中考与高考制度需要协同变革

程红艳

(华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079)

我国基础教育基于筛选分流机制建立了粗放的人才培养模式，其分流机制主要依赖于两次考试选拔，即中考和高考。中考先于高考发挥教育分流功能，其重要性和竞争激烈性有更甚于高考之势。2014年以来，教育部启动了新一轮高考制度改革，此轮改革被认为是新中国成立以来“最全面、最深刻”的改革举措[1]。高考改革对中考的改革具有很强的引导和示范作用，引发了中考的连锁改革。2018年以来，各地相继进入“新高考”“新中考”阶段。中考和高考同处于革故鼎新的关键时期，两者在很大程度上影响甚至主导基础教育的发展走向。分开来看，中考制度和高考制度改革都有可圈可点之处。然而，如果将二者置于基础教育整体发展趋势中进行系统考察，将能发现它们可能的负面效应，且二者叠加后其负面效应后可能会放大。当前，关于新高考制度改革的价值导向[2-3]、历史演进、现实利弊、完善措施等已有若干研究，而关于中考制度改革的研究相对较少，从基础教育发展与改革的格局去探讨中考与高考制度协同变革的研究则更为稀缺。因此，笔者将在基础教育现代化的进程中探索中考与高考制度的协同变革，以期形成更为积极的整体效应。

中考和高考作为学业选拔考试中的高利害考试，其实质都是通过学业竞争来分配较为稀缺的入学机会。中考分配的主要是普通高中受教育机会，其中尤为稀缺的是重点高中的受教育机会；
高考分配的是高校入学机会，其中尤为稀缺的是重点大学的受教育机会。考试公平是大规模选拔考试的基本原则，是教育公平的重要体现，但又具有自身的独特性。从考试公平角度看中考与高考，两者既有相同之处，也存在差异。

1. 考试的机会均等与权利平等

考试，是打破等级身份和世袭特权、依据能力获取发展机会、实现社会流动的重要工具。一般认为，19世纪以来欧洲考试制度的建立借鉴了我国科举考试平等竞争、择优录用的经验，这一制度突破了贵族政治的束缚，确立了以能力为导向的公平分配原则[4]。考试公平是一个混合性概念，多种公平诉求混合其中，主要包含机会均等与权利平等。二者既相互支撑重合，又有相互抵牾之处。历史地看，权利平等更强调大众民主性，强调所有人普遍而平等的受教育权；
而机会均等则更具有精英属性，强调机会向能力开放。中考的考试公平更多地体现为权利平等，强调所有的学生都有权利享受高中阶段的教育；
而高考的考试公平更多地体现为机会均等，即表现为同一起点的公平竞争。

从现实层面来看，考试公平体现为平等化公平、差异化公平和补偿性公平[5]。简单地说，平等化公平就是人人相同，没有例外，即对于相同的能力应该用同样的测量内容和测量方式，强调程序正义；
差异化公平即对于不同的能力应该采取不同的测量方式，强调差异多元；
补偿性公平即对于考试的结果运用尤其是录取名额要向弱势人群倾斜。三者之间，平等化公平是基石，体现考试的权威性；
差异化公平和补偿性公平是调节平等性公平的手段。考试公平需要实现三者之间的平衡。对于中考和高考来说，三种考试公平的权重是不同的。中考更加强调补偿性公平，表现为指标到校、分配生的名额比较高，多地均达中考生的40%—50%；
而高考更加强调平等化公平，突出能力为本原则，只能通过专项计划来对能力本位遴选的结果进行小修小补。

2. 考试兼具政治属性和技术属性

中考和高考是依托行政权威及权力而进行的人才筛选和机会分配活动，既具有很强的政治属性，又具有很强的专业技术属性。义务教育普及化以来，我国基础教育形成了两次分流：第一次是义务教育结束时的普职教育分流，中考通过普职分流将学业落后的学生分入职业学校，并将学业拔尖的学生匹配到重点高中；
第二次是高中教育结束后的高等教育入学机会分流，高考承担这一任务。

中考主要面向义务教育阶段的毕业生，以地级市为主要组织单位，其实质是一种地区性竞争。其参与的人数规模要大于高考，2019年我国初中毕业生人数约为1 454.09万。不同于高考，中考不仅要发挥选拔功能，还要服务于义务教育的普惠性，强调其达标功能。2019年，国务院出台的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，提出要“坚持和完善国家义务教育质量监测制度，强化过程性和发展性评价”。由于中考制度的设计必须引导义务教育的良性发展，不宜过于强调选拔功能，且初中学生的发展尚未定向，不宜进行太过细致的分流。所以，中考制度设计的原则是简约易行、保持弹性、留出空白，更加强调促进基础教育均衡发展与教育公平。

高考主要面向高中阶段的毕业生，由国家或省级政府来组织考试，实质是以省内学子竞争为主、省际学子竞争为辅的全国性竞争。2020年全国高考报名人数约为1 071万。由于高考为高等教育选拔精英人才，所以它具有非常重要的战略意义和政治意义。高考既要发挥科学选才的功能，又要确保教育公平以兼顾地区差异和城乡差异。高考是举国关心的大事，各方利益错综复杂，多种观点分歧对立，因此其制度设计需要更加精细化和规范化。

无疑，高考的政治属性与技术属性都要强于中考，高考可谓是“举国大考”，而中考则是一种区域性“小考”。在我国考试制度的设计中，中考是作为高考入场资格选拔赛而存在的，因此中考制度随着高考改革而变。但是，中考具有自身的相对独立性和特殊性，并非高考的附庸。审慎辨析中考与高考制度的异同，运用系统思维思考二者的协同变革，无疑是必要的。

21世纪伊始，基础教育改革催生了中考制度改革的基层尝试。各地中考在综合素质评价、等级分数方面进行了积极尝试，这些基层经验为随后的高考改革提供了借鉴。2014年，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》的发布启动了高考改革，其后，高考改革便逐渐以万众瞩目的强劲势头影响和反哺了中考改革，不可避免地引发中考制度改革的追随、模仿与复制。

1. 制度进步与制度趋同

中考和高考制度的改革遵循制度演进和制度进化的技术逻辑，即不断地对现有制度实施中出现的问题进行修补和调整，使之完善。

长期以来，中考和高考都面临同一个问题：选拔性考试和达标性考试如何兼顾？这个问题其实在技术上不难解决，之所以长期得不到解决是因为其背后症结直指一个根本问题——中等教育的目的是什么？是选拔人才，还是全面提高民族素质？基础教育选择了前者，重视对学生的选拔，而忽视学生的达标。当前，考试改革的指导思想是两考合一，通过建立初中学业水平考试和高中学业水平考试制度来解决这一问题。这无疑具有进步意义。然而，如果不能实现考试功能从选拔性到达标性的转化，而只是改换名称，则无疑是新瓶装旧酒，于事无补。

中考和高考还同时面临另一问题：如何将不能被考试准确测评的综合素质和创新能力纳入考试中去？两者的改革方案都强调综合评价和多元录取，试图突破统一考试的局限性。这些尝试实质上都要求降低统一考试分数所占的权重，化解“以分取人”“分数至上”的片面性，但实施阻力甚大。

由于我国教育管理的垂直性、集中性特征，高考引导了中考制度的设计，中考制度瞄准、对标高考制度，甚至是对高考制度稍作简化的移植和稍作改变的模仿。高考设置选考科目的制度创新，也被部分地区中考所借鉴。如广东省中山市中考拟采用“3+3”模式，语、数、外三门必考，“+3”科目由学生从其他学科中自行选择；
北京市中考也赋权学生从文科和理科中各选一门作为考试科目。然而，选考、多元录取是否能移植到中考？是否适合中考？这些问题都需要进一步思考与论证。毕竟，义务教育强调的是共同基础，而初中生的发展并未明确定向[6]。再如，一年多考是否适合中考？据悉，最近英国普通中等教育证书(General Certificate of Secondary Education，简称GCSE，类似于中国中考)减少了一年多考的安排。英国教育部指出，GCSE作为一种很小的资格证书，其考试的“模块化”设计与“重考机会”的制度安排成为导致学生大学学习所需深刻理解能力和其他技能缺失的主要因素[7]。由是观之，中考未必适合一科多考。照搬照抄高考制度改革，会让中考改革迷失方向，误入歧途。

2. 制度设计繁琐化

中考和高考改革都有考试科目增多、考试设计繁琐、实施弹性紧缩的问题。这一问题不仅是制度演进的必然产物，更是由考试的高利害结果所直接引起的。

由于教育部门对于普职比入学比例5∶5的硬性规定，因此中考成为高竞争的考试，50%的学生被中考分流进入职校。中考显然成为学生获取普通高等教育机会的最大瓶颈，所以它的制度设计也日益繁琐细密——不仅要处理选拔和达标的矛盾，还要处理保障公平与提高质量的阶段性矛盾、考试标准的统一性与多样性的矛盾[8]。

高考制度设计更为复杂，一直处于变动之中。首先，高考实施要处理考试管理主体之间的权力分割问题，即考试集权与分权的关系。2000年以来，高考由全国统一高考变为分省高考，表现出考试的分权趋势；
而新高考中又建立了全国考试+分省学业考试的模型，在中央和地方之间做了考试权的平衡、结合与妥协。其次，高考制度在实施过程中还要处理公平与效率的问题，考试选拔标准统一性和灵活性的问题，既要确保程序正义，又要适应人才多元化的培养需要，科学有效地选拔人才。最后，高考在制度整体架构与设计上还要处理阶层差异、省际差异、城乡差异的问题，制定合适的政策引导更多农村学生、贫困学生进入精英大学，扶助教育基础相对落后的省份，使那里的学生获得更多优质的高等教育机会。刘海峰指出：高考改革中至少存在统一考试与考查品行的矛盾、考试公平与区域公平的矛盾、保持难度与减轻负担的矛盾、考查能力与公平客观的矛盾、灵活多样与简便易行的矛盾、扩大自主与公平选才的矛盾、考出特色与经济高效的矛盾等七对两难问题[9]。要应对上述社会矛盾和技术问题，高考制度的设计必须兼顾利益相关者的多方利益，在两难中寻求平衡点，只会变得更加繁琐、精细和谨慎。

考试制度变革之所以精细化和繁琐化，主要是出于教育分流的要求及由此而生的社会压力。两次以考试为主要方式的硬性教育分流主导了基础教育，成为基础教育的主要目标和任务，使中学教育成为以选拔和淘汰为中心的筛选性教育。这正是中国基础教育应试化最重要的直接原因。所有的考试变革，目前都是在维护两次教育分流的大前提下进行的，都是对考试制度更加严密的修补。然而，修补得越严密，创新型人才的培养障碍就越多，他们脱颖而出的难度就越大。中考与高考制度叠加产生了如下后果。

1. 加固制度壁垒

中考与高考制度设计的繁琐化使得学段分割更加强化，制度壁垒更加严密，制度的协调与互通更加困难。

首先，两次考试的实施各自为政，相隔时间仅为三年；
两次考试都要投入大量的人力、物力资本，但两次考试没有内在关联，中考成绩只是过渡性的存在，只是获取入场资格的选拔赛，高考并不参照中考成绩。反观英国中考GCSE考试，其成绩可以作为A-LEVEL考试和大学选拔的依据。中考和高考功能的单一化和孤立化，导致了社会组织成本和实施成本的大量浪费。

其次，2016年，《教育部关于进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革的指导意见》倡导推进初中学业水平考试省级统一命题。这意味着省级教育行政部门既要组织初中学业水平测试考试，也要组织高中学业水平测试，工作量巨大。因此，省级初中学业水平测试很可能要么流产，要么流于形式。其结果是，初中学业水平考试仍然是选拔性考试，与传统中考无甚实质区别，只是变成了科目更多、内容更加膨胀的中考而已。

最后，两次考试之间缺乏弹性和融通，几乎没有为特别优秀的英才学生进行超前学习预留通道。20世纪90年代在普及义务教育的过程中，初中开始与高中剥离，然而这种剥离并不彻底。许多初中依然与母体高中有着或明或暗的联系，尤其体现在招生名额的倾斜方面，许多初中享有毕业生不经中考直升高中的通道。在社会压力下，一些城市出台取消少数优秀学生直升高中的直升生政策。这固然促进了教育公平，然而，在目前制度门槛加固的情况下，学业成绩优异的初中生如何提前进入高中课程的学习，而不是为提高区区几分而浪费时间、消磨灵性去钻研各种难题、偏题、怪题、冷门题，依然是一个制度难题。

2. 加剧过度竞争

目前，中考与高考都努力尝试将学业水平考试和选拔考试结合起来，然而这种结合还处于初创阶段，较为生硬，未能实现有机结合。所以中高考改革中的两考合一、全科开考、随学随考的结果是考试次数更多、考试科目增加，最终导致学生负担更重。各地区中考计分科目显著增多，从传统的核心科目拓展到体育、实验操作、历史、地理、生物、道德与法制等科目，其总分值从改革前的500余分，膨胀到700—800分，有些地区甚至高达900—1 000分。无疑，学生每日用于完成作业的时间激增，睡眠时间更难以保证。高中学业水平考试亦是如此，共计14门课程被纳入考试，其中有9门课程要参加省级统一笔试，且一科可多次考试。考试几乎贯穿于初二、初三和高二、高三共四年中，六年学习时间中约有一半时间在备考，采用题海战术大量刷题。学习体验和知识基础也因此变得更加碎片化，学生自主学习和自主思考的空间被严重挤压，学习热情、兴趣和有意义的学习体验被考试碾压。考试本只是教育的工具，却本末倒置地变成了目的，完全主宰了教育。

多元评价、综合素质考评等考试改革，固然体现了科学选才的需要，但其背后更加深刻的社会逻辑是竞争的升级迭代——在社会文化水准提升之后，课本知识竞争不足以有效地区分人才。因此，必须要以更加灵活、更有难度的方式来遴选人才。所以，多元评价等制度变革背后是随着社会文化程度提高而水涨船高的教育竞争。

虽然利用考试减轻学生负担是一种不切实际的幻想，但是，考试引起的学生负担应该控制在必要的与合理的适度竞争范围之内。考试是必要的恶，或者说是一种有代价的善，如非必要，考试应该尽量少地进行；
如果一定要进行，考试科目与方式也须得尽量必要和精简。我们必须弄清适度竞争与过度竞争两者的区别。教育系统的设计不能把学业竞争塑造成最大的目的，必须为真正的教育和学习留出足够的时间和空间。如果一切只是为了在竞争中胜出，竞争之后心灵已经疲惫，热情已耗尽，无法进行或接受真正的教育，这种竞争就属于危害教育的过度竞争[10]。

3. 累积教育不公

西方学者提出两种理论来揭示教育不公：其一，“最大限度地维持不平等”假设 (Maximally Maintained Inequality)，主要观点是只有当上层阶级在特定教育阶段的教育需求达到饱和状态的时候，基于阶级出身的优势比才会下降，否则不平等将继续维持和继续；
其二，“有效地维持不平等”假设 (Effectively Maintained Inequality)，由拉夫特瑞(Raftery)和麦豪(Hout)等人提出。该假设认为，对于任何已经普及的教育，社会各阶层间竞争将围绕教育的类型和质量展开，教育不平等在这些层级仍将持续存在[11]。两种理论均可解释中国教育公平问题。虽然我国高中阶段教育入学率已达90%以上，然而中上阶层对于中等优质教育资源的需求还未被充分满足。因此，中等教育便成了维护阶层权益和促进社会分层的重要机制，中考与高考便是促进社会分层的利器。

在整个社会日趋民主化的过程中，中考和高考被组合起来充当社会分流的控制器和社会精英阶层的守门员。之所以寒门难出贵子，其症结并不仅仅是高考，而是来自中考和高考的累加效应。通过中考，教育系统将大量的社会文化资本薄弱的群体淘汰出局。一些研究揭示，农村子弟上大学难的症结是中考。初中升高中阶段的城乡升学概率差距持续扩大才是农村家庭子女上大学相对机会下降的源头[12]。因此，中考存在巨大的社会排斥功能，是一种强制化的社会淘汰机制[8]。

令人不安的是，当下的考试变革在不断加固教育分流、堵住分流漏洞(包括减少加分项)的同时，也在“公平”的名义下变得越来越僵化、整齐划一。公平被完全看作平等性公平，被误解为完全一样、毫无弹性，差异性公平的观念被忽视。而另一方面，任何试图在这种刚性分流格局中创造出来的有限弹性和有限自由，如自主招生、特长招生、保送生等都可能被特权阶层所利用，演化成新的教育不公，所以不能不面临被质疑的命运，其结果便是这些政策不得不缩水——缩减名额、收缩专业、减少优惠和提高门槛。这便是大规模考试的教育公平悖论，强调平等性公平会导致制度僵化，强调差异性公平则导致教育特权。

如果不对基础教育发展的未来走向和国际趋势做系统思考，不将考试放在教育系统改革的全局中去思考，而只不断地修补完善考试制度本身，使之精致化，会使考试改革沿着制度惯性陷入自我复制和自我强化之中。考试制度改革缺乏协同，主要是当前政府主导作用过强、条块分割、央地分隔的教育管理方式造成的，政府几乎成为制度供给的唯一主体。显然，教育作为一个开放性与复杂性日益增加的社会合作体系，需要教育改革利益相关者的协同治理，才能发挥整体大于部分之和的功效[13]。协同治理建立在系统科学和复杂科学的基础上，主要强调通过多元社会主体之间的合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理[14]。在这一上下互动与共治过程中，教育制度从封闭走向开放、从无序的各自为政走向有序的整体协同。因此，考试制度的协同变革归根结底有赖于教育治理方式的转型，从政府“单中心”的治理方式过渡到多元社会主体参与的协同治理。

制度协同变革，需要有协同意愿、信息沟通和共同目标三个要素的保障[15]。其中，共同目标最为重要。在考试制度协同变革中，至关重要的是改革利益相关者对于基础教育和考试改革的目标达成理念共识。整体上看，我国基础教育处于高中教育普及化的阶段，这一阶段高中教育性质和目标发生了质的转变，从向高校输送人才转变为整体提高国民素质，陶冶人格、健全身心、培养综合能力应该成为高中教育的主要任务。换言之，高中教育不应该是选拔教育，而应该是素质教育，高中职业教育也应更加强调共同文化基础与核心素养的培养。中高考改革应该在这个大背景下进行，以提升质量、保障公平、弱化分流为鹄的。

1. 提升基础教育质量

历史上，中等教育出现相对较晚。不同于初等教育和高等教育，中等教育是19世纪人类工业革命后才开始兴盛起来，在西方社会民主化转型中，中等教育的主要使命是为国家培养官吏。20世纪以来，伴随着中产阶层的壮大，中等教育才开始普及。中国的中等教育在新中国成立之后有了突飞猛进的发展。然而，中等教育尤其是高中教育，主要目的是为大学选拔人才，似乎并不具有独立价值，而是高等教育的附庸。改革开放以来，经过40余年的探索，中等教育发展到整体转型的关键时期——是延续旧传统，坚守高选拔高竞争的发展路径，还是探索新道路，让每个学生都能充分发挥个人潜能？能够服务于后者的考试，才是有益于教育的考试。

首先，合理的考试制度应该有利于学生差异化发展。人的成长具有差异化和个别化，尤其在高中阶段更是如此。如果无视这种差异化，而试图用统一考试将所有的人都拉到同一条轨道上同质化发展，这是对人力资本的极大浪费。

其次，合理的考试制度应该有利于学生共同发展。教育不能只屈从于社会控制和选拔的压力，还要促进所有学生的共同发展。教育最重要的功能是培养人，而不是选拔人。考试要为每一个人的终身发展和人生幸福服务，不是一场区分优劣先后的马拉松，而是一次次自我检查、不断超越的跳高[16]。在高中教育普及化的阶段，为分流选拔而存在的中考制度应该逐渐萎缩直至消失，如此，促进学生自由发展、自由学习的教育才能够活过来；
在高等教育大众化的时代，高考的分流功能也必须控制在有限范围内，应该弱化而非强化。

另外，必须认识到考试促进学生全面发展的功能非常有限。初中学业水平考试和高中学业水平考试均采取全科开考的原则，将“考试范围覆盖国家规定的所有学习科目，引导学生认真学习每门课程，避免严重偏科”“将义务教育课程设置方案所设定的除综合实践活动外的全部科目纳入初中学业水平考试范围，促进学生认真学好每门课程，完成国家规定的义务教育学业”。诚然，列入考试科目会为学科争取到一席之地，然而，其作用毕竟非常有限，被列入考试科目的学科往往会迅速地应试化。如体育列入中考科目后，学校只看重训练考试项目，而忽略学生身体素质的提升和健康生活习惯的养成。考试本身是一把双刃剑，既使考试科目获得某种重视，又带着它步入歧途。因此，要保障学生的全面发展，不能依靠“将每门学科纳入考试科目”这一定式思维，而要依靠加强教育督导、改善学校评价等综合治理措施来实现。

2. 保障基础教育公平

教育公平不能只靠考试来保证，考试并非医治社会不公的灵丹妙药，相反，考试可能会放大教育不公，甚至考试提供了将社会不公合法化的机制。如果将纠正社会不公的希望完全放在考试之上，这是考试所不能承受之重。因此，必须在教育系统和整个社会创设公平氛围，使得考试公平成为水到渠成的自然环节，其中最重要的是促进基础教育均衡发展。考试过度竞争存在的客观土壤是教育质量的校际差距。中考压力，主要源自高中阶段学校的差异比较大；
高考压力，也主要是因为高等教育学校的差异尤其是一流高校与普通高校的差距日益加大。因此，推进基础教育均衡化、缓解高等教育非均衡化态势会减轻考试压力。例如，发达国家学生选择高校时狂热的名校情结比较少见，主要原因在于高校身份化、等级化程度较弱，不同高校各有千秋、差异发展。2002年以来，基础教育均衡发展成为指导基础教育发展的一个基本政策。各地在推进义务教育均衡发展方面进步显著，学校硬件改善明显，教师收入差异显著缩小，然而小升初择校依然普遍，中考升学依然压力巨大。这说明，初中阶段与高中阶段的均衡发展已经遭遇了体制瓶颈，改革已经触及“天花板”。初中阶段的非均衡发展日益表现为公立学校与私立学校的办学差距，而高中阶段的非均衡发展主要表现为重点高中与普通高中的差距，这种差距因为生源与师资的差距而被长期维系和固化。如果高中教育不推行教育均衡发展政策，初中的非均衡发展就无法从根本上突破。

3. 弱化教育分流

基础教育国际发展的总体趋势是保障公平与提升质量，具体表现为缩小学生成绩差距和提高学生整体学业成绩，前者甚至比后者更为重要。用考试去测量不同族群和不同地区的学业差距，并致力于缩小这种学业差距，实现不同族群教育质量的整体提升，这是发达国家教育考试的重心。从国际教育分流趋势来看，推迟分流、弱化分流是大趋势。大多数发达国家以大规模考试为主要手段进行的教育分流只有一次，即高考。而高中入学机会的分配很少倚重大规模的统考，而是以学校自主选拔为主。

其一，大多数国家弱化普职分流，更多地以普职柔性定向为主。一方面，随着科技日新月异的发展，高中阶段更加强调共同基础与核心能力，普职分流的重要性与迫切性降低；
另一方面，普职分流的方式也不再采取权威硬性规定、统一组织的考试，而是采取比较柔和的、基于平时成绩的、由学校推荐为主的做法。例如，德国虽然普职分流较早，但分流方式不是通过大规模统一考试来进行的，而且分流之后普通学校和职业学校的教育是互通的，可以相互转学；
法国的普职分流，也是结合学生意愿、平时成绩，由学校来进行推荐。从这些发达国家的教育实践可以看出，旨在进行普职分流和为优质高中挑选人才的统一中考，已经无甚存在的必要。当然，作为义务教育整体质量检测而存在的中考，仍有必要存在，其代表案例便是英国GCSE考试。

其二，高考分流多使用全国范围内的大规模考试，其信度效度高，具有权威性。如法国拥有可以与高考相比拟的高中资格证书考试制度。据法国教育部统计，2015 年参加高中毕业会考的考生为684 734人。法国的高中毕业会考形成了一个考试模式多样化、权威性大的完备体系，它“是国家的标志……在民众的心目中，它是机会均等和学校民主化的标志”。法国高中毕业会考主要有三类：普通类会考、技术类会考和职业类会考[17]。同样，英国A-LEVEL考试，美国SAT和ACT考试，也因其科学性和权威性而被大众认同。法国、英国和美国教育考试的经验表明：在全国范围内，借助于行政权威和专业力量，建立一个专门组织高考的全国性专业机构是可行的。以国家力量组织、高信效度的全国性高中学业水平考试制度在我国至今尚未建立起来，这对于一个考试大国来说是非常不相适宜的。

一般来说，通过社会协同治理来达成制度协同有两种方式：一种是以政府为主导的制度设计，通过制度修补或政府权威裁定来减少制度之间明显的相互抵触与不协调；
另一种是遵循自组织的演化机制，即社会治理主体之间、各子系统之间，通过既竞争又协作的自组织非线性作用，把社会系统中彼此分割的因素整合起来，产生单一社会主体无法实现的社会治理的整体效应[15]。目前，中高考制度协同变革也需要从上述两种路径来进行：一方面，教育管理部门需要推动考试功能的变化，降低考试制度的社会成本，对单纯以选拔为目的的考试进行技术改造，使之同时发挥教育质量检测功能，形成一种服务型评价体系；
另一方面，教育利益相关者要加强合作与沟通，增强博弈能力，参与教育治理和教育改革，让考试顺应社会发展需求和公众诉求。

1. 建构基础教育质量国家监测体系

教育部考试中心从2010年起便在海南省开始了考试评价的改革，其实践证明：将大规模的选拔考试和学业水平测试结合起来，使得考试形成互相联系、互相配合的有机整体，并在此基础上建立起全方位、多层次、发展性、个性化的考试评价体系，可以实现大规模考试和学业质量评价的共赢[18]。

实现考试功能转变的关键是将选拔性考试与学业水平考试真正有机地结合起来，合二为一，其具体设想如下：

其一，用省级初中学业水平考试制度取代地区中考制度。初中学业水平考试由省级部门组织，有助于提高考试的权威性和科学性。省级初中学业水平考试可以发挥多重功效：既可以从整体上监控省内义务教育质量发展的均衡状态，又可以用作考试选拔及初中生毕业的依据。考试科目不宜贪多求全。结合国际经验和我国教育传统，考试可将语文、数学、英语、自然科学和公民类课程设置为核心科目。考试时间集中在初三，成绩以等级分数呈现，以弱化成绩排名和区分度，将考试可能对初中教学带来的负面影响控制在最低范围内。以英国的GCSE考试为例，其考试成绩分为9个等级，具有良好的区分度，2010—2018年间GCSE考试通过率及高分率稳定在70%与20%左右[7]。未通过考试要求的学生，不能授予初中毕业证，但有补考机会。如此，将初中教育的重点从只关注考上重点高中的好学生转移到关注不能通过学业水平考试的排名后30%的学生身上，不仅强调优秀率，也强调合格率，这无疑对于应试教育具有某种程度的纠偏作用。高中入学选拔主要参照初中学业水平考试成绩、平时成绩和综合素质评价；
招收特长生等特殊才能学生的学校可自行组织考试，但必须参照初中学业水平考试成绩。

其二，加大高考全国统考的力度，建立全国统一的高中学业水平考试制度。1993年，我国建立了高中毕业会考制度。2000年，教育部将会考管理权下放到省，之后会考制度名存实亡。新高考改革提出的高中学业水平考试制度是会考制度的延续与革新。当前，以省为主建构高中学业水平考试体系，易导致建设重复、考试成本高的问题；
“国考+省考”的夹心模式则是一种不稳定的过渡期产物。建立全国统一的高中学业水平考试制度是改革的必然趋势。我国垂直集中的教育管理方式、统一的课程标准和教科书，都为建立全国统一的高中学业水平考试制度奠定了坚实基础。正如学者们所指出的：高中学业水平考试如若由国家统一组织，权威性、公平性最强。只有国家主持的高考才可能有效平衡各阶层间的利益，找到最佳的均衡点[19]。可以说，我国建立全国统一的高中学业水平考试制度的时机已经呼之欲出了。全国统一的高中学业水平考试可一考两用，发挥达标与选拔的双重功能，彻底实现两考合一，其成绩既是高中毕业证书发放的凭证，也是高考选拔的依据。全国高中学业水平考试，其考试方式和计分方式依然可以维持“新高考”的做法，给予学生有限的选考自由，使得考试保持一定的弹性；
考试成绩采取等级计分制。同样，对于学校和地区的教育评估，必须首先考核其高中学业水平考试的合格率或达标率，其次是优秀率，最后才是名校上线率。如此，高中教育才能逐渐摆脱对名校的狂热追捧。高校录取以高中学业水平考试为首要依据，同时辅之以更大程度的自由裁量权，发挥高校的主体作用，以此弥补全国统考带来的考试缺乏弹性、不能有效甄别创新思维和综合素养的功能性纰漏，促进招考分离[20]。

2. 简化中考制度

总体上看，弱化基础教育的分流功能是整个国际基础教育发展的趋势，也是我国高中教育普及化背景下的必然选择。与这一态势相反，强化中考设计、使得中考设计更加精细繁琐的思路无益于基础教育的长远发展。因此，中考制度需要简化。

其一，普职分流应柔性化。普通高中入学比例应适当提高。在教育发达地区，这一比例可以设置为70%—80%；
增设综合中学，提升普职融通力度；
另外，条件成熟时，职业学校入学可不设置固定比例，主要按照个人意愿入学。

其二，促进高中特色化发展。重点高中等级宜减少，只设置2个等级，考试分数分档也不宜太多；
在一些高中质量差距不大的城镇地区或高中数量较多的城市密集地区，可逐渐试行随机分配入学或就近入学。

当然，在省级初中学业水平考试制度尚未建立起来之前，中考仍需要发挥作用。中考制度也不应简单地仿效高考制度，其设计宜简不宜繁，考试科目宜少不宜多，只抓核心科目，不宜全科开考。

3. 建立中高考制度协同机制

考试制度改革大体沿着两条路行进：一方面强调社会参与性，另一方面强调教育专业性。社会参与性是考试作为协调教育利益和分配教育机会的强制机制赢得社会认可的必要条件；
而教育专业性则强调考试遵循科学性要求并且符合教育专家和广大教师等教育“内部人”认可的价值标准和能力标准，也即考试不仅是筛选机制，同时也应被建构为教育专业人士认可的一种教育质量控制的内部机制。其中，社会参与性的要求要优先于教育专业性。

建立中考高考制度协同变革的机制，一是要完善考试改革协同治理的社会参与机制。高考改革和中考改革不能只是出于考试制度本身完善的需求，而需要打破封闭回环，进行由利益相关者参与推动的社会整合，实现两者的分工与互补，形成良性循环态势。中高考制度都应该结合自上而下和自下而上的两种决策机制，既需要中央和基层教育行政官员的沟通对话、各级教育考试机构的具体实践，也需要深耕一线的大中小学教师和校长的参与讨论、教育理论者和技术专家的合作、家长等社会力量的广泛支持。尤其是中考改革，更需要基层学校和地方社区多元主体的广泛参与。闭门决策、部门利益至上都会阻碍考试制度变革。促进利益相关者的多元参与、畅通利益表达渠道、完善协商对话机制才能使考试变革包容多元利益、反映社会共识，逐渐沿着“自组织演化机制”前进。

二是要使考试作为教育行业内部质量保障的工具，需要探索协同育人机制。中考涉及初中与高中的过渡衔接，并向下辐射到小学；
高考涉及高中与大学的衔接，并向上影响到大学办学质量。两者的联合实际上将大中小学整个教育系统都牵涉其中。因此，需要突破各学段彼此隔离的现状，建构大中小学之间普遍而又紧密合作的关系，形成多元、多层次的教育共同体，以提升质量、保障公平、促进学生终身发展的教育逻辑来影响考试改革走向。教育管理体系则要为这些教育共同体参与考试变革的制度设计提供更广的渠道。

一方面，促进和完善初中与高中的协同育人机制。打破初高中课程和培养目标的壁垒，有效实现初中与高中的衔接，实现两者在文化、资源等方面的共享，加大六年一贯制中学的探索力度，形成科学系统的育人体系。协同育人机制，有赖于初中和高中之间加强合作，形成关注中等教育的教育改进共同体，以此影响中考改革走向。

另一方面，还需要破除考试制度的壁垒，为有天赋的英才学生打通成长的快车道和特别通道，建立提前选拔和培养天赋出众学生的资优教育体系。“一锅煮”的考试制度并不适合这些学生，这些学生在常规考试中浪费了他们的聪明才智，而国家因此也失去了培养拔尖创新人才的时机。资优教育体系的建立，需要探索高中与大学协同育人和课程衔接机制，鼓励成绩优异者开展大学先修课程的学习。高中和大学需要围绕优秀人才培养这一中心问题展开更加持久的深入合作，并逐渐将这种合作制度化、组织化，以此为基础去影响高考改革。

考试作为一个子系统参与社会母系统的整体运行。它既具有自身的特定结构与功能，又依托于外部系统而存在，并通过不断发展与完善回应各外部系统，同时，在与外部系统交互、互动的过程中，又形成和衍生出新的功能[21]。在基础教育现代化的过程中，考试系统的变革在多种社会矛盾中左冲右突，艰难前进。今天，考试改革不但需要科学化，更需要秉持系统思维和协同治理视角，通过制度协同变革来推行力度更大的转型性变革和步伐更大的系统性变革，以使考试这种有代价的善得到更好的实施。

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