国家审计监督权威性及其实现路径

李明辉，叶 超

国家审计是否有权威，是其能否在国家治理中发挥作用的重要保障。可以说，权威性是有效审计制度的必然特征。如果审计缺乏权威，审计机关不能依法独立对被审计单位进行审计监督，或者审计发现问题后得不到应有的重视，审计结果被束之高阁，审计的作用就无从谈起。党和国家先后出台了很多法律、规定、制度来保障审计机关和审计人员依法独立履行审计监督权，如《中华人民共和国审计法》第5条和第17条规定“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，“审计人员依法执行职务，受法律保护”。但从实践来看，相关部门对审计结果重视不够、对审计查出问题整改落实不到位等情况不同程度存在。例如，虽然近年来我国审计查出问题整改工作取得了积极成效，但每年审计查出问题中“屡审屡犯”“屡审屡改”的现象仍比较突出，整改不到位、不彻底的情况不同程度存在(王春飞 等，2016)。这表明，我国审计的权威性仍有待进一步提高，因此，有必要对提高审计权威性的路径进行研究。从现有文献来看，对于审计监督权威性问题，尚缺乏深入探讨。本文结合新时代党和国家对审计监督的要求，就提高审计监督权威性的必要性及其具体实现路径进行分析，以期为我国审计监督体系的构建和完善提供参考。

本文的贡献在于，对审计权威的内涵、来源、表现以及实现路径进行了阐述，这不仅可以加深对“集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”中“权威”这一要素的理解，丰富中国特色政府审计理论，也对我国进一步完善相关制度从而切实提高审计监督的权威具有积极意义。尽管早在二十世纪九十年代初，就有学者提出要加强“审计监督的权威”(张卫宁，1992；
武秀山，1994)，近年来，“提高审计监督权威”更是常见于各种会议、报道，但根据笔者的检索，并无文献对审计权威性的内涵、表现形式和来源进行界定，更缺少在此基础上对提高审计权威的路径进行深入分析的研究。因此，本文的研究有助于提高对“审计权威”这一貌似熟悉、其实不然的问题的认识，并可以为我国审计制度的进一步完善提供参考。

(一)审计权威(性)的含义

“权威”指使人信服的力量和威望，审计权威可以理解为“审计具有使人信服的力量和威望”。审计要达到“具有使人信服的力量和威望”这个标准，需具备以下条件：第一，在制度设计上，审计监督得到宪法和法律的认可，具有崇高、不可侵犯的地位；
第二，在实践中，审计监督权的行使具有充分保障，具体表现为：审计机关和人员能够无障碍地依法、独立实施审计监督，审计工作的开展过程中没有任何不恰当的人为障碍，审计查出问题受到高度重视、相关部门和单位积极进行审计整改，阻碍审计机关和审计人员依法实施审计监督的单位和个人要受到相应惩罚；
第三，审计工作是高质量和有威望的，审计的结果和建议是令人信服、有用的，因而能够得到被审计单位及其主管部门、党委、政府及其他方面的高度重视和充分采纳。因此，较高的审计权威不仅是指审计作为一种制度受到党和国家的重视而在国家治理体系中具有崇高地位，而且是指实践中，在审计监督的各个方面(包括审计机关的地位和资源保障、审计结论和建议等等)以及审计过程的各个环节中，审计监督权都受到充分的保障、尊重和重视。与“审计权威”相关的另一个概念是“审计权威性”，其含义是指审计具有较高权威的特性，有时也用来指代审计具有权威的程度。不过，在习惯中，人们往往对“审计权威”和“审计权威性”这两个概念不加严格区分。

审计的权威性与独立性是一对既相关又不同的概念。一方面，审计的独立性与权威性是紧密相连、相互促进的。如果审计机关和审计人员在行政、财务、人事等方面依附于被审计单位，就可能屈从于被审计单位，而难以对被审计单位实施有效的审计监督，所形成的审计结论和建议也不可能真正受到被审计单位及其主管部门、其他审计报告使用者的重视，甚至会引起相关利益方对审计结论的质疑，也就谈不上具有权威性。因此，不独立便无权威。反过来，只有审计制度、审计机关和审计人员具有较高的权力和威望，才能真正独立于被审计单位。另一方面，审计的权威性和独立性又是两个不同的概念。审计独立性是就审计主体与被审计单位之间的关系而言的，其核心是审计机关、审计人员与被审计单位之间不存在有损于审计人员作出客观公正判断的关系，审计人员在精神上也能遵循诚信、客观、公正的原则，在实践中，审计独立性问题主要产生于审计机关和审计人员对被审计单位的依附。审计独立性主要通过审计体制来加以保证。而审计权威性的核心是对审计监督权的保障，相应的问题主要表现为审计机关和审计人员受到不恰当的干扰和阻挠而不能依法独立行使审计监督权，审计结果未能受到应有的重视。影响审计权威性的因素，不仅包括独立性，还包括党委政府等主体对审计的重视程度、对审计违法行为的惩治制度等多个方面。即便审计机关独立于被审计单位，也可能存在权威性不足的问题。审计独立而不权威，虽然意味着审计机关和审计人员有可能客观公正地实施审计、形成审计结论，但可能产生审计过程不畅、审计结果不受重视甚至被束之高阁的问题，导致审计不能真正起到治理作用。因此，审计既要独立又要权威。

(二)审计监督权威性的来源

审计监督的权威性来自以下方面：

1．宪法、法律与党的文件、制度。在现代国家中，审计制度往往是由宪法规定的，审计机关是专门负责经济和政策监督的宪法机关。在我国，《宪法》、《监察法》、《预算法》及其实施条例、《审计法》及其实施条例等法律、规章均明确规定了审计监督制度。因此，审计是宪法和法律明确规定的监督制度，任何组织和个人都不得随意损害审计的权威，否则就是违法行为，应受法律制裁。这一特点决定了审计具有极高的权威性、严肃性。2021年新修正的《审计法》进一步扩大了审计监督范围，赋予了审计机关履行职责必需的权限，明确了被审计单位以及各级政府、部门对审计整改的责任，一定程度上有助于保障审计监督的权威性。在我国，党的重要文件、党和国家领导人对审计工作的高度重视，对于提高审计的权威性同样具有重要意义。十八大以来，党中央在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《中国共产党党内监督条例》等许多重要文件中均强调发挥审计在党和国家监督体系中的作用，支持和保障审计机关依法行使审计监督权。

2．本级党委、政府和人大(常委会)。作为审计机关的直接领导者，本级党委、政府对于审计权威的维护具有重要影响。只有党委、政府切实重视审计工作，为审计机关独立履行监督职责提供保障和支持，使相关审计对象自觉接受审计监督、配合审计工作，审计机关才能真正独立行使审计监督权。在中央和地方各级党的审计委员会成立之前，审计机关是在政府行政首长的领导下开展审计监督，政府首长对审计工作的重视程度，直接影响到审计监督的权威性，尤其是审计机关开展审计工作以及要求相关部门和单位针对审计查出问题及时采取整改措施的权威性；
在中央审计委员会及地方各级党委审计委员会组建后，由本级党委主要领导担任主任的审计委员会对审计领域重大政策和重大事项进行审议，进一步提升了审计的地位，保证和提升了审计监督的权威性。此外，人大及其常委会对审计工作的重视，不仅有助于提高人大监督自身的权威性和专业性，也有助于维护审计监督的权威性。近年来，我国先后出台《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》《关于进一步加强各级人大常委会对审计查出突出问题整改情况监督的意见》等规定，以加强人大对审计查出问题整改情况的监督，形成了“以整改报告为主体、各部门和重点专项整改材料为补充”的审计查出问题整改情况报告体系，这不仅提高了审计整改的透明度，而且有利于人大督促被审计单位积极整改。一些地方也依据中央深改组相关精神，建立和改进审计查出突出问题整改情况向本级人大常委会报告的制度，把督促审计查出突出问题的整改工作同审查监督政府、部门预算决算工作有机结合起来。这些改革，有助于建立审计整改长效机制，提高审计监督的权威。

3．审计机关自身。如果审计机关不能依法、依规、独立、专业地实施审计，实事求是地检查和反映被审计单位的问题并有针对性地提出建议，审计的公信力就存在问题，也就难以对被审计单位形成强有力的约束，审计权威性也就无从谈起。实践中，审计机关在法律框架之下积极发出审计的声音，更好地立足经济监督主业，不断拓展审计的广度和深度，切实加强审计整改的跟踪监督工作，极大地提高了各方面对审计的关注程度，从而提高了审计权威性。例如，审计署将审计工作报告中反映的问题、提出的建议，按照责任主体逐项逐条分解，向相关部门单位和地方印发整改通知和问题清单，组织各级审计机关积极跟踪督促整改，不仅推动了审计成果转化，而且提高了审计的权威性。

4．被审计单位及其上级部门。被审计单位依法依规自觉接受审计监督，支持、协助审计机关工作，如实向审计机关提供会计及其他相关资料、反映情况，积极落实整改审计查出问题，是审计权威性的重要体现。可以说，被审计单位对待审计的态度，是提升审计权威的关键。对被审计单位上级主管部门而言，充分重视审计工作及其成果，将审计结果纳入绩效考核、干部选拔等过程中，或者根据审计机关提出的建议，采取措施及时完善制度流程、纠正缺陷，而不是“一审了之”，不仅体现了其自身对审计权威性、严肃性的认识，而且对于被审计单位是否能够积极配合审计工作具有积极的示范作用。

(三)审计监督权威性的具体体现

审计的权威性既体现在制度设计层面，也体现在实践层面，涵盖了审计工作的各个方面和各个环节，具体如下：

1．审计制度设计。审计权威性首先体现在审计制度的权威性上。宪法和法律对审计制度作出规定，既是审计权威性的来源，也是其最为本质的体现。只有在宪法中明确规定审计监督制度，并在相关法律中对审计制度、审计机关的权限、被审计单位接受审计的义务和法律责任等作出明确规定，且在司法实践中对审计违法行为依法予以严惩，审计才能竖立足够权威。在我国，审计制度以及对审计监督权的保障，还体现在党和国家相关制度、规定之中。例如，党中央组建中央审计委员会并由党的总书记亲自担任中央审计委员会主任，地方各级党委建立党的审计委员会并由党委主要负责人担任主任，不仅可以加强党对审计工作的全面直接领导，而且有助于为审计机关依法实施审计监督提供有力支持，从而切实提高审计权威性。

2．审计工作的开展。审计权威的直接体现，是审计机关能够依法独立地开展审计工作、被审计单位依法接受审计并配合相关工作。其基本要求是，审计机关能够无障碍地依法对所有审计监督对象实施审计监督，《审计法》赋予审计机关的各项职权得到充分保障。审计工作中的权威具体体现在以下方面：(1)“应审尽审”。“应审尽审”包括两个方面：从审计主体角度来说，审计机关应不断提高审计覆盖的广度和深度，尽可能地从时间、空间上实现“全面覆盖”，不留空白、死角(李明辉，2020)；
从审计对象和客体角度来说，所有依法、依规属于审计监督范围的单位、人员都处于可审计范围之内，都应无条件地接受审计，不得有例外，相关对象所有属于审计监督范围的事项也都应该无死角地接受审计机关的检查、调查。(2)“凡审必严”。“凡审必严”既是对审计机关的要求——审计机关在审计工作中必须严格依照相关法律法规和审计准则的要求依法实施审计，客观做出判断、提出审计结论和建议，如实查处、揭露问题，不得徇私枉法、降低审计质量，也是对被审计单位及其上级部门的要求——被审计单位及相关部门不得对审计机关施加压力，要求、诱使或胁迫审计机关和审计人员放弃原则。(3)“严肃问责”。一方面，依法严惩审计违法行为，审计机关在实施调查、提出结论和建议等方面的权力应得到充分尊重和保障，任何违反《审计法》及其他相关法律法规的规定、阻碍审计机关依法实施审计监督的行为都依法受到惩戒；
另一方面，保障审计处理建议权，审计机关能够依法、依规对被审计单位的违法违规行为作出处理、处罚决定，或者提出处理、处罚的意见。审计监督作用的发挥，很大程度建立在审计机关能够及时对所发现的被审计单位的违法违纪违规行为做出处理或相关建议上(黄溶冰，2017)，如果审计机关仅停留于查处和报告问题，而不能就相关的处理、处罚提出意见或者依法直接做出处理、处罚决定，审计权威也就无从谈起。

3．审计结果使用。在结果使用方面，审计权威性体现在：(1)审计结果受到相关部门的充分认可和高度重视，成为行政问责、绩效考核以及领导干部晋升、任用、考核等治理行为的重要依据。审计与问责之间具有紧密联系，某种程度上，现代审计甚至可以说是因问责而产生的。只有审计而无问责，审计就会徒具形式，责任追究机制越健全，审计治理的效果就越好(宋夏云 等，2018)；
反过来，只有问责而无审计，问责可能会缺乏客观依据。因此，必须将审计结果纳入问责过程中，使之成为问责的重要依据。除了问责，组织、人事等部门也应当将审计结果纳入干部选调、任用、考核等过程中，这不仅可以使干部任用建立在客观依据的基础上，减少“带病提拔”的发生，而且也有助于树立审计监督的权威，使相关部门重视审计。监察、审判、检察等机关也应当重视对审计成果的运用，使审计成果能够作为责任认定的重要依据。(2)审计查出问题的整改落实。审计整改落实情况，既是审计成果转化程度(审计效果)的重要体现，也是审计权威性的重要体现。(3)审计结果能够成为党和政府、相关部门优化政策的重要依据，从而发挥审计的制度治理作用。当审计机关从治理制度角度提出建议后，党和政府、相关部门在制定相关政策、制度过程中，是否重视审计机关提出的审计结果及建议，尤其是其中所反映的体制、机制、制度性问题，从而使审计结果进一步上升为国家或地区治理制度的优化，这不仅是审计治理价值的体现，也是审计权威性的重要体现。

4．审计机关和审计人员的地位。审计权威性还体现在审计机关和审计人员的权威性上。机构与人员的权威性对于审计工作顺利开展具有重要影响。如果审计机关在国家机关序列中的地位较低，审计人员的经济、政治地位低下，审计很难具有较高的权威性。

审计监督的权威性，是审计监督的内在特征，是审计工作得以顺利开展的前提，也是审计功能和作用得以充分发挥的基本保障。具体而言，提高审计监督权威性的重要意义在于：

(一)审计的本质决定其必须具有权威性

审计是国家治理的重要手段(基石)。更准确地说，审计是国家治理监督体系之中独立和专门的经济监督制度(董大胜，2020)。无论是在公司还是国家之中，权力的配置，都可以分为决策、执行和监督三个方面(董大胜，2018)。就国家而言，政府部门及其他公共部门承担了行政(执行)职能，并掌握了大量权力和资源。作为监督部门之一，审计机关的任务是对政府部门的财政、财务收支活动以及相关经济活动进行监督，以确保其忠于人民的委托，执行决策机构所做出的决策，有效履行公共管理职能。由于政府部门掌握了大量的权力和资源，且其部门众多、经济活动涉及面广、复杂度高，如果不以宪法和法律的形式对审计制度加以明确规定，并通过党的领导等制度来保障审计的权威性，审计机关将难以对为数众多、掌握大量公共资源的政府部门及其他公共部门开展有效监督，或者即便审计机关勉力实施审计并形成审计结论，也难以真正对上述部门形成约束，“对执行机构履行权力的情况进行监督”这一目的就无法达成。而如果政府部门及其他公共资源受托者对权力的使用缺少强有力的审计监督，国家治理将沦为空谈。这一本质，决定审计必须具有权威性。正因为此，在世界范围内，尽管不同国家和地区的审计体制有所差异，但在多数情况下，审计机构都是依照宪法对政府部门及其他公共部门实施监督，并具有检查权、调查权、报告权、建议权等权力。在我国，审计被界定为“党和国家监督体系的重要组成部分”，在促进国家治理方面负有重要使命。审计机关需要依照相关法律、法规及规章，对国家重大政策措施贯彻落实情况，公共资金、国有资产以及国有资源管理、分配、使用的真实性、合法性、效益性，以及领导干部履行经济责任、自然资源资产管理和生态环境保护责任的情况进行审计。审计监督的对象也不仅限于政府部门，而是涵盖包含立法机关、政府、审判机关、检察机关、监察机关等在内的各类国家机关以及人民团体、国有企事业单位和金融机构，其他管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位及其主要负责人。既然审计是依据宪法和法律的要求对包括政府及其部门、国有金融机构和企事业单位的财政财务收支及相关经济活动进行独立监督，就意味着审计具有天然的权威性。在中央审计委员会组建以后，审计机关某种程度上是代表党来实行监督，即审计是“党和国家监督体系的重要组成”，这更意味着审计具有较高的权威性。

(二)审计功能和目标得以实现的基本前提

作为一种侧重于对公共部门责任履行情况进行评价和监督的治理制度，只有在审计机关和审计人员能够无障碍地依法开展审计工作，充分获取审计证据并独立客观地做出审计判断，敢于揭示被审计单位的违法违规行为时，被审计单位的不当行为才可能得以纠正，审计的治理作用才可能得以发挥。审计治理功能的发挥，还在于审计成果是否被运用到国家治理之中，审计发现和建议是否得到切实的整改落实。如果在审计报告揭露出相关单位和人员存在的不当行为后，相关单位和人员未受到相应惩戒，审而不究或者究而不严，不仅被审计单位的不当行为不能及时得到纠正，而且会严重挑战审计的权威性，并会对外传递不良信号，使得相关部门和人员藐视审计监督，长此以往，就会出现“屡审屡犯”的问题，甚至导致舞弊滋生，对整个公共管理造成极坏影响。如果相关部门在领导干部选任、提拔、考核等过程中，不重视审计结果，不仅会导致“带病提拔”等问题出现，而且会导致相关部门和人员不积极配合审计，甚至对审计设置障碍。因此，只有审计成果受到高度重视，审计的作用才能够得以发挥，审计目标才能实现。如果审计结果被束之高阁、无人问津，就不能起到检查、发现、揭露、纠正被审计单位违规问题的作用，审计的治理作用也就无从谈起。

(三)我国新时代审计监督体系的重要特征

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上提出“努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。权威不仅是有效审计监督体系的应有特征，而且对审计监督体系的其他特征具有重要影响。例如，提高审计监督的权威性，对于实现审计“全面覆盖”和“高效”具有重要意义。如果缺少权威，被审计单位不主动接受和配合审计监督，审计机关就难以对所有属于审计监督范围的单位和个人实现审计“全面覆盖”；
如果审计的结论和建议得不到充分认可和重视，审计的效能就无从谈起，自然也就谈不上审计的“高效”。提高审计监督的权威性，也是加强党对审计监督的“集中统一”领导的重要目的。因此，权威性不仅本身是我国审计监督体系的特征之一，而且对这一体系的建设具有重要影响。

(四)党和国家监督体系整体目标实现的重要环节

作为党和国家监督体系的重要组成部分(子系统)，审计的权威性对于整个党和国家监督体系权威性的确立具有重要意义(马轶群，2020)。党和国家监督体系是一个由包含审计监督在内的多种监督机制所构成的一体化监督系统，这些监督机制各有分工、相互协同。要使党和国家监督体系整体权威、有效，必须使其中的各个子系统也具有权威性，任何一环的权威性不足，都可能影响到与之相关的其他子系统(监督机制)的权威性和有效性，进而对整个系统的权威性和有效性产生影响。因此，审计监督缺乏权威性，损害的不仅是审计本身，而且会对与之具有协同关系的其他监督机制的权威性和有效性产生严重负面影响。在这一意义上，维护审计监督的权威性，也是维护整个党和国家监督体系权威性的要求。

(五)审计工作的顺利开展要求审计必须具有权威性

只有在被审计对象中形成审计监督的权威性，审计工作的开展以及审计结果的应用才能得以高效推动(刘家义，2012)。作为一种监督制度，审计的实施很大程度上会发现、揭露被审计单位在公共资金管理和运用中存在的不合法、缺乏效益性等行为，对被审计单位领导权力的运用产生限制，甚至对被审计单位及其领导干部的切身利益产生直接影响，因此，一些单位和个人可能会对审计工作加以抵制，不愿意自觉接受审计监督。因此，必须切实保障审计的权威，使审计机关和审计人员能够无障碍地依法行使审计监督权，包括获取被审计单位相关资料、对相关人员进行询问、对会计资料以及其他资料进行检查，等等。否则，审计机关无法获取审计所需资料、开展相关审计工作，就谈不上对被审计单位财政财务收支活动的真实合法性、效益性进行全面客观的评价，也就无法发挥审计的监督作用。

我国自恢复审计制度以来，在提高审计监督的权威性方面做了许多努力，尤其是十八大以来，审计受重视的程度被提高到空前水平。但由于我国审计体制还处在建立和完善过程中，围绕审计关系的许多制度、机制还有待进一步理顺，一些部门、领导干部对审计工作的认识也有待提高，审计监督的权威性还存在不足。

(一)制度困境

1．行政型审计模式对审计定位和独立性的影响制约了审计权威性。(1)审计定位。在我国，地方审计机关从属于行政机关，没有依照决策、执行、监督三个权力分离的原则从行政部门中独立出来(董大胜，2018)，政府审计的定位某种程度上类似于政府“内部审计”，审计机关与许多被审计单位处于平行的同侪地位，其在政府序列中的实际地位远低于财政、发改等关键部门。由从属于行政序列的审计机关去监督其他行政机关，不仅损害了审计的独立性(董大胜，2018)，而且也在很大程度上削弱了审计监督的权威性。“同级审”制度一定程度上可以缓解政府“内部审计”的不足，但也存在逻辑问题，即审计究竟是政府的自我控制还是人大对政府进行监督的手段，定位并不清楚，这使得审计机关难以对政府部门的预算违规行为进行充分的揭露。这一制度下，审计的地位(权威)很大程度上依赖于行政首长个人的偏好。(2)独立性。在行政型模式下，审计机关在经费、人事关系等方面对被监督对象的依附关系，使得审计独立性面临潜在威胁，这也在很大程度上降低了审计监督的权威性。例如，由于在预算经费的分配、人员编制等方面受制于财政、人事、发改委等部门，审计机关在对这些部门进行部门预算执行审计时，势必难以充分保持独立，充分揭露被审计单位预算执行中存在的问题；
“同级审”制度下，审计机关在对本级政府预算执行及决算草案进行审计时更难保持独立，因为有关财政重大事项、国有资产管理重大事项是在政府领导决策或者授意下进行的(董大胜，2018)，审计机关指出问题，某种程度上是在挑战政府主要领导的权威。因此，现有审计体制下，地方审计机关难以摆脱行政干预的影响，容易产生发现难和落实难的问题(陈凌云 等，2021)。

2．相关法律对审计的边界、客体等问题的规定不够明确，审计机关有时面临法律依据不足的窘境。(1)审计对象。长期以来，审计被视为行政监督的一部分，其监督对象主要是政府部门以及国有企事业单位；
对于政府以外的部门、单位(如党的机关、司法机关等)是否属于审计监督的对象，如果属于的话，审计的内容是否仅限于领导干部经济责任审计、应由哪一级审计机关来审计，均不十分明确。(2)审计客体。包括新修正的《审计法》在内的法律将审计客体限定为“财政财务收支的真实、合法和效益”情况，但实践中我国审计监督的客体早已拓展到重大政策措施落实跟踪审计等方面，这并不属于“财政、财务收支”，至少不是直接与“财政、财务收支”相关。尽管《审计法》第26条规定，“根据经批准的审计项目计划安排，审计机关可以对被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况进行审计监督”，但毕竟并未明确将政策执行情况作为审计的客体，“经批准”的表述意味着政策执行情况审计属于需获取授权的例外情形。“依法审计”的含义是“严格依照法定的审计职责、权限和程序进行审计监督”，但如果相关法律中对于哪些属于“法定的审计职责、权限”的界定不甚明确，或者相关制度、规定没有及时上升为法律，就可能产生法理上的问题，审计机关难以理直气壮地去实施审计监督(董大胜，2018)。尽管在上级党委、政府的要求下，被审计单位及其主管部门也可能会被动地接受审计，但其配合程度往往不够，审计工作实施过程中的权威性就难以得到切实保障。

3．缺乏明确而严格的审计违法行为惩戒制度，审计违法行为的成本过低，难以有效震慑审计违法行为。《国务院关于加强审计工作的意见》规定，“对拒不接受审计监督，阻挠、干扰和不配合审计工作，或威胁、恐吓、报复审计人员的，要依法依纪查处”。《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(以下简称《框架意见》)提出“健全干预审计工作行为登记报告制度”。这些规定，虽在一定程度上有助于遏制审计违法行为，但在法律层面上，对于被审计单位和相关单位违反审计法的行为究竟应受何种处罚，即何为“依法依纪”，并不明确。新《审计法》第47、48条延续了修订前的规定，被审计单位的审计违法行为的后果主要是“由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告”，拒不改正的，“依法追究法律责任”。但审计机关责令改正、通报批评、警告对被审计单位能够产生多大作用？值得怀疑。尤其对于那些地位与审计机关平行甚至实际地位更高的部门，上述不痛不痒的措施可能作用甚微。此外，究竟如何“依法追究责任”？似乎并无明确规定。既然违法行为并没有严格而明确的惩罚，审计就难以对相关部门、单位形成有力的震慑。审计整改落实之所以会成为难题，很大程度上就与审计违法行为的成本过低有关。

4．审计结果的重视和运用程度不够。(1)尚未建立成熟的审计成果综合利用制度，各级党委、政府、人大根据审计发现和建议来深化改革的程度不够。例如，我国在立法和实践层面均加强了对审计整改的监督力度，但审计整改往往涉及多个部门、多项制度，如果没有在审计的基础上进行一揽子的全面深化改革，就会导致头痛医头、脚痛医脚现象的出现，其结果就是“屡审屡犯”，这不仅削弱了审计效能，也降低了审计监督的威信。(2)审计查处问题与相关机构的进一步治理行为之间缺乏良好的衔接和互动，没有真正形成完整的审计治理链条。审计是国家治理中的重要一环，但仅依靠审计并不能实现国家治理目标。审计的主要任务是发现和揭露被审计单位的不当行为，至于之后的纠正和惩戒不当行为、通过建章建制来降低违规行为发生的机会、对相关人员进行奖惩等，大多不在审计的权力范围以内，而取决于其他的治理部门、被审计单位及其主管部门；
审计所能做的，充其量是向本级政府报告查出问题的整改结果，并受政府委托，将审计整改情况向本级人大常委会报告。在审计与人大、纪检监察、财政、国有资产管理等治理机构之间没有建立良好的互动对接机制的情况下，审计即便能够查出问题，由于不能及时、充分地转化为治理行为，其对被审计单位及相关部门的约束力十分有限。

(二)实践不足

实践中，也存在一些阻碍审计权威性的因素：

1．对审计的认识有待进一步提高。一些党政领导干部尚未真正从国家治理、党和国家监督的高度来认识审计，当审计监督与地方经济发展目标存在冲突时，审计往往被放在较为次要的位置。从被监督对象角度来说，一些部门、单位的领导干部也没有从政治高度和法律严肃性的角度来认识审计，并自觉接受审计、配合审计工作。审计违法行为的成本相对较低、长期存在的“一审了之”现象，更导致一些被审计单位对审计重视程度不够，提供审计数据资料拖拉、对审计人员的询问避而不答等情况不同程度存在。

2．审计人员自身专业知识和技能的不足和审计法制化水平的缺失，制约了审计质量，也一定程度上影响了审计权威性。例如，在开展政策措施落实跟踪审计时，所涉及的政策面相当广泛，审计人员有时难以对相关政策措施的执行情况进行科学评价，尤其是在对重大改革推进情况、制度规则完善情况、风险隐患防范情况等方面进行评价时，审计人员可能会存在胜任能力不足的问题，其所得出的审计结论和建议难以做到“令人信服”，审计的权威性自然也就存疑。审计人员职业化化水平较低，也在一定程度上影响了审计职业的社会地位，并通过社会认知潜移默化地削弱了审计的权威性。

如上所述，审计权威性与法律规定、党和政府重视、审计机关自身、被审计单位及其主管部门、相关职能部门等几方面均有关系，因此，提高审计权威也应从这几方面入手。

(一)通过法律、制度来明确审计监督的权威性

1．在相关法律中进一步明确审计机关的监督范围和权限，使审计机关在实施审计监督时“师出有名”。(1)明确界定审计监督的范围和边界、客体。在审计对象方面，要将所有使用和管理公共资金、国有资产和资源的单位纳入审计范围，明确审计机关对于党的机关、人大、政协、监察、司法机关审计监督的内容和权限。在审计客体方面，新《审计法》的表述仍侧重于合规性审计而对绩效审计体现不够，并且没有充分从治理体系和治理能力的高度来界定审计客体。比如，审计是否可以对相关政策措施、预算的制定等进行评价，并针对其中的缺陷提出建设性建议？本文认为，政策审计不仅要关注政策的执行，还应反过来关注政策的制定以促进政策优化，或者通过政策执行审计来反思政策制定中存在的不足，从而提高政策绩效。未来应从公共受托责任的内涵出发，准确、完整地界定审计客体。(2)适当扩大审计机关权限，加强审计机关的建议权、质询权、信息权。在信息权方面，除规定被审计单位应根据审计机关的要求提供相关资料外，还可以要求其及时向审计机关报送相关政策变动、重大预算调整等信息，以便于审计机关实时开展监督；
在质询权方面，可赋予审计机关传唤相关人员到审计机关接受质询的权力。此外，还可以强化审计机关在预算执行过程中的事中监督权，以实现对预算的实时动态审计监督。

2．进一步明确和严格审计违法行为的法律责任，使损害审计权威性的行为对应于明确而具体的责任。在修订《审计法实施条例》时，应当就审计违法行为的认定、具体处罚措施以及处罚程序做出规定。无论是审计过程中不如实提供资料、阻碍审计机关正常开展审计监督，还是不依照要求进行审计整改的行为，都应追究相关机构和人员的法律责任，尤其是要明确规定审计整改过程中敷衍塞责等行为的法律责任，以作为问责的依据。此外，对于公共数据掌握机构、其他监督机关与审计监督之间的协同与配合，也应当进一步出台相关规定，以建立机制、明晰责任。除了国家政务信息系统和数据共享平台要向审计机关开放外，还可以要求人民银行、统计等公共数据拥有者向审计机关开放查询，并进一步明确相关部门开放数据、配合审计调查的程序、义务和责任。

(二)通过党对审计工作的集中统一领导来保障审计监督的权威性

党对审计工作的集中统一领导，是审计监督权威性的重要保障。有党的集中统一领导，才可能真正实现“应审尽审，凡审必严，严肃问责”。中央审计委员会以及地方各级党委审计委员会的组建，为保证审计监督的权威性提供了最可靠的组织保障。在审计委员会制度下，中央和地方各级党委审计委员会可以通过对审计领域重大工作的总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实以切实保障审计机关开展审计监督，并可以通过推动建立和强化审计委员会各成员单位与审计机关的协调、对接机制来确保审计工作的顺利开展和审计查出问题的整改落实。未来应进一步完善审计委员会工作机制，发挥好审计委员会办公室的纽带作用，通过办公室加强审计机关与党委、政府及其他部门的联系，及时协调解决审计实施过程中出现的问题，包括对阻碍审计的行为及时予以制止和处罚，以维护审计权威性。

(三)通过深化审计管理体制改革来确立审计监督的权威性

要使审计机关能够独立客观地行使审计监督权，需要进一步深化审计管理体制改革，使审计机关在党的集中统一领导下独立行使审计职权。

1．加强党的审计委员会对审计工作的领导，通过建立和完善保障审计独立性的制度以及加强党委审计委员会对审计重大事项的审议、领导来减少相关部门对审计工作的干扰，从而实现保证审计独立性与坚持党的领导二者的统一。

2．进一步改革审计经费保障制度，减少审计机关对财政部门的依赖。审计机关的经费由本级财政部门在预算中予以安排，再由审计机关去对本级财政预算执行情况进行审计的制度安排，会损害审计独立性。实践中，一些地方甚至未将审计机关预算纳入预算，使得审计机关不得不仰人鼻息。如果审计机关正常经费都不能得到保障，审计监督的权威性将成为一纸空文。将来应进一步提高审计经费预算的刚性，降低审计对本级财政部门的经济依赖度，可以探索由省级财政统一安排本省各级审计机关的经费预算。

3．进一步加强审计职业化建设，适当提高审计机关在人员编制、人员考录、干部任免与调动、职称晋升等方面的自主性，以减小审计机关对本级人事、编制部门的依赖性。

(四)通过强化审计结果运用和查出问题整改来彰显审计权威性

1．强化审计结果的综合应用。审计的根本目的是为了促进国家治理体系和治理能力的提高，在审计机关提出审计结论和建议以后，党委、政府、被审计单位及其上级部门等审计信息使用者要及时、充分地将审计成果转化到国家治理过程中，使之成为预算管理、绩效评价、行政问责、干部任用等治理决策的重要依据，而不是“一审了之”。近年来，许多地方已针对经济责任审计出台审计成果运用办法，加强组织、纪检、监察、财政、国有资产监督管理、自然资源、生态环境、人力资源和社会保障、机构编制等部门对经济责任审计结果的运用，但对于其他审计，同样应注重审计结果的运用，以使审计结果转化为治理体系的完善优化和治理能力的持续提升。例如，对于部门预算执行审计中发现的问题，人大、政府及其财政部门应在下年度预算的编制和执行中采取有效措施，以促进公共预算制度的完善；
对于应急管理审计中发现的应急管理制度和流程、应急物资保障、公共卫生等方面的问题，应急管理和卫生健康部门应依据审计建议进一步完善应急管理体系。在审计委员会体制下，应通过审计机关向审计委员会报告以及各成员单位的协调来实现审计结果的综合运用。

2．进一步加强审计查出问题的整改落实。加强审计整改是提高审计权威性的重要抓手。未来可从如下方面进一步加强审计整改落实：(1)通过党委及其审计委员会、政府的领导和协调，责成、督促、推动被审计单位及其他相关部门、单位及时采取有效措施，强化审计发现问题的整改落实，从制度上解决屡查屡犯、屡改屡犯、恶性循环的问题。要借助审计委员会制度，通过审计查处问题报告对象的上移，依靠党的领导来促进审计整改落实。(2)建立有效的审计整改激励约束机制，将审计结果及其整改落实情况与被审计单位及其主管部门的绩效考核以及有关领导干部的选用、晋升、考核等联系起来。将审计整改与相关部门、人员的切实利益结合起来，可以提高相关部门审计整改的动力，从而切实推动整改。具体而言，应将整改纳入被审计单位及其主管部门、相关职能部门的绩效考核之中，对不及时整改或者虚假整改等行为予以问责。审计整改还可以与审计查出问题的问责结合起来，整改不到位的“严肃问责”，积极整改并取得成效的，可以对以往的问题减轻处理甚至既往不咎。(3)加强对审计整改落实情况的持续跟踪。目前，审计机关对整改情况的检查一般仅限于审计后当年，较少进行持续跟踪。为了实现被审计单位及相关部门公共管理政策或行为的持续优化，除要求相关单位限期整改外，还有必要针对一些问题突出，所涉及问题与制度、机制有关的单位进行持续跟踪，以督促其持续整改，最大限度地解决问题。(4)明确和提高审计整改落实不到位行为的惩罚措施、力度。被审计单位没有整改或者没有完全整改时，审计机关可以依法采取哪些措施，现有法律法规规定并不明晰。未来应在《审计法》及其实施条例中进一步明确规定审计整改违法问题的处罚措施，以提高其违法违规成本。(5)推动整改结果的信息公开。目前，国家审计公告的主体主要是审计机关，较少涉及被审计单位。但审计机关所审计对象数量众多，在审计机关提供的审计整改情况报告中，很难详细反映各个被审计单位的整改情况。若规定被审计单位自身需对外公告审计整改情况，可以借助舆论监督等力量来推动被审计单位及其主管部门积极整改。《框架意见》《关于进一步加强各级人大常委会对审计查出突出问题整改情况监督的意见》以及新《审计法》均已对被审计单位公告整改情况做出了规定，但实践中尚缺少被审计单位主动对外披露整改情况的实例。(6)建立和强化人大及其常委会对审计整改情况的质询制度。在美国，对于GAO提出的审计建议，被审计单位应予执行，否则，应向国会说明(审计署审计科研所，2014)。我国除要求审计机关受政府委托向人大常委会报告审计查出问题整改情况外，还可以进一步要求被审计单位及其主管部门接受人大就有关重大问题审计整改情况的质询。

(五)通过加强审计与其他监督机制的协同来促进审计权威性

1．加强审计监督与党内监督、监察、司法监督的协同。审计机关除了依照《监察法》第34条等规定及时将审计过程中发现违法违纪行为的线索移交给纪检监察机关外，还可以积极发挥司法会计鉴定的作用，为涉及审计的相关案件的审理、起诉提供有力支撑。实践中一些地方探索的“巡审联动”的做法，不仅实现了双方的信息共享，而且有助于审计机关突破审计权限的固有限制获取更充分、适当的审计证据，并且，审计机关在取得审计发现后向巡察部门移交线索以及采取进一步的措施，也可以使审计结果得到更好的落实，这在客观上有助于提高审计权威性。在这一过程中，应注意如下两点：一方面，审计机关与纪检、监察、巡察等监督机关的协同应当常态化、制度化，而非短暂运动式；
另一方面，审计机关不应被动地“等”“靠”其他机关提供线索，而应当在合理利用其他监督机制的基础上充分发挥审计的主动性，毕竟，审计与巡察、监察等部门的工作目标和重点并不完全一致。

2．加强审计监督与人大监督的协同。审计机关向人大常委会提交审计工作报告和审计整改情况报告，为人大加强预算监督提供了基本依据，反过来，人大对审计查出问题及其整改情况的审议、调研也有助于提高审计权威性。未来除要求审计机关向人大常委会报告整体性审计整改情况外，还应当进一步加强对相关单位查出重点问题及其整改情况的报告。

3．审计监督与舆论监督的协同。通过强化审计结果公告提高审计过程和结果的透明度，可以借助舆论监督、社会监督等外在力量来提高审计约束力(蒋尧明 等，2021)，并推动党委及其审计委员会、人大等部门加强对审计工作的关注，从而推动审计整改落实和相关制度完善，提升审计权威性。21世纪初的“审计风暴”虽有一些不足，但在客观上对提高审计监督的权威性起到了较大的推动作用。我国在加强审计信息公开方面已经出台了很多规定，审计透明度有所提高，但审计公开的范围、公开的及时性、完整性仍有待进一步提高，因选择性公开的情况不同程度存在，这在很大程度上降低了舆论监督对审计的促进作用。为了更好地借助舆论力量来推动相关单位自觉接受审计、及时采取整改措施从而保障审计监督的权威性，除了加强对审计发现问题的公开外，还应当进一步公开审计整改情况、相关的问责和处理结果、整改不到位的原因以及后续安排，以更好地借助舆论监督来促进审计整改。另一方面，审计机关也要注重利用舆论监督成果，在选择审计项目时考虑公众关注的热点话题，并将公众舆论作为审计评价的重要参考，从而实现审计监督与舆论监督双向促进。

(六)通过审计机关加强自身建设来树立审计权威性

1．坚持依法审计、诚信审计。审计机关必须在法定职责权限范围内开展审计工作，依法确定审计对象和范围，严格依照法律法规所规定的职责、权限和程序开展审计监督活动，不能超越法律规定的边界开展审计工作，或者凭借自身的审计监督地位谋取不当利益、损害被审计单位的正当权益。对于被审计单位的违法违规行为，也应当严格依照相关法律法规作出相关决定，做到事实清楚，证据适当、充分，适用法律法规和标准适当，相关的评价、定性、处理处罚意见准确、恰当。审计机关还应当加强法律风险防范，对于可能存在法律风险的领域，应当在充分听取专家建议的基础上实施审计工作、做出判断，从而确保审计及其结果合法、有效。

2．加强审计质量控制，不断提高审计质量。审计工作质量高，审计结果才有说服力、经得起检验，因此，审计质量控制与审计权威性之间具有紧密联系。审计机关和审计人员应当严格依照国家审计准则的要求，坚持问题导向、目标导向、结果导向，不断提高审计质量，降低审计风险。为此，在内部，应当建立审计全过程质量控制体系，形成覆盖项目确定、审计工作方案制定、审计实施到出具审计报告、检查审计整改、公布审计结果完整业务循环的质量控制，并充分发挥审理制度的作用，使审计组、审计业务机关、审理机构、审计机关主要负责人之间形成一条质量控制链条，为审计机关和审计人员依照法律法规和审计准则实施审计、做出恰当审计结论提供合理保证；
在外部，可以通过采用交叉审计、业务质量检查、同业复核等手段来加强对审计工作的“审计”。此外，还应当建立健全审计职业岗位责任追究机制，依据审计业务质量检查结果或同业互查结果，在允许适度的审计判断偏差的情况下，追究审计人员不遵循相关法律法规和审计准则的严重失责行为。

3．加强自我约束和接受外部监督。可以通过党委及其审计委员会、监察机关、上级审计机关、巡视机构的领导、监督、检查以及对审计机关领导干部的经济责任审计，来实现对审计机关的“审计”和“监督”。不过，对审计机关的“审计”和“监督”应该是全方位的，既包括专业的纪检监察和审计监督，也应包括群众监督、舆论监督、民主监督等机制。审计署及部分地方审计机关已经探索从社会上聘请特聘审计监督员加强对自身的监督，并组织外部审计专业人员对审计机关预算执行情况开展审计。此外，要进一步扩展审计公告的范围、内容详细程度，不断提高审计过程和结果的透明度，从而将审计置于阳光之下，接受社会监督、舆论监督、民主监督。

4．持续推进审计职业化建设，不断提高审计人员素质。一方面，要通过审计职业化建设提高审计人员的专业素养。审计职业化水平的提高，有助于提升审计人员的职业素养和职业技能，也有助于推进审计的权威性(刘爱龙，2017)。未来应进一步根据审计职业特点，在提高审计人员经济、政治待遇的前提下，通过建立和完善职业准入制度、审计人员分类管理制度、选任和晋升机制、职业保障机制、职业培训体系等制度体系，不断提高审计职业吸引力，提升审计人员专业知识和技能水平，使审计职业真正成为一个具有崇高社会地位的职业。另一方面，要加强审计人员的思想道德建设和职业道德建设。审计是一个关系到党和国家事业大局的重要工作，审计人员必须有坚定的理想信念、优良的工作作风，才能肩负起审计监督的重任。

审计监督具有充分的权威性，是审计发挥治理作用的重要前提和基本保障。审计权威性既与法律规定有关，也与党委政府对审计工作的重视程度、审计机关自身行为、被审计单位及其主管部门对审计工作的正确认识和积极配合有关。为了更好地发挥审计在党和国家监督体系中的作用，除在宪法、法律和党的文件中进一步明确审计权威性外，还应当从加强党对审计工作的领导、深化审计管理体制改革、强化审计结果运用和审计整改、加强审计与其他监督机制的协同、加强审计机关自身建设等多个方面来保障审计监督的权威性。

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