大气治理中的环境执法权研究

李明璗，赵志北

(1.安阳师范学院 法学院，河南 安阳 455000；
2.内蒙古大学 法学院，内蒙古 呼和浩特 010000)

(一)环境执法权的理论基础

在公共权力结构中，相对于法律而言，法律赋予行政主体实施法律规范的支配权就是行政权。行政法学界一般认为，国家行政单位在执行法律时，对行政事务和社会发展事务的管理方法就是行政权的体现，其法律意义在直接层面体现为法定性、执行性、公共性、强制性和不可处分性[1]。行政机关执法是法律制度的经常性、支撑性力量，它是公共权力管理体制中最活跃的领域，因此执法权充分体现了行政权力的特性。就我国法治建设的现状来看，由于中国特色社会主义法律法规早已形成，实施法定标准，确保有法必依、执法必严、违法必究已是常态，执法没有法律依据的状况早已不复存在。国家行政机关执行环境保护法律法规、管理社会事务和环境保护过程中，尽管频繁使用环境执法权容易侵犯个人自由权，但它也是实现和保障个人自由权利的经常性、支撑性保障。如何才能更好地管束环境执法，确保环境执法充分发挥预期效果，消除其不利影响，已经成为我国法治建设的重要课题。

(二)环境执法权的价值追求

在实践意义上，为确保环境执法的有效性，保证执法的目的和方向的正确性，就不可能缺少对法的价值追求。环境执法权想要有实质意义，环境执法的合理性就必不可少，也正因此，想要保证执法的目的和方向的正确性，就不能缺乏对法律价值的追求[2]。

1.环境民主

行政执法权的民主性，是以公开透明、交涉互动、论辩说理为主要标志。强制性权利不能是行政执法权的唯一特性，不应对行政相对人的控制局限于强制与命令，行政执法权更应该是帮助行政相对人树立法律意识、自觉守法，在执法过程中以尊重为前提、以沟通为重点，工作方式以说服、讨论、服务、合作、激励等方式代替强制与命令。环境民主制度的关键在于能够自由、公开地维护环境权益，主要表现在：一是要把环保执法工作纳入环境维护基本法的范围内，使人民群众有自主性，参与环境管理决策的参与权和公诉权都应该纳入环境保护基本法的范畴。二是为使决策、管理的公开性和透明度增强，将公共监督转变为环境民主化的重要途径，也能使政府在环境决策和管理方面更加贴近民意，这是一直被强调的公众参与原则。三是探索将执法方式转变为非强制性的，对行政相对人的合法权益给予相应的尊重，从而达到人性化的执法，通过人性化、多元化执法实现环境民主，这就是环境执法方式的转变。

2.环境法治

依法行政是法治国家、法治政府的基本要求。在环境领域中，依法行政是环境法治的具体体现，即环境管理活动应归入行政机关法治管理的范畴，依法严格地予以贯彻和落实(1)蔡守秋教授认为，生态文明作为一种整体性文明形态，对法治建设具有全面的、长期的影响；
作为在工业文明基础上发展起来的新的文明形态，对法治建设具有改革性、渐进性影响；
作为以环境生态保护为主要内容的文明形态，对环境资源法治建设具有特别重要的根本性影响。。以“环境执法权”为主题，就环境法治展开探讨，其主要包括环境立法、环境执法及环境司法等方面，对在这些领域的研究往往容易断章取义，三者事实上是不可分的。为此，应从三个层次论述环境执法权。对于环境法治化建设来说，环境立法是第一要务，而法治必然是“良法之治”，这就要求环境法必须高度重视当今生态文明建设的规定，健全法律、政策、法规，推动环保法律法规“立、改、废”，以充足性、合理性为基点，推进环境执法和环境司法，特别是当具有中国特色的社会主义社会环境与资源维护的法律法规形成后，当保护环境从行动中的法到完全取代书本中的法时，才能完成法律的目标。把法律的标准合理转化为现实的社会标准，转变成影响环境法治的重要内容。环境司法从根本上来说，它是针对污染排放企业违反环境法律法规、环境执法人员失职等各种与环境保护有关的主体行为的裁判，都必须严惩相关行为主体，一方面合理确保环境执法，另一方面严格监督环境执法。

小区的容积率对房价的提升效果较明显，容积率每增长1%，房价下降163元/m2。从图3（i）可以看出：中山区、西岗区和沙河口区的大范围地段与商业中心较近，能够开发的土地资源少，开发商对大容积率的地段有很大的偏好，主要建造高层住宅，所以，容积率对房价的正向影响在这些地方最大。但部分地区容积率具有负效应，如自身容积率本就很高的甘井子区，提升容积率会增加人口数量、交通拥挤、光照不足等问题，与居民对便利的交通条件和舒适的生活环境的追求背道而驰，因此提升这些地块的容积率对房价的增加反而起到抑制效应，所以在这些地块建造一些容积率较低的住宅相对来说是比较合理的。

3.环境正义

环境正义是一个高度多元化的定义，不仅要求人们进行各种活动都要遵循规则，还包含生态资源规律和社会经济发展规律，严格规定了环境承载量，也是作为环境法的基本价值追求，为了完成人与自然和谐相处、人与人之间和谐共处的总体目标和各种环境价值追求有机联系起来。构建以环境司法为核心的环境执法权力，才能避免成为公权力专横独断的工具，从而使得环境执法权的正当性得到保证。具体而言，环境正义就是为充分、有效发挥环境管理作用，为提高环境执法权的确定性和规范性，而要求环境执法权在各个层面的优化设置。为最大限度实现各方主体不同利益诉求，对不同利益主体的不同利益诉求进行有效平衡，从而顺利达到科学设置环境执法权的预期，环境执法权在面对错综复杂的利益关系时做到环境正义便是它的价值追求。

4.环境效率

“效率”的概念最开始的用途是用于对经济发展和对工业生产的描述。“效率”一词是随着法律和社会经济的发展而得到广泛应用，其内涵也十分丰富，“效率价值”是当今法治基本价值的追求之一，特别是在行政法领域，其效能更为突出。从现实情况来看，绿色生态法则不再受传统行政法所追求的经济发展效率、环境效率的局限，而是丰富和拓展了“效率”的内涵，并进一步提出了“环境效率”的定义。充分认识环境资源的经济效益和社会效益，使环境效益达到整体效益、经济效益、生态效益最大化。不仅要充分考虑到经济活动内部的效率性，还要考虑到经济活动的外部效率性，不仅要重视法律经济发展分析法的经济收益，更要注重其混合收益的利润最大化。简单地说，环境效率要求环境执法必须遵循价值规律和自然法则，认可环境资源的内在价值，综合考量其负外部利益(2)负外部性，也称外部成本或外部不经济，是指一个人的行为或企业的行为影响了其他人或企业，使之支付了额外的成本费用，但后者又无法获得相应补偿的现象。或是对交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的成本费用。，运用法律、经济分析法、环境影响评述等方法，追求利益平衡、协调，兼顾社会和环境效益。

近年来，我们政府部门每年在大气治理上都成绩斐然、硕果累累，原因在于贯彻落实了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(以下简称“重点区域防治规划”)，有力而全面的综合执法对策就是“大气十条”内的高度执法措施，即独特的国家治理方式。归纳起来，主要有以下三点：

(一)减少绝对排放量

在我国的行政执法实践中，两个明显的“针锋相对”的执法行动就是《重点区域防治规划》和《大气行动计划》。其“针锋相对”的主要表现是直接减少污染物的绝对排放量，而不是停留于防止污染的口号、大讲防治污染意义重大之类的道理。《重点区域防治规划》和《大气行动计划》不仅仅宣布了具体数字作为目标，更是直接精准聚焦于减少污染物绝对排放量，从而为减少污染物绝对排放量提供了科学、精准、有力的保障措施，在不断增加新产能的前提下，大量减少空气中有关污染物的排放。

(二)由政府负责，而不是由行政相对人负责

我国政府行政法规的显著特征是：防止环境污染核心化，政府在整合区域环境资源、促进产业布局和合理布局方面发挥了关键作用。提高用电环保、控制区域煤炭的用量等只能由政府来做，行政相对人不能承担。无论是大力提倡绿色能源、控制煤炭消耗总量，还是扩大高耗能燃料禁燃区、替代零散燃煤蒸汽锅炉、推动煤炭清洁利用，这些都只能由政府实施，并不是靠行政相对人的信誉、资产、自由等价值观来完成大气防治任务(3)无论是英美国家提倡的“公共信托理论”，还是大陆法系国家所确立的国家义务理论，均对政府环境责任起到了理论上的支撑作用。在英美国家，“公共信托理论”是支撑政府环境义务和责任的主要理论学说。。

(三)运用政府权力，而不拘泥于惩罚行政相对人

无论是《重点区域防治规划》亦或《大气行动计划》，都是根据既定目标进行的规划。而用以实现既定目标的行动就是国家权力的运用，是政府权力的运用[3]。其中，最为典型的运用方式就是政府投入财力，例如重点地区、省(自治区、直辖市)人民政府的财政投入，中央财政的支持，“基本建设投资”“以奖代补”“以奖促防”“以奖促治”等，都是国家直接投资实施大气污染防治的方式。由政府负责，用权力推动，而非拘泥于惩罚行政相对人要求其对既定目标负责，也是上述规划得以快速高效治理大气污染的原因所在。

(一)立法范式落后导致环境执法窘迫

大气法的立法思路之一是总行为控制。其科学前提是以一定区域、时间等为单位，按照一定的标准确定环境容许排放总量，这个量也就是一个安全量。也就是说，如果依照容许排放总量确定控制总量，将许可排放量控制在环境容许排放总量范围内，进而将实际排放量控制在许可排放量之内，那么 “控制目的” 就达到了，污染防治目标也就达到了。然而，在我国大气治理实践中，普遍存在的问题就是控制总量大于环境容许排放总量(依权力设置的环境质量目标)。

大气法立法思路之二是违法惩罚。针对不法行为进行惩罚，在这种立法范式下的环境执法由于缺乏明确的规定与监督，而被吕忠梅教授直接定义为监管者监管之法[4]。虽有众多加“严”修订，但都服务于实现“行为人不违法”，这使得大气法为政府所设的、单一的监管职责与试图让政府为环境质量负责的法律目标并不吻合，结果就是大气法在环境执法中被虚置。基于此有学者提出，可以对大气治理进行有针对性的研究与计划。但这一构想因为没有接受责任者应为行使权力者的理念，同时又缺乏生态系统综合管理思维，没能明确权力主体与责任主体合一的制度安排，那么充分调动相关部门履行职能的愿望只能被搁置。

(二)环境执法机构设计重叠或缺失

目前我国大气法存在着众多相关生态环境保护机构，但因缺少系统设计与规划，越位与错位的情况层出不穷。面对利益，众多机构便争先恐后的抢夺；
当无利可图甚至需要担责时，则又纷纷躲闪而去。并且各个机构划分地盘，长期缺少有效的沟通，存在摩擦与纷争。

第一，环境执法机构缺位的现象经常出现，由于环境法律、法规的制定并未明文规定，环保执法机构在各个地区不统一，且经常发生变更。

第二，环境执法部门重复设置，导致同一岗位的工作被分配至不同的单位。中国环境管理系统中，存在着统一控制与细化分工相结合的特点，在机构新设、职能变更、权力下放等过程中，原有的组织机构及其职责未得到应有的重视，从而导致环境执法机构的设置偏于重复的情形屡见不鲜。

第三，目前出现多头管理的局面，原因在于统管部门与分管部门之间不明确的权责关系，管理较为混乱，根本原因则在于部门立法和利益分割之间的矛盾。在多头领导、政令不一、重复管理的影响下，污染问题就不能得到任何一个部门的有效解决，甚至会对大气治理造成负面影响。

(三)现行大气法统领作用短缺，环境立法体系不健全

法治管理制度、整体规章制度、法律层次之间相互协调、相互配合，是法律体系完善的最基本特征。但目前的大气法虽然属于环境污染基本法范畴，但却没有统一的法律管理制度。

第一，由于缺乏严谨的逻辑结构，导致大气法与其他单行法相比，综合性与多样性缺失。现有法律关于生态资源和生态环境保护的规定不够全面，对环境污染维护重视不够，很多条文描述不清晰，很容易产生误解，大气法在标准和规章制度方面的很多规范受到其他单行法的冲击和挑战。

第二，大气法的规范约束性不足，突出表现在涉及部门职能的规定，让人觉得徒有其表。大气法为使各部门各司其职、相互配合，应该对各部门的职能详细地加以规范。实际上，在大气治理方面的规定过于简单、笼统。

第三，作为大气治理专门法的大气法在立法内容上，与不同部门、层次的立法规定相互冲突和矛盾。具有较高位阶的法律和通过政府文件形式确定的规章，更容易引起矛盾，破坏了环境法的权威性和稳定性。

(一)建立大气质量目标制度

提高空气质量是修订大气法的目的。已有的研究表明，生态环境目标现实主义应作为衡量生态环境目标的一种自然环境法的核心理念，环境法的直接规制目标应当是环境质量目标[5]。从2013年到现在，《重点区域防治规划》和《大气行动计划》的成功执法也表明，污染控制计划的方案应该是以目标为导向的。虽然上述两项规划都是根据缺乏连续性的专项行动自行设定的目标，但对于一定时间段、范围内的污染治理是颇有成效的。对于大气质量目标制度，它是政府年度的、任期内或者一个较长时间段的大气质量目标，是环境法的直接规制目标。建立大气质量目标制度，应与我国现行法律中的“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”(4)《中华人民共和国环境保护法》第六条：一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。等规定不同，应将其设置为各级政府无法回避的法律约束，其中要处理好管理决策行为主体、程序步骤、区域大气质量目标与国家大气质量目标之间的关联性等问题。

(二)健全总行为控制制度

大气治理中根据大气质量目标确定可以实施的总行为量，即是总行为控制制度，简言之，就是把排放污染物行为的总量控制在可接受总量之内，使排放污染物质的总行为小于或等于总可接受量。据此，在某一年或者某一时间段的大气质量目标确定以后，在此期间内的可以实施的排污行为及总量也就确定了，这个量就叫做可接受量(5)现有的区域联防联控以及其他区域环境合作重在总量控制，比如划定排污总量和划定具体行政区域。我国新修订的《环境保护法》第二十条：国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。根据生态基本规律中的负载有额定律，环境所能承纳的污染物总量是限于一定数额范围之内的，超越了这个数额生态环境系统就可能会被污染。。健全总行为控制系统，首先要完善许可证制度这一重要构成要件[6]。借助环境影响评价，结合总生产许可制度与总产出控制制度，对需要排污许可的单个行为主体以许可证的方式给予其控制范围内的行为量，并确保所批准的全部许可证的量不超过总可接收量[7]。总行为控制制度这一制度的特点就是不关心个别个体的行为及结果，而是关注无数个体行为的总和，从而将总结果指向各级政府、地方权利机关的管理行为，由其管理“控制总量”和实际排放量之间的关系，从而实现政府控制实际排放量，进而实现大气质量目标。

(三)明确对各级政府、地方权力机关的大气治理授权

大气法已有不少授权规定，但这些授权规定不仅在逻辑上不完整，而且不能满足大气污染防治的需要，此外也缺乏以权力运行规律为依据的程序性设计。按照我国环境污染防治的具体要求，结合以往环境污染防治的实践活动，应该做出如下授权要求：

第一，将“具体规划”予以明确。大气法明确做出防治环境污染要规划先行(第二条)、县级以上人民政府应将大气污染防治纳入规划(第三条)等规定，但并未明确防治规划的具体内容，也未将其作为一项权力在执法机关之间进行授权。大气质量改善目标、污染物排放总量许可、大气污染防治规划等都应作为“规划权”的具体内容。对于具体目标的确定、排放总量的限制、防治规划的设置等可以赋权给各行政机关，而对于上述标准的权责应赋权给各立法机关。

第二，将“总体标准”进行授权。大气法有关于行政机关如何制定大气环境质量标准、污染物排放标准(第八条)等的规定，但未明确授权、制定主体等相关内容，也就没有哪一行政机关可以据此制定规范并要求行为人遵照实施。因此，可以将大气环境质量标准、污染物排放标准授权给有执法能力的行政部门，确保行政相对人有标准可依。

第三，将“措施选择”进行授权。针对区域大气污染，通常采用临时、独立的举措就可解决，将采取何种治理措施的权利交由各行政机关，不仅便于行政机关履职，也会更好地提高环境污染治理的效率。然后，将“统一监督”予以明确。环境污染防治监督主要有以下两种：一是环境污染防治主管机构依据机构级别对下级人民政府或其工作部门的监督；
二是上级对下级的监督，这主要存在于政府机关中。结合大气法的现有规定以及统一监督的需要来看，应明确环境污染防治主管机构对于其他行政机关或者部门的监督，保证监督的专业性。此外，近年来环境污染治理实践中频繁使用“约谈”，也是环境执法创新方式之一。

第四，将“处罚权”明确授予某一执法部门。法律规定的处罚应由国家机关来决定。因而应当给予有关国家行政部门以处罚决定权。该法律在规定处罚权时，应当确定是哪个国家机关，比如，是生态环境保护主管部门还是海事管理行政部门等等；
国家行政机关属于哪一级，例如省、市人民政府有关部门，县级以上人民政府的行政单位、主管机关；
有权采取何种处罚措施，比如经济性惩罚权。

鉴于我国环境行政执法权存在错配的问题，应当在环境法治原则的框架下对大气法规制予以完善，进而实现环境执法权的规范化和稳定性(6)十八大以来，大力推动生态文明建设，加强生态环境保护成为社会共识。基于此背景，紧随国家层面法律修订的步伐，加快地方性法规、规章的修订进程，将成为今后较长一段时间内地方立法机关和行政机关的重要法治建设任务之一。。法治与人治最大的区别在于法律是否具有充分的权威，而法律法规比行政单位制定的规章或者其他来源的规章具有更高的法律约束力。为确保环境执法收到实效，在遵循环境执法权价值目标前提下，必须将环境执法法治化纳入环境立法相关范畴，并将现实中取得实效的行政命令，以法律法规的形式落实到具体的环境执法制度中。

此外，基于环境法律法规多层次特征，在环境执法权实施的立法方面，要特别重视不同层次法律法规之间的制度协调，即按照基本法条款大多具有综合、概括的属性，在单行法中做出比较明确、具体的规定，而由行政法规、规章、地方性立法等制定可操作的实施细则是比较合适的。伴随着环境执法权在实践中得到逐步优化，并形成制度规范，可以显著增强大气法法律法规适用的可操作性。

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