城乡环境治理体系的风险审视与重建路径

◇王 芳 毛 渲

环境治理体系作为国家治理体系与治理能力现代化建设的关键内容，是我国生态文明制度体系的重要组成，也是我国环境治理现代化的制度保障。在城乡之间，2015 年，中共中央、国务院出台了《生态文明体制改革总体方案》，提出坚持城乡环境治理体系统一。2020 年，党的十九届五中全会强调，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系。这意味着，构建城乡环境治理体系，实现城乡基于生态文明建设的统筹协调，是生态文明体系的要求，也是城乡融合背景下国家治理体系现代化的题中之意。

当前，我国学界关于环境治理体系的研究仍处于起步阶段，主要沿以下两条路径展开探讨：一是立足整体对环境治理体系内涵的分析，认为环境治理体系包含监管体系、经济政策体系、法治体系、能力保障体系和社会行动体系五方面的内容[1]，环境治理体系的建设重点是多元参与、治理机制和监督考核[2]；
二是从主体视角对环境治理体系建构的思考，将政府、企业、社会公众等多元主体参与环境治理[3]视为治理体系的应有内容。现有研究对环境治理体系进行了初步探索，为环境治理体系的构建提供了参考思路。但从总体上看，多数研究是从城市或农村单极角度对环境治理体系进行的分析，关于城乡双重主体环境治理的研究较少。相关研究或对城乡环境治理二元结构进行剖析，如指出我国存在城市环境问题局部缓解，农村环境问题面临失控[4]，城乡环境差[5]，城乡“社会断裂”[6]的结构性困境；
或对城乡环境关系进行分析，如认为我国城乡互动中存在“污染下乡、产品进城”[7]，城市邻避设施向乡村转移[8]的关系。目前，城乡环境治理体系的建设以及城乡环境治理体系与结构关系的研究需要进一步推进。

城乡环境治理体系，是城市与农村环境治理体系的有机统一，不仅包含了城乡生态环境治理主体、治理客体、治理机制与治理目标等治理要素，也涵盖了环境治理要素在城乡之间的关系样貌，是嵌套于现代社会发展结构中动态的、变化的、不断发展的结构形态。因此，对城乡环境治理体系的研究，既要把握其内在稳定的内涵形态，也要明确其在现代化发展中的变化趋向。基于此，我们采用风险社会的分析框架，试图在与“不断发展的现代化”密切关联的社会风险中，对城乡既有环境治理体系的消解与脉动进行研判，探寻城乡治理体系的风险表征与结构，以此为基础对城乡环境治理体系重建道路形成新的思考。

自乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）提出“风险社会”概念后，经过社会现实的不断佐证，20世纪以来，风险社会理论逐渐发展为现代化研究的重要分支。风险社会的形成，源于现代化发展进程中的内在张力：一方面，以社会分工为基础的工业社会推动“等级化”“二元化”“对立性”结构成为常态和标准；
另一方面，在现代化的连续性进程中，交通、技术、信息网络的发展模糊了沟通与交流障碍，推动社会流动性、复杂性、系统性的加速升级，并以此冲击了工业社会结构分派。由此，以工业社会为主导的现代化形成的结构切分反而成为现代化发展的阻力并进一步诞生了自反性风险，经过全球性与地方性的双层嵌套，发展成为社会治理的场域特征。“未知的、意图之外的后果成了历史和社会的主宰力量”[9]22，形塑了治理结构的变迁基础。在现代化进程的加快推进下，高度不确定、超时空规模的风险愈发汹涌，“风险社会”正在从一种局部性危害发展为整个人类社会的特质刻画。当“物质分配问题不再是主要难题时，风险分摊逻辑将成为现代化发展中亟待解决的问题，成为社会病因”[10]。从风险社会视角对环境治理的风险分配进行反思，重新核准环境治理结构，将会为治理研究提供新的分析框架。

当前我国城乡社会涌现出许多新变化：一是流动性。1978 年我国城镇化率仅为17.92%，但到2019 年城镇化率提升至60.60%，城镇常住人口从1.7 亿人增长至8.4 亿人，全国流动人口2.36 亿人，这意味着我国城镇化与流动化的加速，城乡之间“两栖型”“候鸟型”人群涌现，资源和服务将不再受地域控制[11]111，密集交往与互动活动使城乡社会在更深的范畴内联系起来。二是不确定性。在科技进步与信息化发展的同时，高危险与脆弱性相伴而生，气候变化、环境危机、病毒疫情等“黑天鹅”“灰犀牛”事件的突增，使人们愈发难以主观意志准确预知客观事物的变化。这种主客观的错位为城乡治理增添了不确定难题。三是跨域性。基于生态环境的整体性，环境风险突破传统的以城市或农村行政区域划分的边界向毗邻区域“外溢”和渗透的趋势愈发明显，单一部门、组织、行政层级的环境风险治理行为遭遇瓶颈，城乡环境治理呈现从地域化情境中“提取”与“抽离”的明显趋势。在新的变化场景下，我国城乡风险社会的特征逐渐凸显，基于治理主体、治理要素、治理机制与治理目标有机组合的城乡环境治理体系，呈现出风险承受者与制造者的失衡关系，形成了城乡环境治理体系的风险表征。

首先，城乡环境治理主体权力偏移。城乡环境治理体系本应是城市与农村双重主体发挥各自生态功能的治理形态，但在现实环境治理实践中，农村治理主体长期缺席、“主体性”难以发挥。究其原因，是在长期的城市与工业优先发展的战略倾向下，尚未摆脱“大城市、大工业、大工程”的制度惯性，“中心-边缘”管理体制下城乡的“等级制”[12]依然存在，城乡环境治理面临权力失衡的困境。风险分配与权力分配的同构性，导致城乡当前环境风险的不均衡分布。环境公平指向下“所有人有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中”[13]生活的基本权利在城乡环境治理结构中产生了偏离。

其次，城乡环境治理要素流动失当。环境治理要素在城乡之间的流动样貌，主要表现为环境治理资源要素与环境治理污染要素的转移关系，即环境善物与环境恶物在城乡的分布与传递方式。从环境资源转移上看，农村长期作为外部支持力为城市提供环境资源支撑，城市则通过战略倾向获取资源利用的优先权，以“汲取”模式征用农村各项环境资源。农村为城市装满“米袋子”“菜篮子”后，却承受了农业资源枯竭、地力衰退、污染加剧等环境损害。从污染转移上看，城市的废弃物和排放物以“眼不见为净”的原则[14]向边界地域和环境准入门槛较低的农村迁移。农村承接了城市污染企业“退二进三”的转移搬迁，据历时8 年的全国土壤调查报告结果显示，2014 年，全国耕地土壤点位超标率为19.4%，其中主要污染物是镉、镍、铜、砷、汞、铅，工业污染对农村农业的影响清晰可见。

再次，城乡环境治理存在机制壁垒。环境治理机制的作用发挥得益于自上而下环境信息的透明与自下而上公众参与度的顺畅，关系到政府与公众的互动效果。有效的互动能将风险化解在治理之前或治理过程中，也能把在“上街”和“下跪”两个极端间摇摆的公众[15]引导到理性的参与和建设中来。在当前环境治理中，相对于农村而言，城市在较高的收入水平、公众获取信息能力水平、环保组织发展水平的基础上，发展了更成熟的环境治理机制，使公众对环境问题的关注度与参与能力逐步提升，为公众释放和转移环境压力提供了桥梁，为城市公众公共利益表达和环境程序公平提供了保障。而农村尚未打通民众制度化参与通道，其互动渠道相对阻滞，环境参与机制和参与条件并不完善，如此，环境治理上下互动的壁垒效应致使农村形成环保落差。

最后，城乡环境治理目标悬空。在当前我国城乡人口高度流动的社会背景下，受流域水污染、空气污染等跨界环境风险的影响，划地为界的环境治理模式已不再适应新的环境问题发展形态。城乡既有的环境治理目标停留在较为狭隘的以部门和空间为划分依据的区域范围内，但是局限于城乡单主体、单部门的治理思路，难以抵御环境风险的冲击，难以形成有效的治理应对，也会由于对局部目标的执着造成集体行动缺失，从而导致目标“失效”与“悬空”的困境。

当前我国城乡环境治理体系的风险呈现，归根到底源于城乡环境治理体系仍处于旧制度惯性与新秩序诉求的交叠进程中，尚未摆脱二元结构的路径依赖（见图1）。受现代化发展水平、文化底色、自然地域状态、社会运行机制等多重因素的综合作用，我国城乡现代化发展状态与西方具有明显差异。新中国成立之初，在资源贫瘠、人才匮乏、各方面条件短缺的情况下，集中优势资源发展重工业，通过户籍划分、统购统销等一系列切割城乡的制度机制，统分统配城乡基本要素[16]，成为政权续存与国力发展的路向选择。改革开放以来，在“先富后富”区隔的梯队发展战略与差异性空间实践中，城乡制度惯性的路径依赖锁定了城市在要素配置中的优先地位，城乡差距进一步拉大。我国城乡由于现代化发展梯次差异形成的传统与现代共同在场的独特结构，形成了二元结构的内在张力。在城乡既有结构二元性与环境治理新特征的叠加下，以往城乡地域、时空中相互分离的内容交织在一起，原有线性因果关系在风险叠加下进行复杂性转换，不仅形成了城乡环境治理体系的风险升级，也进一步推动了环境风险的再生产，原有的治理结构受到反噬与挑战，面临全面消解。

（一）“中心-边缘”的城乡环境管理结构

图1 城乡环境治理体系的风险表征与结构探源

城乡环境治理主体权力关系的失衡源于城乡“中心-边缘”的环境管理结构。首先，从城乡行政结构上看，无论是市管县还是后来试行的省管县体制，城市在人事任免、转移支付、技术指导等多方面对农村拥有控制权[17]，也因此具备了环境资源利用与污染转移控制的实质性权力，处于单向性权力控制下的农村较为被动。其次，当前我国环保机构集中设置在县级以上，乡镇环保机构总体设置较少，或不存在或处于无人员无设备无经费的“三无”空壳运营状态。尽管近年来国家对农村生态环境重视程度不断提升，乡镇环保机构、设备、人员不断充实，但城乡环保机构设置的平衡发展仍任重道远。再次，城乡环境监管执行标准不同。一些高污染高耗能高排放企业，在城市的环境法治与舆论监管下承受巨大压力，在农村，因监管落差，一些“三高企业”利用农村更为便利的资源条件的同时，将污染转移给了农村。最后，在地方政府政绩竞争的推动下，环境治理的着力点放在人口较为集中、治理难度较低的城市中，可以在短期就取得更为明显的治理效果。农村环境治理由于问题复杂、短期难以取得显著效果，往往被放置于更靠后的位置。囿于城乡环境治理权力关系的不平衡，加上乡镇政府在机构改革后人事权、财权、事权的弱化，农村环境治理处于缺权、缺人、缺制度的困境，甚至在新型城镇化背景下被边缘化[18]，助推了城乡环境治理权力的不对等。

短期看来，城市在环境治理中以绝对优势地位凌驾于农村之上，形成农村生态环境权力的消解与弱化。但从长远意义上来看，权力倾斜产生的“应对失灵”将反作用于每个治理主体，重新冲击城市的治理权力。在风险社会“未来”取代“过去”成为决定“现在”的权力语境下，任何停滞于“过去”的权力切割，都将在风险流动性与生态环境整体性的双重作用下失效，形成城乡权力结构的合法性迷思。城乡环境治理主体权力的新秩序亟待重新构建。

（二）“内-外”区隔的城乡环境空间结构

城乡环境资源与污染要素流动与转移方式的失衡，源于城乡区隔性空间结构。通过空间生产和空间垄断进行资本积累，是城市发展过程中不可避免的环节。在农业支撑工业、农村支持城市的“一国两策”发展格局下，城乡空间生产与再造导向了城乡的空间区隔。农村被视为“具有特有空间属性和独立封闭社会边界的实体”[19]，被认为是“城市以外”的空间地域，由此衍生出城乡之间的空间排他性，形成了生态环境中“内-外”区隔的转移结构。城市利用“虹吸”效应将环境的正外部性内容（如环境资源要素）集聚于“内”，却将负外部性内容（如环境污染、废弃物、环境排泄物等）释放至城市之“外”。空间分布在城市之“外”的郊区与农村成为环境污染转移的承受者，农村既是城市空间之外的不特定对象，也是城乡基于高度落差性制度与经济权宜下的特定对象。

在现代化发展初期，城乡内外区隔的空间结构有利于城市迅速实现积累并排解“城市病”等问题。然而，在风险以“均匀分布”的方式对每一个成员产生影响，没有一个人可以置身事外的前提下[20]，城乡既有的空间限制被突破，任何以“外部性”为界定依据的不均衡转移，将会以“内部”风险的形式重新集聚。城乡之间“绿与非绿”“污染与被污染”的空间环境区隔，不仅会危及风险承受者与弱势群体的利益，也会以“回旋镖”效应造成受益者环境利益的损耗。城乡间被视为外部性的内容，最终将以内部问题重现，近年来出现的黄浦江死猪事件、镉大米等危机事件的扩散就是明证。城市在环境治理中由于空间转移形成的受益者身份与权利，在风险的同构性中不断被消解，城乡间由于转移形成的环境不公，也必然将成为新的风险聚集的结构性源头。

（三）“上-下”阻滞的城乡环境互动结构

城乡环境治理民主机制的顺利运行，源自自上而下的政策信息、自下而上的参与以及上下缓冲中介合力作用下“上下”均衡稳定的互动结构。城乡环境治理中，民主机制的落差产生于城乡互动结构的分化。第一，在自上而下的互动中，由于城市居民日益增长的环境质量需要与较高的环境诉求，城市社区在长期的环境治理中，信息相对透明。在面临经济振兴与生态振兴的张力平衡时，一些乡镇政府因为发展经济的迫切需要，存在“睁一只眼闭一只眼”的监管失灵状态，其环境决策在建设项目的立项、论证、审核、通过等多环节信息不透明，相关排污单位的环境信息被遮蔽，导致政策性减排工具与排污权交易、环境税等市场化减排工具的双重失灵。第二，在自下而上互动中，受环境教育较为发达、环境信息流动速度快的影响，城市居民较农村居民具有更高的环境参与度与知识存量，因此也具备较农村居民更强的政策影响力。当前中国的大型环境抗争如“什邡事件”、厦门与大连等地的“PX”事件，多数爆发在城市内部。在城乡环境博弈中，城市居民借助其政治影响力将农村变为工业垃圾与生活垃圾的填埋场和堆放处，农村居民由于环境知识的匮乏与环境信息的相对闭塞，其环境风险诉求难以借助行政渠道有效疏解，只能选择或默默接受或极端抗争，最终成为邻避运动的受害者。第三，环保中介组织如环境社会组织、环保机构等力量多集中于城市，农村环保社会组织力量的欠缺使乡村社会丧失了环境治理的聚合力。“上-下”失调的互动结构，形成了城乡民主治理机制的落差。

环境治理中民主机制的建立，关系到公众信任程度，也关系到环境治理过程中风险的再净化水平。在风险的普遍生产模式下，风险界定不应在系统性焦虑的公众面前遭到掩盖[9]292。透明的风险信息、有效的公众参与、顺畅的表达渠道将有利于构筑应对风险的屏障，增强社会信任[21]；
相反，受阻塞的治理机制，也会增强公众的不信任感从而加剧社会的冲击，形成新的风险再生产。随着市场经济的发展，社会发展呈现从“集体化”向“个体化”转变的趋势，人们的环境意识不断提升，环境问题在信息网络的放大下逐渐成为社会不公的显性表现。环境利益格局的多元化与城乡环境治理机制落差下农民环境权益的难以实现形成巨大的张力，难以排解的环境诉求导致农村居民对政府信任程度不断下滑，环境“塔西佗陷阱”为社会增添了风险应对成本。

（四）“纵-横”分化的城乡环境组织结构

当前我国环境治理内在处于“纵-横”交错的组织架构中，纵向以层级为支撑，形成了环境组织机构垂直的分化体系；
横向则以区域、部门为划分，形成了水平的结构体系。纵横条块分割的组织结构造成按照职能与按照属地组织管理的环境治理系统之间彼此封闭“各自为政”，城市与农村的环境治理部门面对跨层级难以协调、跨部门难以联动、跨区域难以合作的多重困境，破坏了生态环境治理的整体性与系统性。针对这一问题，2015 年，国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，强调“将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门”；
2018 年机构改革后，生态环境部以“大部制”搭建了系统化生态治理的结构框架，如以往农业农村部负责的面源污染转变为生态环境部负责，从“农业干、农业管”转变为“农业干、环保管”[22]，加强了对生态环境治理的整体调控。但在具体实践中，农村环保机构往往处于纵向条线结构中的末端，在自身环境权力与资源亏缺、空心化和老龄化加剧的背景下，环境治理能力被消解。与此同时，由于环境治理对生产生活全过程的关联性，在横向块状组织下，许多污染在源头控制上仍由城市与农村的相关职能部门决定，城乡跨域合作中各部门信息不透明、职能重叠等问题形成重重困扰，统筹协调机制尚未建立，功能衔接还不顺畅，成为城乡环境治理整体性目标的掣肘。纵横分化的环境治理组织结构，形塑了城乡治理目标的单一化与碎片化。

城乡任何一方作用的消解，都难以达成集体行动，弱化的农村环境治理能力弱化影响了其在生态文化传承、生态屏障等方面的独特功能，碎片化的城乡治理模式，阻碍了城乡嵌入式合作关系的达成，在面对系统性风险时，分散式的治理模式将变得迟滞而低效。

风险社会中，没有谁是一座孤岛，城乡环境治理的风险场域要求重塑一个“共同世界”(common world),没有“外部”、没有“出口”，也没有“他者”[23]，在某种程度上，风险社会的到来，倒逼城乡环境治理走出二元分割的叙事语境，在时空分延（time-space distanciation）[24]中提升了城乡环境治理体系对二元结构的秩序转换潜能。正如吉登斯所言，一个社会的成功转型，既需要挣脱地域化关系的“抽离”，也需要对地域化关系“再嵌入”的重塑过程[11]18。这既是城乡治理现代化发展的内在张力，也是重建城乡地域关系秩序的必然方向。因此，重构城乡环境治理体系，需要打破城乡生态环境二元结构，走城乡融合之路。超越城乡传统地域型环境治理模式下二元化、分隔化、碎片化的治理结构，实现城乡环境治理结构的再平衡，是风险社会视域下环境治理体系从“回应”向“预防”的秩序转向。

（一）平衡治理：重塑城乡复合型环境治理主体

“乡村和都市本是相关的一体”[25]，受不同现代化介入层次的影响，城乡之间的平衡关系被打破。对城乡治理主体的平等赋权，对于被标签化的弱势主体而言，是权力与身份的双重建构过程。在环境治理中，重塑城乡复合治理主体，保障城乡环境治理权力的平等性，是风险非预期的行进下走出既有“中心-边缘”偏差性治理格局锁定的出路。具体说来，就是由城乡双维空间，涉及政府、市场、社会不同层面，涵盖党政、知识、行业、媒体等不同界别，针对不同领域的环境问题，形成双维-多层-多界-多域共同参与、功能融合的城乡环境治理联合体，塑造环境治理体系的动力来源。

首先，提升农村在城乡环境治理中的权力层级与地位，在乡村生态振兴、农业农村现代化的契机下，加强政府对农村的制度倾斜，在环境基础设施、环境公共服务保障等方面注入政策红利，形成农村生态文明建设的制度保障。其次，推动省以下环保机构垂直管理制度改革，实现环保部门从县级到乡镇级别的“最后一公里”延伸，在乡镇一级设立环境保护基层机构，依据不同区域农村生态环境的差异性，保障资本、技术、管理队伍的配置，培养农村环境治理相关人才，确保农村环境问题“有权管”“有人管”“有力管”。再次，建立城乡统筹的企业环境准入与监管机制，消除城乡环境监管势差，提升地方政府、媒体、行业等多重主体对农村的监管力度，定期巡查乡镇企业。最后，对地方政绩实行长期生态效应评估，在城乡整体性生态平衡中建立生态奖励或追责机制，转变地方政府重城轻乡的思维惯式。

（二）整体治理：统筹城乡环境治理要素流动方式

风险再生产的公共性危害扩展冲击着城乡传统“内外”分野的空间格局，模糊了传统城乡的空间“场所”分立。在风险社会的重构下，城乡环境治理理应打破已有的空间地理隔阂，实现城乡内外融合的整体性格局。2019 年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》强调，统筹规划城乡污染物收运处置体系，严防城市污染上山下乡。从整体上对城乡环境治理方式进行统筹安排，是环境治理体系构建的基础。

一是推进城乡环境基础设施一体化建设。建立城乡资源统筹机制，制定全国范围内城乡统筹的环境政策保障机制，确保城市与农村在政策设计、组织安排、资源配给等相应公共服务方面的统筹配置，保障人力、财力、物力等环境资源在城乡的均衡配置。二是统筹规划城乡污染物处置体系。制定统一的城乡污染物排放标准，形成城乡污染物统一处置的物流链条。健全城乡污染物排放的法律法规，细化农村面源污染、土壤污染、固体废弃物污染等具体规范，强化农村污染物治理的法制力度。充分利用互联网、大数据平台，加强对城乡环境污染的全天候全方位监督管理。三是建立整体性城乡环境评价体系。加强对城乡转移企业的规范审查，提升城乡技术转移阈值，确保企业生产设备与环境设备的同步转移。限定生态环境交易的法定标准，严格防止“重复落后”的倒退性技术转移。

（三）多元治理：协调城乡环境民主参与机制

风险社会下，任何单一的应对机制均难以抵御未知性的席卷，原子化的主体再也难以成为社会治理的起点。风险之痛使隶属于不同阶层的上下之间的不同关系得以打通，城乡之间政府、企业、非政府组织、个人在内均应是治理的参与者。在城乡环境治理中，需要确保城乡环境治理过程中的民主参与，形成“政府主导、企业主责、公众参与”的多元共治体系。

第一，充分发挥政府主导作用，保障民主参与渠道的通畅性。建立透明的环境信息传播机制与严格的生态问责制度，明确环境治理的“权利清单”与“责任清单”。从环境政策出台到环境风险公布实行全过程民主治理，征求各方意见，保障环境信息的上下通达。第二，推动绿色发展，落实排污许可制度改革，促推城乡企业承担污染防治主体责任。对城乡排污达标实行透明化监管，公布企业排污数据，推进企业的低碳环保转型。第三，充分发挥“中介型”环保组织在城乡环保科普宣传、监督、环境诉求表达中的承接作用，基于城乡各自特征，为居民环境治理参与搭接平台。第四，以农村农业治理现代化为契机，提升公众参与水平。以制度红利推进农村经济发展，在此基础上改善需求结构，提升农村环保教育水平，通过再教育提高农民的环境信息搜集与分析能力，使农民有意愿有能力参与环境治理过程，发挥更强的政策影响力。保障城乡居民的监管举报权利，通过环境信息公开制度、多方沟通交流机制、公众评议机制等相关制度，接受公众对环境排污单位的监督问责，构建政府、企业、公众一体化监督管理模式。

（四）协同治理：整合城乡环境治理目标

在风险与生态环境的一体同构特质下，依靠城市或农村单一机制难以应对生态环境整体性带来的风险。通过不同的行动机制（整合、协调等）与技术手段促进城乡多部门、多主体的嵌入与整合，建构纵横交错统筹的城乡网络治理格局，寻求城乡多方价值、多重参与、多层治理的良性生态循环和共生，提升城乡环境治理的无缝隙衔接能力，是风险社会下城乡环境治理目标的整合思路。

首先，以城乡功能互补为前提搭建城乡协同治理体系。对不同城乡属性进行定位、定性、定规模，区分城乡治理功能的异质性，形成不同的环境治理模式。构建明确的分工机制，理顺城乡环境治理相关机构的角色分工、治理理念与功能结构。其次，内外双重发力提升农村环境治理能力。从外部配置农村环境治理能力提升的外在制度与技术环境，在能力条件（环境资源、环境政策、基础设施）、技术要件（人工智能、互联网、大数据、云服务）等方面实现对农村环境治理的倾斜和下沉。从内部加强对农村基础设施建设、基层社会组织、自主性环境机构的扶持力度。再次，建立城乡环境问题跨域合作机制。在跨行政边界、跨功能边界的污染物防控问题上，在城乡不同层级政府之间、不同职能部门（如交通、卫生、气象、环保等功能部门）之间搭建合作机制，建立清晰的反馈机制，在城乡环境共治内容、合作频率、亲密程度等方面设立协同治理衡量体系。在城乡间建立环境风险科学预警与预见机制，实现协同预防风险、科学有效监控、优化治理流程并不断降低风险的目标，建立多层次风险监测体制与资源信息交互的城乡互通平台，确立城乡共有的行动目标，进一步达成城乡的共同行动。

走城乡融合之路，通过城乡结构的调整实现对城乡环境治理体系的重建，是应对城乡环境治理体系风险的应然选择。然而，就目前而言，这条路依旧漫漫。在社会转型期，我国正处于传统与现代、二元与多元、碎片与整合交织变奏的发展过程中，如果想要穿越种种的束缚，就需要一场变革[26]，这是涉及政治、经济、文化、社会、价值等多要素全方位的更迭过程。这一过程中，只有真正意识到，在风险社会“不安全”[9]48的语境下，任何一方产生的风险都将会为另一方带来同样的处境，才能使人们认识到合作、协同等多元力量在风险对抗中的价值，也才能在承认城乡差异的基础上真正发挥城乡各自的主体功能性。只有在这一层面，城乡才得以成为真正的“命运共同体”，最终超越“囚徒困境”的集体行动难题，走向共建共享共融的格局。

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