011-01-01). Federal Emergency Management Agency.该项计划可帮助公民确定灾难发生后他们需要采取的用以保护自己的房屋和社区的最关键步骤。
（二）认识社区的能力和需要
了解社区的实际能力和需要，对政府和社会力量支援当地防灾救灾行动至关重要。例如，由于资源和能力的局限，在过去的救灾过程中，通常向受灾严重的灾民提供即食食品。然而该食品具有高脂肪、高纳和低纤维的特点，因而不利于健康，尤其对于老人、儿童和妇女等体质较弱的人群而言，因此它并非合适的食物来源，应该根据社区的实际需要来确定援助方案，而不应局限于传统的应急管理模式。由于政府和私营及非营利部门组织在每个社区中的角色可能有所不同，因此应该召开多方参与的公开讨论会，以便应急管理从业人员能够确定社区的实际需求以及现有的解决这些问题的资源和集体能力。同时，还应鼓励社区进行自身需要和能力的认知调查，为规划和行动提供更有价值的参考依据。美国一些社区已经开发了自我评估工具用以评估社区对于各类风险威胁的准备水平。例如社区恢复力指数测定（CRI），它是由墨西哥湾联盟的沿海社区减灾能力项目组（Gulf of Mexico Alliance’s Coastal Community Resilience Priority Issue Team）、密西西比-阿拉巴马海洋基金联盟（the Mississippi-Alabama Sea Grant Consortium）和路易斯安那海洋基金大学项目（the Louisiana Sea Grant College Program）与从得克萨斯州到佛罗里达州的墨西哥湾沿岸18 个社区合作开发的。它是一种社区抗灾能力的自我评估工具，主要通过对关键基础设施、交通、社区计划和协议、灾害缓解措施、相关商业计划和社会支持系统等指标的测评，确定社区在灾难发生之后是否可以维持可接受的功能水平。CRI 有助于精准发现社区在下一次灾害事件之前可能需要解决的弱点，促使社区应急管理人员进行讨论研究，从而切实提高社区的安全性和恢复能力。①Kathleen Sherrieb, Fran H. Norris, Sandro Galea, Measuring Capacities for Community Resilience. 2010, 99(2), pp.227-247.
（三）与社区领导者建立关系
社区中往往存在许多正式和非正式领导者，例如社区组织者、地方理事会成员和其他政府领导人、非营利组织或企业领导人、志愿者或信仰领袖以及长期居民，这些人一般具有知识水平高且对社区了解程度深的特点，因此这些领导者可以帮助确定社区该实行怎样的减灾活动。根据经验，通过这些社区领导者的参与，可以使人们更容易接受防灾准备工作，更快速地理解应急管理与其生活的相关性。通过日常环境中存在的各种关系，围绕已经引起这些关系主体注意并推动他们相互作用的问题，让社区内各方力量参与进来，将构成日常生活的社会、经济和政治结构与应急管理计划联系起来。
在这个过程中，信任是一个不容忽视的主题，它是维护团结并支持集体行动的粘合剂。因此，全社区模式的合作伙伴关系必须建立在信任的基础上，而不能是基于恐惧心理或竞争关系。建立广泛的社会信任比传统的针对“信任问题”的宣传需要更多的资源，它要求与社区合作开展旨在解决特定地方问题的联合行动，因为当应急管理人员和社区领导者共同解决问题时，二者之间的互相支持和相互依赖是形成可信赖关系的重要途径。此外，与社区领导者建立关系并开展合作是在整个社区中迅速建立信任的一种有效方式，因为社区领导者能够将单个社区成员紧密连接起来，社区领导者的认可有助于在整个社区内迅速打开局面。
（四）建立和维持伙伴关系
建立多部门联盟关系是一种典型的组织技术。建立这些伙伴关系的关键是找到能够将各种团体和组织聚集在一起的利益交叉点，这里的多部门指的是公共部门、社区、非营利组织和私营企业。要使参与者达成协议，并通过合法程序使其制度化，只有各方都从关系中受益，这种合作伙伴关系才有吸引力。统一协作和集体努力能够为全社区模式带来更大的影响力，使其更快地在整个社区内达成协议，并吸引其他人参与和支持社区减灾活动。
在围绕社区的多部门联盟中，要格外重视私营部门的作用。FEMA 行政长官克雷格·富盖特（Craig Fugate）在第一次全国公私合作伙伴关系建设抗灾能力大会中提到，“我们不能孤立地划分或分割任何一个部门，我们希望私营部门成为团队的一部分……希望团队处于共同合作而非相互竞争的情况。”②Administrator Craig Fugate, Federal Emergency Management Agency, First National Conference on Building Resilience through Public-Private Partnerships. Washington D C: FEMA,2011.私营部门在社区灾后救援和恢复重建中作用极大，因此强化公私伙伴关系、保持长期合作不容忽视。可以在应急管理准备工作中纳入营利性和非营利性私营部门组织的代表和社区代表等合作伙伴。
（五）授权当地行动
政府应急治理失灵提醒社区需要充分发挥其潜力，这意味着应急管理部门的工作重点应该是合理授权和组织协调而非直接指导。授权地方行动即允许社区领导者确定优先事项、组织计划、实施项目和评估结果，并在实践中不断提升社区的能力。社区领导者和公众之间逐渐形成的实践习惯和行为逻辑体现出这种能力建设的持久影响作用。在这种情况下，社会资本问题就会成为促使社区领导提升其自身的抗灾弹性和复原力的重要因素。FEMA 指出，社区丰富的人力、物力和财力资源足以支持其解决日常工作，因此政府可以从以下几方面提供辅助和支持，包括：完善基础设施，提供用以进行规划协商的场地；
牵头寻找并建立新的伙伴关系；
为社区和地方行动提供补充资源。授权地方行动能够为社区内公众表达合理需求、协调各方利益分歧以及推动公众参与决策制定过程提供合理化途径。
（六）利用并强化社会基础设施、网络和资产
FEMA 所提出的利用和强化现有的社会基础设施、网络和资产，意味着对构成日常生活的社会、经济和政治结构进行投资，并使其为社区应急管理计划服务。社区通常由一系列组织、机构、协会和网络组成，这些组织和网络控制着各种各样的资产和社会行为，而不同的社区都有着特有的组织和管理这种社会网络的方式，因此了解社区在灾前的常规运作方式对于灾时即时反应以及灾后的长期恢复都是至关重要的。应急管理人员可以通过参与社区讨论和决策过程提升其参与能力，以便于在正常情况下开展常规居民管理和服务工作，并协调应急管理活动。以社区各种伙伴关系为基石，可以与社区内的非传统合作伙伴合作；
以日常职能为基础，可以确定如何在灾难期间利用他们并赋予他们权力。
2010 年海地大地震的经验也强调了利用现有社会网络的价值。以Holguín-Veras 为代表的研究小组在进行了长达数月的援助与研究工作后，发现向地震幸存者提供援助存在两种不同类型的社会组织网络。第一是大型救济机构网络，其重点是将大量人道主义援助物资从国外运送到灾区；
第二是已存在的社会团体网络，这些团体经常与海地当地社区合作，并在社区内提供基本的社会服务。①Holguin-Veras, Rose, Miguel Jaller, Tricia Wachtendorf,“Field Investigation on the Comparative Performance of Alter-native Humanitarian Logistic Structures after the Port au Prince Earthquake: Preliminary Findings and Suggestions”, Journal of Transportation Researc-h Part A: Policy and Practice, 2012.大型救济机构的网络必须建立系统，并收集人力和设备来分发物资和实施援助，而第二种已存在的社会团体网络本身具备系统、人力和设备。不熟悉环境的大型救济机构网络饱受本地人的排斥和偷窃的困扰，而已存在的社会团体因为和本地社区十分熟悉的缘故并没有遭遇这些问题。此外，由于已存在的社会团体网络此前经常与当地社区合作并在社区内提供基本的社会服务，因此他们对当地情况有详细的了解，能够准确预测当地的需要并提供针对性援助。向海地提供援助所遇到的许多困境与其他大规模应急救援行动所面临的困难类似，问题并不是由于供应的绝对短缺或反应缓慢而造成的，恰恰相反，它们是未能与现有的社区交互和援助模式建立联系并从中受益而导致的。
国外的应急治理实践表明，应急治理有时不能全然依靠政府力量，社区作为防灾减灾的基础单元，其重要作用不容忽视。应急管理全社区模式探索出了一套多元主体协调合作、共同参与的应急治理机制，该机制能够有效增强社区的防灾减灾能力。中国目前的社区应急治理体制仍处在“强政府”阶段，虽具有巨大的制度优势，但也具有一定的局限性。就发挥社区应急治理作用而言，我们可借鉴应急管理全社区模式理论进行适时调整与完善。
（一）完善社区应急治理体系
我国社区应急治理体系建设起步较晚，既有的应急治理体系尚未成熟。我国的应急治理体系建设可分为两个阶段，第一阶段是从新中国成立到2003 年“非典”时期，这一阶段的应急治理以政治动员为主，体制较为僵化，灵活度和适应性相对较低；
第二阶段是从2003年“非典”至今，我国已形成“一案三制”的应急治理体系，较上一阶段已经有了十分明显的改善。由于管理重心的下沉，我国政府逐步意识到社区在应急治理体系中的重要作用。然而，目前我国的社区应急治理仍然过度依赖各级政府领导，①2007年11月1日施行的《中华人民共和国突发事件应对法》过多地突出各级政府的职权和责任。在社区应急治理体系中社区的主动性不足、积极性不高。故此，应尽快完善我国社区应急治理体系，增加社区行动授权，加快相关法律体系的建设和完善，以立法形式明确政府、社区等各主体在应急治理中的权力与义务，明确各自的作用与职责，突出社区的重要作用。
（二）建立多元主体的合作关系网络
在社区应急治理过程中，政府、私营部门、非营利组织、社区、公民等主体各有所长，应强调各主体之间的协调配合，建立合作伙伴关系网络，更大程度地发挥各主体的作用和优势。这里的合作包括两个方向，一是纵向合作，即中央政府与各地方政府之间的协作。应适度将应急管理权力下放，合理提升地方政府的主动权，同时完善府际信息网络建设，加强中央与地方政府间的纵向协作。二是横向合作，即政府、私营企业、非营利组织、社区及其居民之间的协调配合。全社区模式强调建立应急治理的合作伙伴关系网，居民自治组织作为连接各方主体的枢纽，是合作伙伴关系网络的基础。FEMA 即是通过建立国家、地方和公民社团网络以实施涉及政府、社区组织和公民的防灾和响应举措。②Citizen Corps, Are You Ready: Citizen Corps．(2013-10-29) Federal Emergency Management Agency. http://www.training.fema.gov/.因此，中国应从以下两个方面来强化各主体之间的横向协调与配合。
1.重视私营企业在社区灾害应急治理中的作用
受资源有限性和应急及时性影响，政府履行公共服务职能向社区提供的针对灾害应急管理的产品和服务具有局限性。而私营企业在市场竞争环境下，能够为社区提供更有针对性、更高效的产品和服务，能够满足不同社区的个性化和多样化的需要。此外，私营企业在灾后重建与恢复环节中作用效果显著可以弥补政府作用之不足。因此，要加强对于私营企业的重视，扩大与私营企业的合作范围，同时加速配套政策的完善，为合作提供政策指导与制度保障。
2.转变社会组织在社区应急治理中的作用方式
社会组织在社区灾害应急治理方面具有天然的优势，然而目前中国社会组织参与社区治理的最主要形式是提供志愿服务，这种单一的作用方式使得社会组织在参与社区灾害应急治理过程时经常出现断层，服务的不连贯会在一定程度上导致“志愿失灵”。故此，要切实发挥社会组织在社区防灾减灾中的作用，就必须加快转变社会组织的实际作用方式，可以通过发挥社会组织的专业性提供有偿服务、与社区签订长期合作协议等方式，抵消“志愿失灵”的消极影响，从而最大限度地发挥社会组织的效用。
（三）扩大公众参与，提升社区居民参与的积极性
应急管理全社区模式鼓励社区居民积极参与到社区防灾减灾活动中，提出通过对个人、家庭和社区进行针对性教育活动，吸纳更广泛的公众参与。因此，结合中国社区实际情况，应采取多种手段破除公众参与的障碍，例如将社区应急计划讨论纳入既有的社区例会中，通过多功能会议简化居民参与流程；
开展社区内调查，确认诸如缺少儿童照料等阻碍居民参与讨论会议的原因，并在可行的情况下提供解决方案；
在组织社区会议时，尽可能考虑残障人士在生理、沟通程序等方面的特殊需求等。与此同时，可以充分利用社区原有的诸如妇女儿童权益保障组织、业主委员会等自治组织，增强社区居民参与的组织性与积极性。
