“后农业税时代”农村基层治理现代化的路径型塑*

张新民,朱冠昊

(西南大学a.法学院; b.社会政策与法律研究中心,重庆 400715)

2005年12月29日,十届全国人大常委会第十九次会议决定,《中华人民共和国农业税条例》(以下简称《农业税条例》)自2006年1月1日起废止。由此,国家不再针对农业单独征税,一个在我国存在了两千多年的古老税种宣告终结,这也标志着我国正式进入“后农业税时代”。农村税费改革不仅是国家与农民收入分配关系的调整,也涉及到农村上层建筑的重大变革,《农业税条例》的废止,不仅减轻了农民的税收负担,还促进了我国农村基层治理模式的转型与变革。“后农业税时代”,乡镇政府的管理体制与村民自治制度之间所产生的结构性张力,对重塑农村基层治理格局提出了新的时代命题和实践要求。从“农业税时代”到“后农业税时代”,农业税制度对我国农村基层治理产生了哪些影响?废除《农业税条例》后,我国农村基层治理呈现出怎样的格局?这种格局形成的原因是什么?在“后农业税时代”,乡镇政府以及村“两委”应当如何促进农村基层自治制度的发展?本文将就上述问题进行系统深入的阐述，并提出自己的主张建议。

农业税是国家向从事农业生产、有农业收入的单位和个人征收农业税、农业特产税、牧业税和屠宰税的统称[1]。农业税制度根植于“三农”的现实情态,国家以农业税作为调整农村经济社会发展的客观条件和制度基础,可以说农业税制度是我国“三农”事业发展的“晴雨表”和“显示器”。在两千多年的历史进程中,农业税虽历经无数次的形式变更和内容调整,但始终保持着独特的价值地位和强大的制度惯性,并对农村基层社会治理产生直接影响。因此,要准确把握“后农业税时代”农村基层治理的发展态势,必须首先回溯中华人民共和国成立以来我国农业税制度的发展历程。

(一) 人民公社化运动时期:城市工业化的负外部性影响在农村实现“软着陆”

中华人民共和国成立后,农民的地位发生了翻天覆地的变化。随着农业社会主义改造的基本完成,我国在农村地区建立起了生产合作社制度,并最终发展成为“三级所有、队为基础”的人民公社制度。实行人民公社制度的主要目的是满足国家从农村提取农业剩余资源的需求[2],而改善落后的乡村面貌只是人民公社制度附带产生的外溢效果。农业税作为当时国家财政收入的重要来源,为我国城市和工业,特别是重工业和国防事业的发展提供了坚实的物质保障。在人民公社化运动中,农村承接了大量城市过剩劳动力,有效缓解了城市就业压力。但是,为了加快工业发展,国家以提高农业税费的方式加大对农业剩余的提取力度,并通过工农业产品价格剪刀差向农村转嫁因城市工业化所带来的发展成本。这种经济发展模式和策略使得我国农村地区长期处于资源输出状态,而工业对农业的回馈力度却远远不够,城乡间的发展差距因此被不断拉大。

(二) 家庭联产承包责任制时期:政府在“三农”领域的让渡与淡出

1978年我国开始实行家庭联产承包责任制,农民生产经营呈现出“原子化”[3]和分散化的状态。这一阶段农业主要任务是解决粮食产量不足的问题,关键举措就是实施以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革[4]。家庭联产承包责任制改变了中国农村原有的经营管理体制,确立了家庭经营的主导地位,使广大农民获得了充分的经营自主权,极大地调动了广大农民的生产经营积极性,促进了农业生产结构的调整,为非农产业特别是乡镇企业的发展奠定了制度基础。随着家庭联产承包责任制的深入推进和优化完善,我国农业得到了前所未有的巨大发展,农村与农民的面貌焕然一新,农民温饱问题基本解决,一部分农村地区和农民逐渐富裕了起来。这一时期,国家对农村税费政策进行了重大改革,农民的税费负担大幅降低,税费结构不断优化,农业和农村的自我发展能力明显提升。与此同时,随着社会主义市场经济体制的确立,土地、劳动力等农村生产要素逐渐实现市场化流动,许多农民进城务工,实现了从农民到产业务工者的身份转变。因此,从一定意义上讲,2006年《农业税条例》的废止,标志着我国彻底告别“以农养工”的时代,正式步入“工业反哺农业”的“后农业税时代”。

(三) “后农业税时代”:从“资源汲取”向“资源输入”的转型

全面取消农业税后,党和政府将农村工作重点转移到了提升农产品质量、统筹城乡发展、建设新农村等方面。停止征收农业税至少具有以下两重意义:其一,停止征收农业税意味着政府开始重视农民的主体性地位,政府通过转移支付、税收优惠、财政补贴等方式,真正地向农民提供无偿、普惠、精准的公共服务;其二,停止征收农业税还意味着政府深刻认识到,只有向农村和农民让利,才能进一步推动我国农村地区的经济社会发展,为提高我国农村基层治理能力与治理水平积累物质基础。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,勾勒了我国“三农”事业改革的基本方向。党的十九大之后,国家以乡村振兴为战略目标继续深化农地制度改革,陆续形成了以承包地和宅基地“三权分置”、集体经营性建设用地入市等为内容的系统性改革,不断优化农村土地经营权的流转机制,以适应土地集约化经营下农村发展的现实需求。2019年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出了进一步完善村党组织领导乡村治理的体制机制、规范村级组织工作事务、增强村民自治组织能力等十七项主要任务,目标是到2035年乡村治理体系和治理能力基本实现现代化[5]。“十四五”规划和“2035年远景目标建议”指出,要坚持第二轮土地承包到期再延长三十年的政策不变,加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体,发展适度规模经营[6]。在严守18亿亩耕地红线的前提下,通过土地产权的细分和重新组合,实现土地要素更大范围的流动和可交易性。进入“后农业税时代”,国家不仅取消了农业税,而且通过财政转移支付和专项惠农补贴,在“三农”上实现了从“资源汲取”向“资源输入”的历史性转型。

《村民委员会组织法》第二条规定,村民委员会(以下简称“村委会”)是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会负责本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。根据上述规定,一方面,村委会作为自治组织应当依法协助乡镇政府开展工作;另一方面,乡镇政府与村委会之间只存在指导、支持和帮助的关系,法律禁止乡镇政府干预依法属于村民自治范围内的事项。从保障农村基层组织运行的财政收支方面来看,由于乡统筹和村提留部分的“两费一金”都被相应取消,村干部的补贴也全部转由地方政府承担,村干部实际上已经成为乡镇政府权力延伸的“代理人”。这种“乡政村治”[7]治理结构安排必然导致村委会“权力行政化”[8],不仅会使得村社基层自治力量的生长空间受到制度性挤压,而且在实际工作中容易引发矛盾。

(一) 乡镇政府行政管理权与村民自治权之间边界不清

从目前农村基层治理的现状来看,乡镇政府与村委会之间实际上是领导与被领导或者主要是领导与被领导的关系,村委会成为了乡镇政府的“派出机构”,“附属行政化”[9]趋势明显加强。作为我国基本政治制度,村民自治的显著优势与核心内涵就在于“自治”,是我国宪法所保障的“人民当家做主”价值元素在农村基层治理领域的具体映射。村民自治制度郑重确认了农民在建设社会主义现代化新农村过程中的主体地位,深刻彰显了农民依法自治的强烈意愿。村民自治制度最明显的特征就是以直接民主为先决条件,即由村民直接参与决定与其利益密切相关的村庄内部公共事务[10]。农业税取消前,乡镇政府和行政村可以统筹规划使用三提五统经费,不可否认其中虽然存在着个别“搭便车”以及“乱收费、乱摊派”的情况,但总体而言,大多数税费的使用领域都有利于农村治理和农业发展,也便利了农民的日常生活。农业税取消后,农村财政收支政策进行了重大改革,农业农村发展和乡村公共事务管理所需经费不再是通过收取农业税费方式解决,而主要通过财政转移支付方式解决。“后农业税时代”,农村财政政策的改革对农村基层治理产生了直接影响。例如,为了加强农村干部队伍建设,我国尝试推行村干部职业化改革,其核心是将村干部的误工补贴制改为工薪制,所需经费纳入县乡财政预算。这一改革措施对于解决村干部待遇、稳定农村干部队伍,无疑具有积极意义,但在推进村民自治上却差强人意，因为它进一步强化了村干部对乡镇政府的依附性,增强了村干部对其属于国家公务人员的身份认同[11]。作为村民与乡镇政府之间的“减震器”和“缓冲带”,村干部能否兼顾二者不同的利益诉求,就成为上级政府考察村干部工作能力的重要指标。因此,总体而言,农业税取消前我国乡村治理结构是一种“权力依附型村级体制”[12],无论是从行政管理角度还是从自治实践角度来看,村委会和村干部都没有从行政管理体系中分离出来,更遑论在农村地区实现真正意义上的村民自治。农业税取消后,尽管农村基层治理的行政性有所淡化,但由于乡镇政府行政管理权与村民自治权的边界模糊不清,上述状况并没有实质性改变。

(二) 村“两委”干部交叉任职与组织形式混同

根据《村民委员会自治法》规定,党在农村的基层组织按照党章规定开展工作,基层党组织要发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权。从村民自治制度的治理结构来看,作为基层政治领导核心的村党支部、法定自治组织的村民委员会和村民大会,三者共同搭建起了农村基层分权治理的结构框架。在村务治理的实践中,村党支部与村委会始终存在着“领导—被领导”与“支持—被支持”的组织关系。如果离开村党支部,党的组织力量就难以介入农村社会。为此,2019年中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》,就加强村党组织在乡村振兴中发挥核心领导作用提出了具体要求,党的农村基层组织应当加强对各类组织的统一领导,打造充满活力、和谐有序的善治乡村,形成共建共治共享的乡村治理格局[13]。乡村社会本质上还是熟人社会,因此为了穿透式地推行国家意志,各级政府必须通过一种力量进入到熟人社会内部,与熟人社会联结起来,村“两委”正是将国家意志与村民群体联结起来的组织力量。然而,由于缺乏完善明确的制度规定,实践中村“两委”关系一直没有完全理顺,有时甚至出现紧张状态。农业税取消以前,村“两委”关系紧张的制度性原因在于将两种性质和渊源不同的权力放置在同一个组织体系中。很多农村地区在实现村委会直选后,为了理顺村党支部和村委会之间的关系,减少两者在村庄内部治理中配合不力的问题,便粗线条式地推行村支部书记和村委会主任“一肩挑”[14]的工作模式,导致“两委”组织形式混同。此外,《村民委员会组织法》也未能使自我组织能力较弱且高度分散的村民通过村民自治的形式达成“乡村利益共同体”[15],仍然需要通过基层党组织的政治力量来加强村民之间的联系,村民自治没有真正实现。农业税取消后,政府大力推动落实各项惠农政策,例如提高种粮补贴和农机补贴、稳定农副产品收购价格等,村“两委”的工作重心从“向农民要钱”转变为“给农民发钱”,乡镇政府通过村党支部和村委会获取各种农村剩余资源既无合法性基础也无实际存在空间,村“两委”从既要做“政府代理人”又要做“村民当家人”的窘迫境遇中解放了出来。此外,《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定,村“两委”班子成员应当交叉任职,并理顺了村“两委”在农村基层治理中的职责分工,一改此前“一肩挑”和“一言堂”的流弊。村党支部从村民自治的事务管理环节中有序让出,工作重心更加聚焦于思想引领、政治带头、组织保障等方面,逐步显示出新时代农村基层治理分工化的制度优势与政治实力。

(三) 村民自治机制运行实效不佳

农业税取消以前,一方面,村庄进行民主决策的成本较高,包括召集成本、误工成本、决策执行成本等,降低了村民对于基层民主的参与度与热情度。另一方面,在改革开放初期,拥有一定财富资源和社会资源的村民外出就业后回到村庄,在参与乡村治理的过程中掌握着实质上的话语权,其中一些“乡村混混”[16]通过贿选等不正当手段进入村“两委”并担任职务,使村民自治制度的严肃性和作用发挥受到严重侵害和直接影响。上述因素的叠加,使得村民自治很容易异化为“反民主化治理”[17]。部分乡镇政府遵循“不出事逻辑”[18],追求农村地区长期维持最低限度秩序的目标,只要村民不上访、不闹事,乡镇政府能够按时将税费收缴任务完成,便很少关注农民的民主权利问题。乡镇政府怠于管理农村的“乱摊子”,而村“两委”内部的人事关系又较为复杂,导致农村基层治理实际处于“治理真空”的状态。从历史上看,中国农村基层一直都是自治的,但是真正形成自治制度并且不断培养村民自治意识与自治能力则是进入“后农业税时代”之后,这个阶段村民不用再为高额的农业赋税而担忧,在满足基本生活需求后,村民把更多的时间和精力投入到了村集体自治建设中。村民也逐渐意识到自己不再是乡村治理的被动参与者,而是乡村治理过程中的主动实践者。村民在参与村民大会和村民代表大会时,通过权利表达、相互对话、民主协商和对向监督等方式,不断锻炼和提升自己的民主素养以及民主意识,努力推动形成良好的民主氛围。村民通过积极参与农村自治组织召开的各项会议,充分有效地表达出村庄内大多数村民的意志,形成较为集中统一的公共需求意愿。也正是由于村民自治制度所创设的沟通平台,才能将各种不同的利益偏好与价值取向直观地展现出来。在多方反复协商并达成一致意见后,最终交由村民会议或者村民委员会按照“少数服从多数”的原则进行表决,此种方式可以发挥出民主制度在利益整合上的巨大优势。

在“单中心治理”模式与科层化治理方式的叠加困境之下,“多中心治理”理论应运而生。“多中心治理”理论强调通过合作与协调的方式，对公共事务进行多种手段的综合性治理。“多中心治理”理论源自于新公共管理理论对传统单政府治理模式的批判,认为在公共事务管理过程中,政府权力不应当也不可能承担全部公共产品的提供与给付责任,提倡将自治组织纳入公共管理的实践中来[19]。具体而言,“多中心治理”理论敏锐地察觉到了政府作为单一管理主体所存在的不足和缺陷,指出在基层治理中应相对弱化唯一的权力控制中心,以实现在“否决位置”[20]上保持一种潜在平衡的权力格局,进而在权力系统内部持续获得相对稳定的法律秩序。在“多中心治理”理论之下,各种优势主体能够实现充分融合与互补,公共产品的横向转移与纵向配置也将实现“帕累托最优”。

(一) 多中心治理的自发秩序

“多中心治理”理论强调在自主组织和自主治理耦合的运行逻辑下,自治制度可以产生自发性的良好秩序。这种秩序的结构往往比较复杂,从纵向的层级上看,与以往科层式管理模式相类似,即仍然保持着“中央—地方”之间集权式的组织架构,但权力主体并不以政府为唯一;从横向管理的事务上看,存在着单元交叉、条块结合、多面重叠的情况。可以说,多中心体制是复杂的适应性系统,是与人类社会的复杂性相适应的制度安排[21]。农业税取消前,乡镇政府与村“两委”是一种在微观层面缩小化了的“中央—地方”政权组织结构关系，这种权力分属下的体制性二元区分,将行政重点聚焦于乡镇政府的强制力和村“两委”的执行力上,因此并不存在平等主体间的互动联络。科层化的空间治理结构为行政指令的强制力所支撑并强化,其结构外观看似明确清晰,但在治理效果上却存在极大张力。这种张力主要表现在:村“两委”可以通过乡镇政府的行政命令,搭载额外的个人利益或者小集团利益。这种不正当利益的攫取依附于乡镇政府的管制权与行政权中,要么不易被发现,要么被发现后因拥有乡镇政府的“背书”而鲜有抵制。因为对于村民主体而言,其所居住的村庄仍然以人情关系为主,村“两委”干部对村民的影响力和控制力远大于“干部”身份本身。因为村民至少需要对以下两个方面的因素进行考量:其一,对村“两委”干部所代表的公权机关强制力的考量;其二,对村庄内部宗族势力影响力的考量。上述两种力量在村庄治理过程中又往往交织在一起,形成复杂的利益链和关系网,人少势弱的村民常常抱有“多一事不如少一事”“低头不见抬头见”的想法,因此不愿也不敢与村“两委”发生直接的冲突。此外,村民主要还是通过村“两委”干部宣传讲解上级政府及有关部门的政策与指令,才能熟悉和掌握与其切身利益相关的文件精神与实质内容。在这种情况下,村“两委”无疑成为了乡镇政府在农村的代言人,村“两委”在为乡镇政府合法代言的同时,也存在为自己的利益集团“违法代言”的可能。而“多中心治理”理论所倡导的内生秩序或者自发秩序,可以消解掉来自乡镇政府的权力干预和垂直管理所带来的直接影响,强调村集体内部的民主参与和自我管理,主张所有村民个体通过对话协商的方式来理性表达利益诉求,实现个体利益与公共利益的调制与衡平。此时,乡镇政府与村“两委”在行政上的牵连利益将会被村民自治所取代,村“两委”将摆脱“代言人”身份,转而成为村民自治活动的监督者与引导者,这在很大程度上消解了行政管理权对村民自治权的影响。

(二) 多中心治理的契约机制

如前文所述,我国村民自治制度的发展,确实为参与自治活动的村民提供了表达诉求和追求自身利益的平台。但是在农村公共产品供给的抉择上,比如产品种类、产品价格、产品提供方式等方面,村民的意愿并不能完全地体现,政府自上而下式的供给决策体制,仍然是我国目前农村公共产品供给的主要模式。然而从中央到地方的各级政府逐级成为代理人,在代理行为的实现方式和实现目标上却各有侧重,况且我国农村地区发展差异明显,很难有统一的供给标准,多数情况下都是由各级政府自行行使代理权。在这样的客观条件下,很容易出现政府失灵的情况,从而导致公共产品供给的结构性失衡或者比例性失调。而“多中心治理”理论所内含的契约机制可以突破代理制模式的桎梏,使政府行政与村民自治之间的关系通过协商、替代、互补等方式实现契合。契约机制强调的是多元主体间的合作关系,有针对性地弱化指挥、控制、雇佣等其他条件关系[22]。这种契约机制映射了作为契约缔结者与参与者的平等关系,即乡镇政府变为契约下的供给者,而村民变为契约下的消费者,进而将整个公共管理过程转化为公共服务过程。具体到现实的公共服务过程中,村民可以随时通过村“两委”向乡镇政府反映他们经过村民自治活动所形成的一致意见,并透过契约关系构建平等主体间评价信息的交换机制。村民拥有对公共服务的评价权是“多中心治理”理论契约机制的重要因子,这使得乡镇政府与以前“既当裁判员，又当运动员”的优势地位相分离,村民以及村“两委”取而代之成为“裁判员”,也成为判断乡镇政府所提供的公共服务是否合理有效的评价主体。这种契约机制在治理效果上可以产生以下两个方面的显著优势。其一,有利于构建“自上而下+自下而上”的双向供给决策机制。就农村公共服务供给本身而言,供给决策的信息获取具有很强的地域性与时间性,乡镇政府相较于村“两委”而言,其获取相关信息的途径与渠道更为狭窄单一。因此,乡镇政府容易出现热衷于投资少、见效快、看得见、摸得着的“硬公共产品”供给,比如电网改造、道路规划、河道疏浚等。而“自下而上”的决策机制可以将村民对于“软公共产品”的需求传递给乡镇政府,例如推广农业科技创新产品、规划城乡发展综合方案等,从而避免出现农村公共产品供给过剩与供给不足并存的局面[23]。其二,有利于促进村“两委”积极参与村庄治理。由于契约机制的产生和运行,使得村“两委”与乡镇政府之间不再是单纯的“管理与被管理”关系。村“两委”将更多地行使监督乡镇政府不作为的权利,并且通过上述双向供给决策机制所形成的正向反馈效应,激发村民参与监督与治理的积极性,主动投身于村庄治理事务,在自治的互动关系中实现决策信息的交换,推动公共决策的民主化与科学化。

国家权力向基层延伸并为其订立规则的过程是社会基层治理的基本逻辑,国家权力与社会自治力量在合作与博弈的场域中实现共生共存。现代国家的治理实践建立在系统论的基础之上,然而对于农村基层治理而言,我国农村地区尚未形成“体系延伸和高水平的组织化社会”[24]。因此,当前阶段应当培育村民与各村民自治组织间的交互合作意识和能力,形成多元治理力量共存下的农村基层治理秩序。从农村社会治理演化趋势上来讲,就是要选择一种基于各个治理主体间协商共治的农村基层治理路径。

(一) 理念重塑:对基层自治制度的理性认识

村民自治作为基层群众性自治制度的内容之一,首要特点就是村民自发自愿地组织起来,自己管理自己的事务,并在相对稳定的组织范围内实现互帮互助和同舟共济,这是一种以人的意识能动性和对集体组织生活的认同感为基础建立起来的组织形式。首先,村民自治并不是固定不变的管理模式,而是一种具有开放性和兼容性特点的治理模式。村民通过民主选举产生村委会作为日常村务治理的组织者和协调者,当遇有重大事项时还需经过法定程序,即以召开村民大会或村民代表会议的形式,进行意见的交换和决策的执行。会议的组织程序是公开透明的,这有利于增强决策的科学性和民主性,减少政策实施阻力,提高各参与主体之间相互监督的能力[25]。其次,村民自治制度的设计目的是实现农村社会现代化,使传统的村民自治向社区自治转型。因此,对乡村治理进行深化改革必须要做到理念上的转变,强调选举制度与协商制度的“正向功能”[26],突出村民意愿的政治性表达。最后,乡镇政府作为我国政府治理体系中的最低层级,既要向上对县级政府负责,又要向下对各村进行指导和帮助。“上面千条线,下面一根针”是乡镇工作的真实写照,乡镇干部更是“权力小、责任大、风险高、收入低”。根据“多中心治理”理论,我国乡镇政府的管理模式实际上是科层化集权行政的缩影。一方面,上级政府及其职能部门通过签订目标书责任状、检查考核等方式层层传递工作压力,上收权力,下放包袱；
另一方面,上级组织部门在考核干部的工作能力和晋升过程中享有“一票否决权”,导致乡镇干部在施政过程中带有“政绩考量”[27]的主观性。为了将乡镇干部从目前的考核压力中解放出来,上级政府应当创新性地制定出本地区的具体要求和工作方案,而不是仅仅充当一个“二传手”,简单地把上级布置的任务下达给乡镇,然后坐等成果。

(二) 协商共治:构建农村治理主体间良性互动关系

单一集权下的治理体制无法形成兼顾各方利益的格局,而农村治理的终极目标是实现“善治”,“善治”的内在价值就包含了多方主体利益需求的平衡与磋商。因此,能否构建农村治理主体间的良性互动关系,就成为农村基层治理能否实现“善治”的关键所在。首先,要转变乡镇政府职能,强调服务型政府的建设。取消农业税后,乡镇政府的工作重心从“汲取乡村资源”转变为“服务乡村发展”,职能也从“全能型管制政府”逐步转化为“保障型服务政府”。只有不断提高乡镇政府公共服务意识和水平,才能把“乡镇—农村”两级治理主体间的关系逐步推向规范化、制度化和法治化。其次,要理顺村“两委”之间的权力关系,明确划分村“两委”之间的职能与权限。村党支部的工作重点应该是在意识形态、组织保障、统筹协调等具有全局性和宏观性的问题上,而行政性以及事务性等日常管理工作,则应由村委会具体承担。但就目前而言,在村民参与自治的自觉性与主动性尚未充分调动起来的情况下,村“两委”应当更多地参与到自治治理中,其主要任务是培养村民参与自治的意识和规范村民参与自治的行为。当村民已经具备自治的自觉性与主动性时,村“两委”要主动退出自治活动区域,但不是完全的退出,而是作为监督、引导和鼓励的角色,以保障村民自治的合法性与合理性。提升农村基层治理实效,必须在村“两委”权力交叉体系中建立适应本村实际情况和内部环境的政治结构和组织形式,进一步构建农村基层组织与农村社会之间新的互动关系,从二元模式下的冲突对立走向多元协商共治,使农村基层党组织不断获得治理性权威与合法性资源。最后,要加强农村基层党组织的建设工作。农村基层党组织是“后农业税时代”农村基层治理现代化的领导核心和根本保障,必须加强农村基层党组织的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和制度建设,充分发挥农村基层党建在乡村治理中的政治引领、思想解放、组织保障、监督检查作用。

(三) 整合资源:夯实农村财政收入基础

财政问题是村民自治的基础性问题,它在一定程度上制约着村民自治的实践绩效[28]。因此,针对“后农业税时代”如何建立以调整收入分配、优化资源配置、调节经济活动为主要内容的新的农村公共财政体制,从而减轻“乡镇—农村”两级财政收入与支出的压力,就成为当下必须解决的重要问题。“后农业税时代”村级债务的主要特征是“项目负债内卷化”[29],具体表现为农村地区对于各类专项资金补贴建设项目的依赖。为此,一方面,要建立事权、财权相对应的财政转移支付制度,规范各类专项惠农补助的发放程序和适用范围。对于没有享受到财政转移支付待遇的其他农村地区,可以采取税收上缴后按比例返还的方式,使中央的惠农政策更具普遍性。不断加大国家对“三农”事业的资金扶持力度,有步骤、有程序地化解乡村债务,严格控制乡村债务增长量。同时,还要适当扩大乡镇财政收入来源,提高乡镇税收分成比例。另一方面,乡镇、村社要充分发挥本土资源优势,大力发展乡村经济。加快推进农业产业的结构性调整,创新发展符合实际情况的新业态,提高农业生产率和农产品的市场竞争力,着力打造具有区域优势、品牌效应、产品高质的农业产品。村“两委”可以依托县乡资源加大招商引资力度,打破传统农业“低产量、低产值、低收入”的模式,重点发展农业产品深加工项目,延伸农产品产业链,进一步打通销售渠道,结合“互联网+农业”的销售新模式,推动农产品走向更广大的市场。此外,还要重视对农村公共产品供给力度的把握。以农田水利为重点的基础设施建设是提升农业生产力的紧迫需求,因此,要结合具体区域的发展水平和村民需求适度供给。要做好服务建设与客观需求之间的有效评估,使公共产品的供给能够真正为村民提供便利,坚决防止新修或者新建的公共产品成为地方政府建设“面子工程”的敛财手段[30]。在建立农村公共产品社会化供给评估机制的同时,要针对每一项公共服务建设的预算资金进行评估以及村民对该项公共产品接受度与可承受能力进行测算。在公共服务项目建设之前,都应当经由村民自治组织表决通过,使公共产品或者公共服务真正成为让村民获益的公共事业。

农村基层治理不仅关系到国家意志的表达和执行,更关系到农民自身利益的实现。纵观农村基层治理发展史,我国农村治理经历了“行政化管理—社会化治理—法治化治理”三个阶段。“后农业税时代”乡村治理的现代化,在乡村振兴战略背景下具有重要的时代价值和深刻的历史意义。新时代农村基层治理实践应当更多地强调“多元参与”和“协商共治”,从而有效凸显村民自治制度对于构建“共建共治共享”的社会治理新格局的理论意义和现实意义。实现“权力”与“权利”的均衡协作与良性互动,扩大基层民主,不断夯实基层治理民主化、法治化和规范化的制度基础,是优化我国目前农村基层治理格局的最优途径。只有进一步拓展村民自治的有效形式,重构乡村治理秩序,涵养乡村社会性公共治理环境,才能真正建立起多治理主体间的合作机制,实现“三农”问题的法治化解决,最终达成农村基层治理的“善治”目标。

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