我国养老保障制度回顾与展望
时间：2022-12-07 19:20:03 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
褚福灵
(中央财经大学保险学院 北京 100081)
增进人民福祉，实现老有所养、病有所医、弱有所扶、安居乐业，是中国共产党的执政目标，是全心全意为人民服务宗旨的体现。中国共产党自1921年成立以来，尤其是1949年伴随中华人民共和国成立作为执政党以来，高度重视养老保障工作，不断加强养老保障制度建设，实现了养老保障全覆盖，取得了巨大成效。
1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，为职工及其家属在生老病死等方面提供了相应保障；
1978年颁布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，为老弱病残职工及其遗属提供了收入保障；
2010年公布的《中华人民共和国社会保险法》，建立了由养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险构成的覆盖全民的社会保险制度框架；
2014年颁布的《社会救助暂行办法》，建立了由最低生活保障、特困人员救助供养、灾害救助、医疗救助、就业救助、住房救助、临时救助等构成的覆盖所有贫弱群体的社会救助体系；
2011年发布的《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》，以及2019年发布的《香港澳门台湾居民在内地(大陆)参加社会保险暂行办法》，建立了覆盖海外劳动者与居民的社会保险制度。
总体来看，自1949年到2019年，我国的养老保障制度由最初的覆盖国家机关事业单位和国有企业职工，到覆盖各类用人单位的职工，到覆盖各类劳动者，再到覆盖包括港澳台地区在内的劳动年龄段的居民，逐步建成了覆盖全民、城乡统筹、内外协同的养老保障制度体系。
我国在养老保障制度建设方面取得了长足进展，但同全面依法治国、依法行政的要求相比较，同确保人人享有适度养老保障的目标要求相对照，还存在诸多差距与问题，尚不能满足新时代养老保障发展的需求。主要表现在：
(一)立法的层级总体较低，多为政策文件，权威性较低，文件分散，不便查阅，有关规定不够统一，缺少专门系统的养老保障立法
我国颁布的养老保障主要政策文件包括：1978年6月2日发布的《国务院关于颁发〈国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法〉和〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的通知》(国发〔1978〕104号)，1997年7月16日发布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)，2005年12月3日发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)，2010年11月12日发布的《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》(国发〔2000〕42号)，2014年2月26日发布的《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发〔2014〕8号)，2015年1月14日发布的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)，2019年4月4日发布的《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》(国办发〔2019〕13号)等。
上述文件多为政策性文件，比较分散，不方便查阅，且有关规定不够统一。总体而言，我国养老保障制度立法层次有待提高，专门系统的养老保障立法有待加强。
(二)《中华人民共和国社会保险法》和《中华人民共和国劳动法》中有关养老保险的条款比较原则概括，不够具体详细，操作性不强
《中华人民共和国社会保险法》有一章是关于养老保险的规定，但比较原则概括，尤其是有关居民养老保险的规定更加概括，难以指导实际工作的有效开展。《中华人民共和国劳动法》涉及社会保险内容，其中仅提到养老保险，并没有更加具体详细的条款规定，无法满足现实需求。
总之，现行有关立法条款或文件规定落后于时代要求，缺少历史性传承，难以起到引领改革的作用，需要推进养老保障立法建设，加强养老保障顶层设计，为实现养老保障高质量发展奠定法律制度基础。
(一)传承《中华人民共和国劳动保险条例》的立法精华，引领新时代养老保障立法
《中华人民共和国劳动保险条例》，1951年立法，1953年修订，遵循了社会保障国际公约的立法框架，涵盖了养老待遇、残疾待遇、死亡待遇，值得学习与传承。
(二)梳理与整合养老保障相关法律法规，为养老保障立法提供文献参照
养老保障的相关法律法规大致包括：《宪法》《劳动法》《社会保险法》《军人保险法》《公务员法》《老年人权益保障法》《事业单位人事管理条例》《居住证暂行条例》《社会救助暂行办法》等。
(三)参照养老保障国际公约开展立法研究
与养老保障有关的国际公约和建议书主要包括：国际劳工组织大会1952年6月28日通过、1955年4月27日生效的102号公约《社会保障最低标准公约》(C102-Social Security (Minimum Standards) Convention， 1952 (No. 102) )，国际劳工组织大会1967年6月29日通过、1969年11月1日生效的128号公约《残疾、老年和遗属待遇公约》(C128-Invalidity，Old-Age and Survivors’ Benefits Convention， 1967 (No. 128))，国际劳工组织大会1967年6月7日通过的131号建议书《残疾、老年和遗属待遇建议书》(R131-Invalidity， Old-Age and Survivors’ Benefits Recommendation， 1967 (No. 131))。
下一步我们在进行养老保障立法研究时应参考上述国际公约。
(四)借鉴国外养老保障立法实践，结合中国实际情况，优化我国养老保障法律制度框架
借鉴OECD国家的实践经验，尤其借鉴日本的“国民养老金计划”(National pension program)与“雇员养老保险”(Employees’ pension insurance)构成的“双层次”的公共养老金计划，以及雇员养老金基金计划(Employees’ pension funds)、个人型的缴费确定性计划(Personal-type defined contribution plans)构成的私人养老金计划，构建中国“国民基本养老保险+收入关联的职工基本养老保险+自愿补充养老保险”的养老保障法律制度框架。
1.建立国民基础养老金制度。国民基础养老金制度主要由政府筹资，参保个人按规定比例缴费(参保职工不用单独缴费，从职工基本养老保险基金中划拨规定比例到国民基本养老保险基金中)，政府对低收入无收入者补贴缴费。在待遇项目上，增加高龄老年人津贴。在待遇水平上，原则上等于或高于最低生活保障，低于最低工资标准。政府通过向国民基础养老金注入资金，发挥其兜底养老、普惠养老和福利养老的功能，使政府承担有限的、适度的养老责任。
2.改革现行职工基本养老保险制度。职工基本养老保险制度由以职工为单元参保到以家庭为单元参保，职工在为自己向国民基础养老金缴纳费用的同时，为其家属缴纳国民基础养老金费用，进而增强规模效应，减少征缴成本，提高制度效率。坚持社会统筹与个人账户相结合，在政府承担补偿历史转制成本责任、提供税收减免和经费补贴的基础上，形成职工基本养老保险基金的自适应、自平衡机制，实现基金自我平衡，减少对政府补贴的过度依赖，实现职工养老保险可持续发展(尽管政府在法律上对养老保障承担最终支付责任，但通过建立多级防火墙和进行动态的参数调整，可以形成基金的自我平衡机制)。
3.健全自愿补充养老保险制度架构，发展雇主养老金支柱与个人养老金支柱。尽管我国已经建立了企业年金、职业年金、个人养老金以及商业养老保险等补充养老保险制度。但总体看来，补充保险制度还不够健全，需要进一步完善。
补充养老保险制度建设的基本思路是：整合企业年金与职业年金，完善雇主养老金立法，建立雇主养老金支柱；
整合个税递延养老保险和其他商业养老保险，完善个人养老金立法，建立健全个人养老金支柱。自愿补充养老保险由雇主和个人举办，市场机构承办，属于私人养老金计划，与公共养老金计划相互补充。
