“全周期管理”视域下城市安全风险治理的路径探讨
时间：2023-05-28 10:45:26 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
黄清峰
（中共武汉市委党校，湖北 武汉 430023）
“全周期管理”理念源于现代企业管理理论中的“产品全生命周期管理(Product life-Cycle Management,PLM)”概念，是西方工业化社会向后工业化社会转型时期所产生的一种先进的管理理念，该理念强调将管理对象视为一个动态、开放、成长的有机生命体，从结构功能、系统要素、技术支持、外界环境等层面对其进行全方位统筹和全过程管理。新冠肺炎疫情爆发以来，面对城市安全风险防控过程中暴露出来的城市治理体系短板弱项，习近平总书记深刻指出，“树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。用“生命周期”概念来诠释城市治理，可以说是城市治理理念的重大创新，同时也为构建城市安全风险防控新机制、提升城市安全风险治理能力提供了科学遵循。
（一）“全周期管理”理念的核心要义
1.全流程闭环管理。城市治理过程中的“全周期管理”首先强调的是全过程治理，要在遵循城市“成长”规律的基础上构建起环环相扣、有序衔接、运行高效的闭环管理机制和链条，进行全周期统筹和全过程监管。特别是在城市安全风险防控中要摈弃过去“头痛医头、脚痛医脚”的割裂式治理模式，更加注重风险防控的前段处置和后期反思，从源头到末梢形成“研判精准、预警及时、反应迅速、执行有力、调整到位”的管理闭环[1]。
2.全要素统筹整合。当前，城市治理已成为复杂的巨系统，需要统筹、整合包括物资、人员、信息、技术等在内的各类社会资源，构建起完善的城市安全风险应对和保障系统。具体而言，一是要积极统筹协调区域内各类医疗、物资等应急资源，形成通道畅通的城市风险应急网络。二是要不断强化信息技术在城市安全治理过程中的支撑性作用，通过运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术，增强城市协调统筹能力、贯彻执行能力以及信息传导效能[2]。
3.差异化分类治理。城市是一个动态、成长的生命体，随着城市安全风险的复杂性、叠加性和衍生性特征日益凸显，要实现城市安全风险的“全周期管理”就必须改变过去“一刀切”的管理模式，按照差异化分类治理的原则，针对不同主体、领域和类别的城市安全风险点进行精准识别、分类管理和精准施策。例如，在此次疫情防控过程中，我们坚持“全周期管理”理念，针对不同疫情流行强度地区的实际情况实施分类、精准、科学的防控措施，努力用最小的代价实现最大的防控效果，最大限度减少疫情对经济社会发展的影响。
4.跨部门协作协同。当前，城市系统的复杂性决定城市治理并非单一主体能够独立承担，“全周期管理”理念要求通过空间和层级再造，打破传统管理体制机制“条块分割”的格局，形成治理主体多元、治理层级清晰、治理机制联动的城市治理体系。特别是城市安全风险防控涉及监测预警、指挥调度、应急处置等环节，这就更加需要相关组织、部门、机构和人员进行跨部门、跨层级的部门合作、资源互补、信息共享，构建城市安全风险共建共治共享新格局。
（二）“全周期管理”理念的时代内涵
1.坚持党的全面领导。城市治理体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，只有将党的领导贯彻到城市治理的全过程，城市治理体系才能最大程度转化为治理效能。因此，在城市治理工作中贯彻“全周期管理”理念必须坚持党的全面领导。一方面，党长期执政的政治优势为城市治理在时间维度上按照“全周期管理”的需要进行长期规划和整体布局提供了根本保障，提升城市治理的科学性、整体性和持续性[3]。另一方面，党统揽全局、协调各方的体制优势能够统筹各方资源，促进政策高效执行，从而推动城市治理主体从碎片化向整体性的转变。
2.坚持以人民为中心。习近平总书记深刻指出，“城市是人民的城市，人民城市为人民”。这既是党的宗旨在城市治理领域的充分体现，也为“全周期管理”视域下的中国特色城市治理指明了价值归属。特别是在我国经济社会发生深刻变化、改革进入攻坚期和深水区的背景下，各类涉及群众切身利益的社会矛盾多发叠加，这就需要我们从切实维护好群众利益的角度出发，畅通群众诉求表达通道、构建群众利益协调和权益保障机制，及时收集、解决群众合理合法的利益诉求，并以群众“急难愁盼”问题为切入点，着力破解民生“痛点”背后所涉及的城市治理体制机制深层次障碍。
3.坚持系统观念原则。系统观念是具有基础性的思想和工作方法，也是“全周期管理”理念的重要理论基础。现代城市发展至今已成为聚合各类人员、资源、要素的巨系统，特别是超大城市的治理更是一项艰巨而复杂的系统性工程。“全周期管理”视域下的城市治理要求城市治理者们将城市视为一个有机生命体，遵循城市发展规律和城市治理逻辑，把握城市治理的整体性、阶段性和周期性，以系统集成思维来解决城市治理问题。
4.坚持问题导向意识。当前，我国城市安全形势总体平稳可控，但依然面临传统风险与新型风险叠加集聚的复杂形势和严峻挑战。“全周期管理”视域下的城市治理必须坚持问题导向，将“查漏补缺”和“放眼未来”相结合，定期对城市运行子系统进行全方位的“健康体检”，识别各类矛盾、风险和隐患，主动疏导治理痛点，追根溯源查找、解决问题，构建应对突发危机的应急机制。
（一）当前城市安全风险治理面临的形势
1.城市安全风险来源更复杂。当前，城市面临各类传统安全风险和新型安全风险交织叠加的新形势。同时，随着自然条件的变化和城市运行系统的日益复杂，城市安全风险不可预测性进一步加剧。例如，全球变暖加剧了气候系统的不稳定性，高温、降水、干旱、台风等各类极端冷暖事件频发成为新常态，这种新常态打破了城市灾害的重现期预测，使城市安全风险发生的随机性更强。
2.城市安全风险防控难度更大。近年来，城市高速发展过程中累积了大量存量安全风险，例如早期高层建筑、轨道交通、危旧房屋、玻璃幕墙、电梯设备以及水、电、油、气等城市基础设施可能存在安全设施不达标的情况，这些潜在风险的隐蔽性和发生的随机性大大增加了防控难度。特别是在超大、特大城市，人流、物流、信息流、资金流等要素在此高度聚集，公共安全风险面临“放大效应”，防控难度更大。
3.城市安全事件破坏性更严重。现代城市发展至今，已经形成一个层级、结构和体系庞大而复杂的系统集合体，集合体内各要素之间相互依存、共融共生[4]。一旦发生城市安全事件，交通、通讯、供水、供电、网络、排水、排污等城市生命体设施系统都会受到不同程度的波及和影响，产生危害更大的“次生事件”，甚至形成“灾害链”，造成不可估量和无法预计的经济损失、人员伤亡、环境破坏等恶劣后果。
（二）当前城市安全风险治理面临的困境
1.治理理念：对城市安全风险治理认识不足。城市安全风险治理涉及到风险排查、风险预警、应急处突、善后处置等一系列环节，是一个全周期管理的过程。但从实际情况来看，部分城市治理者简单将城市安全风险治理等同于应急管理，对城市安全风险隐患的排查和薄弱环节的防控重视不够，缺失主动的城市“健康体检”意识和行动，将人、财、物和主要精力放在危机事件发生后的应急处置上，有的甚至认为城市安全风险治理只是应急部门的事情，事不关己，执行本单位、本部门的安全风险防范政策“走过场”。
2.治理主体：协同治理的新格局尚未形成。一是治理主体“碎片化”问题突出，城市安全风险治理处于条块分割的状态，不仅降低了城市安全风险治理效能，而且造成部门之间权责不清、职责交叉，极易形成安全风险责任的“空白地带”，成为酿成重、特大安全事故的漏洞和隐患，例如在调研中发现，某特大城市的道路桥梁维修、养护职责被肢解到市城管委、市城建局以及各区政府、街道等不同部门，桥梁上的附属设施分工则更加复杂，这导致在管理过程中经常造成扯皮推诿的情形，一个普通的桥梁设施小型病害投诉件，往往在相关部门反复转办，反复确定责任，贻误维修时机，造成安全隐患。二是社会力量参与城市安全风险治理的能力不足、渠道不够，社会公众大多没有接受过危机应对知识和能力培训，社会组织未能有效发挥引领和凝聚公民参与城市安全风险治理的平台作用。
3.治理体系：“防、救、建”三者之间衔接与融合不够，动态和闭环治理体系不健全[5]。党的十九届五中全会首次提出建设“韧性城市”的重大议题，为推进城市安全风险治理体系“防、救、建”一体化建设明确了总抓手，尽管部分城市在政府工作报告或各类规划、纲要中涉及到建设“韧性城市”的表述，但均缺乏实施方案和具体举措。具体到城市安全风险治理的实践工作中，前端“防”、中端“救”和后端“建”三者之间依然处于分割状态，符合“韧性城市”标准的城市安全风险动态和闭环治理体系尚未有效建立。
4.治理能力：城市安全风险治理能力与责任“倒挂”问题突出。街道、社区作为城市安全风险治理的“前沿阵地”在应急处置、专业技术与资源动员等方面能力相对不足，与当前安全风险防范责任和要求不匹配。一方面，城市安全防控各类考核指标与任务大量聚焦到街道和社区。另一方面，街道、社区干部的基础能力和素质相对较低，应急管理的专业能力和水平普遍不高，对各类城市安全风险的研判、处置以及网络舆情危机的应对能力不足。
（一）加强党的领导，发挥党对城市安全风险治理的统领作用
1.树立“全周期管理”意识，提高干部的城市安全风险治理水平。理念是行动的先导，“全周期管理”对于城市治理是一次理念上的创新与变革。一是要教育引导干部学思践悟“全周期管理”理念，将其融入到城市安全风险治理以及城市规划、设计、管理、运行的全过程。二是要树立正确的政绩观，城市安全风险治理不能只注重外在的“显绩”，更要关注影响城市安全的“隐疾”、“痛点”和“堵点”。三是要增强忧患意识和底线思维，各级领导干部要对各类城市安全风险始终保持见叶知秋的敏锐，从战略上早预判、早部署、早应对，牢牢把握城市安全风险治理的主动权，在化解城市安全风险的斗争中淬炼党性、提升能力[6]。
2.以党的领导理顺城市安全风险治理的体制机制，推动治理主体从碎片化向整体性转变。要打破部门、区域、行业壁垒，建立健全城市公共领域重大安全风险防控联席会议制度，形成以应急指挥为核心，信息共享、资源配置、交通物流、灾害救援等为重点的“一核多元”城市安全风险治理联防联控机制。同时，在当前城市群逐渐增多的背景下，要在城市圈、群内构建城市安全风险防控区域联动机制，共同开展安全风险评估、研判，制定整体性应急联动措施，统筹协调区域内各类应急资源的筹集、调配与使用，形成通道畅通、优势互补的城市风险防控网络。
3.充分发挥基层党组织在城市安全风险治理中的重要作用。要打好城市安全风险治理这场人民战争，就必须充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。要全面推进基层党建引领城市安全治理的“全周期管理”，积极探索基层“大党建”、建立社区“大党委”，在基层形成以社区党组织为核心，以辖区下沉党员、居委会、业委会、物业、社会组织、驻地单位等多元主体共同参与的城市安全风险治理体系。
（二）坚持系统治理，提升城市安全风险治理整体效能
1.提升前期风险规避与预警能力。一是要在城市经济社会发展总体规划中充分考虑城市生命周期特点与安全风险问题，加强城市生命线工程和应急设施的统筹谋划与布局，在源头规避和分散各类城市安全风险、隐患，增强城市的抗风险与修复能力。二是以智慧城市建设为契机，充分应用当前各类信息技术手段，搭建城市安全风险大数据信息预警平台，强化数据的预测、预警功能，特别要加强不同风险源数据之间耦合关系的综合分析、研判，及时发现风险和隐患，为城市危机预警系统、应急指挥系统和市民提供及时、精准的信息。
2.实现中期快速响应与科学处置。一是要构建城市安全风险“平急一体化”应急协调指挥机制，保证人员相对稳定，始终处于激活状态，一旦发生灾情，迅速完成常态和应急机制转换。二是要建立应急预案体系、应急物资储备体系和应急救援队伍体系，完善跨部门信息共享机制、应急资源联动机制、军地协同机制以及专家会商和决策咨询机制，增强应对城市安全风险事件的基础保障能力，提升应急处置的效率和科学性。
3.促进后期复盘完善与韧性提升。“全周期管理”视域下的城市安全风险治理不再局限于被动地“扛”过某单灾种冲击，而是更加注重对灾害发生后的复盘总结，通过主动提升基础设施韧性，增强城市的预警能力、抗压能力和恢复能力。一是根据不同城市安全风险结构特点构建韧性城市评价指标体系、标准体系，对城市韧性水平进行科学评估，开展针对各类极端情形下的安全韧性测评，找到城市生命线工程的脆弱点，形成“城市灾难风险地图”。二是要建立城市风险定期排查机制，形成城市安全风险信息库，主动疏导和消除各类潜在风险、隐患，追根溯源查找问题、解决问题，避免部分问题和矛盾常年累积、周而复始，成为城市安全风险的致灾因子。
（三）打造高韧性社区，夯实城市安全风险治理的根基
1.全方位升级改造社区应急硬件设施。按照“平战结合”“平战转换”的思路科学规划社区空间布局，优化社区公共服务供给和应急资源配置。一是要以韧性社区建设为依托，在老旧社区、城中村、棚户区综合改造中建设完善社区避难场所、社区应急服务站、救生通道等应急基础设施，预设多用途服务功能的公共空间。二是加强社区救灾应急物资储备，统一配备相关的应急救援装备器材以及急救、医疗、食品等应急物资，维持社区在风险防控期间的交通、通讯、能源等运营能力。
2.完善社区安全风险治理体系。一是要探索构建综合协调的社区安全风险防控组织架构及职能职责，充分发挥社区聚合和调度的平台功能，有效整合社区内企事业单位、社会组织、物业公司、党员、社区居民志愿者等多方主体与资源，形成社区防灾救灾联动机制。同时，要结合各方下沉力量的能力、特点和社区实际需求，科学合理划分应急抢险、医疗救助、通讯联络、后勤保障等小组，确保能够在发生险情时及时、科学、有序处置。二是要依托社区网格化管理，将各类治理资源科学下沉到若干“格”中，精准对接社区安全风险评估、监测、预警、应对等各环节的具体工作，使社区安全风险防控的职能和职责能够落实、落地。
3.为社区工作人员减负、赋能。“全周期管理”视域下的城市安全风险治理对社区工作人员的素质和能力提出更高要求，只有不断为社区工作人员减负、赋能，才能让他们有精力和能力把城市安全风险治理工作落实到位。一是要通过规范、清理、整合、优化针对社区的各类考核、达标、评比等活动，明确社区在城市安全风险治理工作中的职责。二是建立针对社区工作人员的常态化、专业化、规范化应急管理培训机制，提升其应急处突的指挥、协调与执行能力。三是注重在防范化解城市安全风险的斗争中考察、检验和培养基层干部，并加强对社区工作人员的心理干预和疏导，做好人文关怀。
（四）推进多元共治，构建城市安全共建共治共享新格局
1.筑牢城市安全风险防控的人民防线。一是要将防灾减灾救灾教育培训纳入各级国民教育和干部教育体系，积极开展安全文化教育进家庭、进社区、进单位、进企业、进校园的科普宣传教育活动，引导群众识别和化解身边各类潜在安全风险。二是结合城市安全风险结构特征，按照全要素、抗极限、场景化、实战化的要求开展城市安全应急演练，全面提升社会公众风险防范意识和能力。三是加大对企事业单位应急救援队伍、各类社会公益救援组织力量的专业化培训力度，在城市应急救援演练以及应急救援行动中邀请社会化救援队伍共同参与，建立社会组织有效参与重大安全风险防控的渠道和机制。
2.积极探索各类社会力量参与城市安全风险治理工作。一是加大巨灾保险在城市安全风险防控领域的应用推广，构建覆盖各类城市安全风险的灾害保险体系，试点发行巨灾债券，通过资本市场分散巨灾风险。二是以政府引导资金、优惠政策等方式鼓励社会资本积极投向城市安全建设领域，提高城市应急基础设施和公共服务供给能力。三是依托高校、科研院所开展公共安全基础理论研究，探索各类灾害的演化规律，构建预测、预警模型及决策体系，推进关键核心技术取得突破，形成城市安全技术研发体系，推动应急、安防、城市安全保险等相关产业发展。
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