中老铁路开通对带动云南沿边开发开放的思考
时间：2023-05-30 12:25:13 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
沿边开发开放是我国对外开放的重要组成部分，也是“十四五”时期对外开放工作的重点。随着“一带一路”建设的深入推进，以及新发展格局的加快构建，沿边地区开放发展进入加速提档升级的新阶段。地处我国西南边陲的云南沿边地区正孕育新的发展生机，形成新的发展气象[1]。2021 年12 月3 日中老昆万铁路(昆明—万象，以下简称“中老铁路”)正式开通运营，为此结合当前国家和区域发展背景，从国际贸易、基础设施和产业发展等维度分析中老铁路未来发展面临的困难及挑战，并提出针对性的措施建议，以期更好地发挥中老铁路对沿边地区发展的带动作用。
1.1 中老铁路基本情况
中老铁路总长1 035 km，均为电气化客货混运铁路。全线由昆玉段、玉磨段和磨万段组成，于2015 年12 月开工建设，2021 年12 月3 日全线实现通车运营。随着中老铁路的开通运营、万象公铁联运水平的提升及周边集疏运体系的不断完善，从近期看，将形成以昆明为集结中心，向内承接我国西南、中南部区域货运，辐射成都、重庆、武汉和西安等地的内陆物流节点，与中欧班列形成一个密切对接的大循环，进一步推动云南省对外经贸合作和外向型经济发展；
从中远期看，依托中老铁路经昆明至万象，通过公铁联运进入泰国曼谷，将形成便捷的中泰陆上贸易大通道，跨境班列市场需求也将进一步覆盖泰国等其他国家和地区，为加快打造中泰经济走廊奠定坚实的基础，进一步巩固发展我国与东盟的经贸往来[2-3]。中老铁路线路走向及客运站设置示意图如图1 所示。
图1 中老铁路线路走向及客运站设置示意图Fig.1 China-Laos Railway route and passenger station setting
1.2 中老铁路运输需求分析
中老铁路开通后，其客运需求主要包括3部分：①境内段，昆明、玉溪、普洱、西双版纳、磨憨等云南省主要城市具有大量的城际出行需求，中老铁路的开通运营将大大缩短居民出行时间，提供更好的城际出行服务；
②境外段，铁路的建成将有效盘活老挝北部地区的交通系统，形成一条以琅勃拉邦为交点的“十字型”铁路骨架，和老挝西部、东部的高速公路网连接，覆盖从北到南9 个省，带来大量客流；
③跨境段，中老铁路连接中国的昆明、西双版纳，老挝的琅勃拉邦、万象等主要城市，通道延伸串联泰国曼谷和新加坡等众多旅游城市，形成纵贯中国与东南亚的黄金旅游通道。随着中国-东盟自由贸易区的发展、沿线交通设施的改善，以及各国间相互签证等手续的简化，中老铁路旅游客运量具有较大的增长潜力。截至2022 年7 月4 日，中老铁路累计发送旅客411 万人次，其中国内段日均开行列车43.2 列，最高峰开行65 列，最高日发送旅客3.3 万人次，累计发送旅客357 万人次；
老挝段日均开行客车6 列，高峰日开行8 列，最高单日发送旅客近5 000 人次，累计发送旅客54 万人次[4]。
货运方面，由于中老铁路的建成通车能够有效降低铁路沿线主要城市间货物运输的综合成本，因此在境内段，过去由昆明枢纽集结货物，利用公路向其他城市运输的模式将很大程度上转变为铁路运输模式；
在跨境段，一方面跨境公路货运转向铁路运输，另一方面，国内广大内陆腹地向老挝、泰国等东盟国家的进出口贸易将通过中老铁路运输[5]。截至2022 年7 月2 日，昆明海关已累计监管验放中老铁路国际货物列车1 548 列，货运总量达78.14万t、货值达77.03 亿元人民币，进出口货物已涵盖农产品、机电产品、矿产品等2 000 余种商品[6-7]。
2.1 提升沿边地区在新发展格局中的开放优势和作用
（1）提升沿边地区作为开放前沿的交通区位优势。长期以来，我国沿边地区缺乏大能力快速运输通道，物流成本偏高，口岸拥堵多发，贸易市场空间、物流规模和效率均受到较大制约。中老铁路的开通运营将进一步完善云南沿边地区综合交通运输体系，形成水、陆、空、铁国家级对外开放口岸，极大缓解公路口岸拥堵，提升交通运输效率，扩大市场腹地范围。
（2）有助于沿边地区打造西部陆海新通道的战略支点。西部陆海新通道建设既包括经广西北部湾出海的海上大通道，也包括经陆上口岸联通中南半岛国家的陆上大通道。中老铁路的开通运营将进一步加快西部陆海新通道陆上大通道的建设，有助于云南沿边地区打造西部陆海新通道的战略支点，进一步发挥云南省在国际陆海贸易新通道上的作用。
（3）有利于沿边地区发挥国内国际双循环的重要节点作用。中老铁路的开通运营将极大缩短沿边地区联通国内和国际市场的时空距离，拓宽其向国内、国际两个扇面的辐射范围，加速国内国际资源要素的循环畅通，助力沿边地区发挥国内国际双循环的重要节点作用。
2.2 巩固沿边地区经贸和民生发展基础
（1）扩大沿边地区经贸发展规模。东盟一直以来都是云南省最重要的对外经贸合作伙伴，尤其在中老贸易中，云南省占我国对老挝贸易总额近3 成左右。随着中老铁路开通，云南沿边地区同老挝间的贸易规模将进一步巩固增长，相关配套基础设施建设、商贸物流等领域的投资有望进一步扩大，届时云南省与泰国、新加坡、马来西亚、柬埔寨等国间的贸易潜力也将被进一步挖掘。
（2）推动沿边地区公共基础服务相对均衡协调发展。中老铁路开通将彻底结束云南沿边地区“火车没有汽车快”的历史，大幅改善当地居民客货通行条件，并将带动电力、通信、能源等基础设施快速发展，增强边境地区居民获得感和幸福感，有助于地区社会稳定和民族安定团结。
（3）促进沿边地区人口集聚和城镇化发展。随着沿边地区经济进一步发展，人口规模仍将有较大幅度增长。由铁路开通带动的产业和贸易发展，也将在边境地区特别是口岸城市形成更多加工企业、商品市场、物流中心等，进而促进沿边地区城镇化发展。此外，根据世界银行预测，中老铁路开通后，每年将会有400 万老挝居民和来自周边国家的1 000 万游客通过中老铁路出行，也将加速沿边地区人口流动，有益于旅游业及相关服务行业发展。
2.3 为沿边地区经济高质量发展注入新动能
（1）提升贸易发展层次。由于铁路开通将极大拓展市场腹地范围和提升物流组织效率，沿边地区有望改善以边贸为主的贸易发展结构，货物交易种类以及包括加工贸易、跨境电商等在内的贸易发展形式有望进一步丰富，跨境旅游、国际商贸物流、国际金融保险等服务贸易也将得到快速发展。
（2）推动产业转型升级。目前，勐腊(磨憨)重点开发开放试验区和中老磨憨—磨丁经济合作区等沿边地区开放平台，已在国际产能合作方面取得初步成效，浙江、四川、重庆等沿海内陆省份部分企业也逐步开始在沿边地区谋划和实施产业落地。中老铁路开通后，将有助于国内生产制造及进出口等相关企业面向东盟地区优化产业链供应链布局，加强与周边国家间的产能合作，进而推动沿边地区产业向价值链中高端延伸。
3.1 基础设施尚不完善，服务能力水平较低
（1）境外综合交通运输网络与集疏运体系短板突出。目前老挝境内物流主要依靠公路完成，但老挝境内公路整体路况差，且运费过高，航空运输发展缓慢，湄公河航道由于未经系统整治严重制约水运发展，万象至泰国虽然通有铁路但为米轨标准，标准轨换装成本较高。因此，万象作为中老铁路一端重要枢纽，综合交通运输网络水平的低下，制约了其货物集疏运水平，成为中老铁路进一步发展的主要瓶颈[8]。
（2）物流设施与服务能力水平较为低下。中老铁路沿线目前物流企业的服务主要以传统储运业务为主，满足供应链需求的现代综合物流服务能力较弱，缺少配套增值服务。一方面老挝物流行业存在较高程度的行政壁垒，物流市场并未完全向外资开放，物流行业市场竞争机制尚未形成，整体发展水平较为落后；
另一方面由于老挝物流定价机制的不完善，导致其物流企业缺乏进一步改善服务水平的动力，因此老挝物流行业整体呈现出服务能力水平较低但成本较高的现象。
（3）主要枢纽口岸通关便利化水平不高。中老铁路建成通车后主要通过磨憨口岸通关，磨憨口岸虽然为国家级口岸，但由于历年来建设资金投入不足，口岸硬件及软件基础设施较为落后，通关便利化程度较低。老挝口岸通关手续复杂、管理机构多、与周边国家物流通关流程差异较大。因此，中老跨境物流通关效率低下，货物流通不畅。此外中国、老挝、泰国三方口岸通关制度不尽相同，各国口岸通关便利化水平不高制约了货物跨境流通效率水平的提升。
3.2 经贸产业发展和国际运输规则制约明显
（1）经贸发展层次仍需进一步深化提高。老挝目前仅有西瓜、香蕉、玉米、大米和木薯等少数农产品签订了输华议定书，大量动植物产品进口还存在检验检疫风险和法律障碍，还需继续加强推进对老挝输华农产品的检验检疫准入工作。此外，境内边民互市贸易清单还存在过多限制，制约了对外贸易的进一步发展。
（2）云南自身产业发展还需完善。从云南省自身产业发展来看，云南省从东盟大量进口的金属矿、初级金属、橡胶、棕榈油等大宗初级产品往往不经加工直接运往内地，而经由云南出口的机电产品、石化产品等大多非本省生产，产业发展存在的短板导致云南省目前无法更好地利用中老铁路提升自身经济发展及对外贸易水平。
（3）国际运输及通关便利化规则有待健全。2018 年3 月，大湄公河次区域(The Greater Mekong Sub Region，GMS) 6 国政府(柬埔寨、越南、老挝、缅甸、泰国和中国)共同签署了《关于实施〈大湄公河次区域便利货物及人员跨境运输协定〉“早期收获”的谅解备忘录》，按照商定的工作计划，除缅甸外的GMS5 个国家车辆持GMS 行车许可证和暂准入境单证(TAD)便可在《大湄公河次区域便利货物及人员跨境运输协定》规定的线路上通行，这将进一步推动整个区域运输便利化，促进区域货物和人员往来。但由于各国之间尚未形成陆路运输多边合作机制，中国、老挝、泰国3 国在“一站式检查、通关信息交换、统一单证”等关键性问题上难以达成共识，三方跨境物流运输协定还未签署，影响了跨境物流体系的构建和推进，也影响了中国、老挝、泰国贸易水平的进一步提升[9]。
总体来看，由于中老铁路仍然存在沿线地方基础设施和网络配套设施不完善、集疏运体系较为落后等硬件条件的短板，以及中老两国贸易政策和国际运输规则等外部环境的制约，未来在运营过程中面临着服务半径较小、腹地范围有限、吸引货源能力较弱、有效市场需求不足等困难，针对以上问题，应从持续推进基础设施建设、完善合作协调机制和做好货源组织及市场拓展等方面入手提出政策措施与建议，更好发挥中老铁路推动两国贸易、带动当地经济发展的重要作用。
4.1 持续完善基础设施，大力发展多式联运
（1）加快铁路专用线和集疏运体系建设。统筹中老铁路沿线节点与各类园区的空间布局，按照无缝化衔接要求，加强直达重点园区、大型企业的铁路专用线建设，推进装卸场站共用，打造一体化集疏运体系。整合现有铁路货运站、铁路专用线、物流场站等资源，加强配套设施建设，补齐公共仓储、铁路转运、公路区域分拨配送等短板，增强货流集散的保障能力。
（2）加强口岸建设，深化口岸合作。推动王家营西中铁联集昆明中心站设立海关监管区，赋予其内陆口岸功能，实现集装箱货物在昆明可以就地报关或到达清关；
围绕昆明中心站打造铁路口岸物流枢纽，进一步完善云南省内陆口岸功能与布局，为面向全国、辐射南亚东南亚的中越、中老、中缅、中孟印等国际集装箱班列创造条件。深化中老口岸合作，在磨憨口岸探索推行“一地两检”模式，支持中老边境口岸管理部门信息互换、执法互助、监管互认，简化通关手续和流程，不断提升口岸信息化水平。
（3）大力发展多式联运。整合中老铁路沿线物流资源，鼓励昆明、玉溪、普洱、西双版纳等跨境铁路沿线城市加强多式联运场站和吊装、滚装、平移等快速换装转运设施建设；
统筹推动在中老铁路沿线布局建设一批具有多式联运功能的综合物流产业园，按照无缝化衔接要求，加强与港口、机场、公路货运枢纽联动发展，建立铁水、铁空、公铁国际多式联运体系；
在“中老泰经济走廊”的重要交通枢纽、港口建设陆海国际联运物流节点，配套建设多式联运中转设施，探索推进云南—老挝—泰国/缅甸/柬埔寨—东盟国家的“铁公海”国际多式联运[10]。
4.2 对接国际规则标准，完善合作协调机制
（1）加强与国际规则标准的对接，完善班列国际合作网络。建议支持老挝加入铁路合作组织(以下简称“铁组”)等国际合作平台，加强与铁组等国际合作平台成员国在运输组织、运价协调、线路拓展等方面的沟通衔接。根据中老跨境班列开行情况以及老方合作意愿，优化跨境班列政府间合作机制。做好中老跨境班列品牌宣传，树立良好的国际公共服务产品形象。
（2）完善与周边国家的双多边跨境物流合作协调机制。联合打造双多边运力交易中心、跨境物流交易所、离岸数据服务中心、中南半岛粮食物流基地和粮食贸易大通道合作协调机制等合作平台，推动物流信息共享，提升货运需求与运力供给的匹配度。鼓励我国企业通过合资、合作等方式深度参与老挝交通基础设施建设，在拓展中老铁路辐射范围的同时增强国内国际供应链发展韧性。
（3）成立平台公司，提供更多班列运输产品。依托既有班列平台公司或新成立平台公司，做好班列货源组织工作，积极推广集拼集运模式、内外贸混编运输，促进运力资源的集约高效利用。在开行常规班列的基础上，在市场确有需求的条件下，探索开行“定制班列”“精品班列”“跨境电商班列”“冷链班列”，通过“量价互保”、浮动运价等措施增强班列市场竞争力，促进公路货流向铁路转移。
4.3 做好班列货源组织和市场拓展工作
（1）积极推动产业融合和产能合作。依托中老铁路，积极推动云南省承接铁路沿线及广大内陆腹地产业转移，促进产能融合，加快铁路沿线州市绿色食品加工、装备制造、钢材、建材、化工、纺织等外向型产业发展，带动沿线州市产业转型升级，建设一批落地加工基地和园区，为中老铁路货运班列提供货源支撑。
（2）以境外投资及经贸合作项目推动贸易发展。深入参与老挝、泰国等交通基础设施的改造，在发展投资合作的同时，联通中老铁路交通网络、推进贸易发展。利用南亚东南亚国家商品展暨投资贸易洽谈会、中国—南亚博览会等会展平台，加强国际商贸和服务合作。
（3）大力发展跨境电商。完善国际邮件互换局(交换站)布局，提高磨憨口岸国际快件监管中心运营水平，打造面向南亚、东南亚的跨境电商寄递中心。发展保税展示、保税交易，建设一批进口消费品展示交易直销平台，把云南打造成南亚东南亚商品“线上卖场”，推动南亚东南亚特色商品“本地电商化”。支持企业开展跨境电商直邮、保税备货、B2B 直接出口、出口海外仓等跨境电商业务，建设一批海外仓、边境仓、公共仓和海外运营中心，推动跨境电商和跨境物流协调发展。
随着新发展格局的加快构建，中老两国、中泰经济走廊、中国-中南半岛间经贸往来的不断深入，云南沿边地区迎来更多的发展机遇与开放机遇，将逐渐成为国内国际双循环的开放前沿。中老铁路未来应加快完善基础设施和合作协调机制，进一步做好货源组织和市场拓展工作，通过设施联通发挥交通运输在高质量推动沿边地区开发开放中的重要作用，把沿边地区的开发开放推向更高层次。
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