“气候新政2.0”：拜登执政以来中美气候政治竞合

赵 斌，谢淑敏

西安交通大学 马克思主义学院国际问题研究中心，陕西 西安 710049

新冠肺炎疫情引发了全球经济危机，对世界政治体系产生了巨大冲击，并深刻影响当今世界格局。美国在这场危机中的国际声望下降而中国的国际影响力相对上升，加之美国新任总统拜登入主白宫，中美博弈拉开新帷幕。诚然，美国近些年对中国全面施压，从贸易争端到科技竞争，从思想文化斗争到意识形态斗争，形成一条高度类似但又有别于美苏“旧冷战”的“新冷战”谱系，中美全面竞争格局已然形成。所谓中美“新冷战”，是指美国在政治、经济、安全、贸易、技术、人文交流等领域对中国采取一系列对抗行为，阻碍中美之间正常交往。然而，当前中美互动，战略上互为竞争对手，而不是竞争敌手，对手之间也可能有潜在的合作。共同遏制生态环境恶化，携手应对气候变化，似乎成为中美全面对抗阴霾下难得的一片绿洲。

受疫情冲击，《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第二十六届缔约方会议(COP 26)被迫延期(1)UN Climate Press Release.COP 26 postponed[EB/OL].(2020-04-01)[2022-01-10].https://unfccc.int/news/cop26-postponed.(于2021年11月召开)，全球气候治理进程似陷入停滞。后疫情时代，全球气候治理仍有赖于国际社会广泛参与，作为世界第一和第二大温室气体排放国，中美两国间的气候合作至关重要。但是，中美气候政治互动自2017年以来持续恶化，特朗普政府在全球气候变化议题上“开倒车”，一定程度上削弱了美国的领导地位，引发国际社会对如何推进全球气候治理进程的担忧。拜登上台后，把应对气候变化列为优先事项，中国和美国在气候变化方面将有机会重新建立信任与合作。尽管现阶段中美在其他领域的对抗和竞争仍可能导致两国关系僵化，但拜登政府在气候议题上的积极表态，有助于重新凝聚气候政治共识，重建中美气候合作。此外，疫情也凸显了中美建立强有力合作关系以解决全球危机的重要性，为更好地应对气候问题提供了机会。从全球气候治理角度看，中美气候政治合作有助于缓和中美关系紧张局势，并有可能使中美关系重新焕发活力。

2021年10月31日，COP 26在苏格兰格拉斯哥召开(2)Glasgow climate change conference：October-November 2021[EB/OL].(2021-10-31)[2022-01-10].https://unfccc.int/conference/glasgow-climate-change-conference-october-november-2021.。在后巴黎时代，全球气候政治新变化背景下，国际社会普遍意识到气候危机的严重性，更加坚定和快速地采取行动应对这一生存挑战。为此，本文将探讨当前中国和美国在应对气候变化方面的行动和努力，厘清拜登政府执政以来中美气候政治的竞争，并进一步讨论新形势下中美气候合作的潜在领域，以及中国对相关新态势所采取的战略因应。

拜登执政以来，国际社会高度关注拜登政府的气候计划以及美国在全球问题上的立场。拜登政府将气候问题视为内外政策的重点，把“绿色新政”(3)美国民主党众议员奥卡西奥-科尔特斯和参议员马基在第116届国会上提出实施“绿色新政”。具体包括实现温室气体净零排放、创造高薪工作、加大基础设施投资、确保美国民众安全和经济繁荣、促进社会公平公正。作为美国应对当前气候挑战的关键框架。拜登在上任第一天便兑现了其参选时的承诺——重返《巴黎协定》(TheParisAgreement)(4)JOSEPH R,BIDEN J R.Paris climate agreement[EB/OL].(2021-01-20)[2022-01-10].https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/20/paris-climate-agreement.，并组建了一支强有力的气候科学团队，欲修复美国声誉，引领世界应对气候紧急状况，重夺美国在气候领域的全球领导权(5)WEAVER C.The new Biden climate team-like the Obama team[EB/OL].(2021-01-25)[2022-04-27].https://www.ft.com/content/a50588fb-ce03-4839-b8e5-7d8296dd8131?sharetype=gift & msc-lkid=396881fdc62411ec9812254c27bfb070.。

众所周知，美国前总统特朗普的“鲜明”执政风格，导致美国气候行动呈现倒退。拜登就任总统后，一定程度上修正了前政府的倒退政策，推出关于投资清洁能源研究、保护自然生态环境、应对气候变化等政策(6)拜登的清洁能源革命与环境正义计划：第一，确保美国在2050年之前实现100%清洁能源和净零排放；
第二，在清洁能源和基础设施方面投入大量资金，增加可再生资源的开发；
第三，重新定位汽车工业，加快向电动汽车的过渡，扩大对清洁汽车生产的供应链和基础设施的投资；
第四，设置标准以减少石油和天然气部门的甲烷排放；
第五，金融方面，要求上市公司在其运营和供应链中披露气候风险和温室气体排放量；
第六，加快碳捕集固存技术的开发和部署，扩大对清洁能源的研究和创新；
第七，建设新的弹性基础设施经济，缓解城市扩张对气候的影响；
第八，暂停北极地区海上钻井，建立白令海北部气候恢复区；
第九，不再接受煤炭、石油和天然气公司的资助，并禁止在公共土地和水域获得石油和天然气的许可；
第十，召集世界各国一同应对气候危机。拜登政府的气候计划，显示出其重夺全球气候治理领导权的决心，美国气候政治“拜登时代”正式到来。，一改美国此前在气候议题上的消极态度。相较《巴黎协定》诞生时期同为民主党执政的奥巴马政府，拜登政府则试图推行更为务实和详尽的2.0版气候新政，但显然这仍属于进行时，且仍可能因其他如传统安全议题优先级上升而再度放缓节奏，即“气候新政2.0”值得国际社会持续关注和追踪。此外，中国需要清醒地认识到，重回奥巴马时期中美气候合作之惯性思维，亦有待商榷。后疫情时代，囿于各种因素和国际形势，气候变化也有可能成为中美竞争的焦点议题，中国和美国的“气候战争”或将紧随贸易争端和科技竞争之后(7)ELLIOT S.U.S.and China’s next economic battle will be over climate change,experts say[EB/OL].(2021-04-01)[2022-01-10].https://www.cnbc.com/2021/04/01/us-and-chinas-next-economic-bat-tle-will-be-over-climate-change-experts-say.html.。当下，拜登政府调整美国气候外交，中美气候政治竞争也将面临新挑战。

(一)全球气候政治领导力竞争

美国前总统特朗普任职期间，推崇“美国优先”(America first)，破坏了美国与其盟友间的稳定同盟关系，气候政策立场发生明显倒退，美国气候政治走向衰朽。拜登上台后，试图扭转颓势，“重塑美国灵魂”(restore American soul)，“修复美国之联盟”(repair America’s alliances)，并使美国“成为值得信赖的伙伴”(America is a strong and trusted partner)(8)Inaugural address by President Joseph R.Biden,Jr.[EB/OL].(2021-01-20)[2022-01-10].https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/01/20/inaugural-address-by-president-jo-seph-r-biden-jr/.。在气候政治方面，拜登及其团队表现出与特朗普完全不同的气候政策偏好(9)Briefing Room.Executive order on tackling the climate crisis at home and abroad[EB/OL].(2021-01-27)[2022-01-10].https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/27/executive-order-on-tackling-the-climate-crisis-at-home-and-abroad/.，气候问题成为拜登政府外交政策的重中之重。究其原因，一方面由于拜登本人长期致力于应对气候变化(10)1986年，拜登提出了美国有史以来第一份气候法案。1998年，拜登作为《热带森林保护法》的主要倡导者，组织关于气候变化的听证会，并就气候问题提出应对方案。2009年，任职副总统期间，拜登同奥巴马密切配合，监督《美国复苏与再投资法案》实施，推动《巴黎协定》的签署。，步入政坛之初，就参与应对气候变化工作，竞选美国第46任总统时更是以应对气候变化为口号；
另一方面，拜登政府气候新政的提出，旨在顺应全球低碳发展潮流，强化新能源领域的领先优势，致力于提升美国的全球气候政治领导力。拜登政府执政下的气候外交，以打造气候行动盟友为路径，全面扭转特朗普政府时期的“灰色型”气候立法。但是，重返气候治理的国际舞台，美国难免遭遇来自盟友的怀疑。虽然大多数国家欢迎美国重返气候谈判，但拜登政府需要说服世界，即在21世纪先后两次退出国际气候公约之后，美国可以再次成为值得信赖的伙伴。因此，若美国希望重新领导全球气候治理，拜登政府必须重启气候议程，将气候问题纳入国家战略与外交政策议程之中(11)NATASHA B,TYLER P,LARA S.Biden to tap more Obama vets to fill key national security roles[EB/OL].(2021-01-05)[2022-01-10].https://www.politico.com/news/2021/01/05/biden-national-security-roles-455062.。为重申其领导地位，2021年4月22日，拜登政府举行“领导人气候峰会”，召开主要经济体能源与气候论坛(MEF)，并在峰会前提交了新的国家自主贡献目标(12)Briefing Room.Fact sheet: President Biden’s leaders summit on climate[EB/OL].(2021-04-23)[2022-01-10].https://www.white-house.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/23/fact-sheet-pre-sident-bidens-leaders-summit-on-climate/.，以表明美国“回来”了。举办领导人气候峰会，对拜登政府而言是一次巨大的外交成功，一个尊重盟友并寻求合作解决全球问题的美国回来了。不过，美国全球领导力的修复，最终取决于拜登政府的实际行动。尽管拜登政府相信通过行政部门的监管可以实现短期气候目标，但特朗普政府时期对气候相关法规的随意更改或撤销所产生的“信任危机”仍可能残留。因此，美国真正重返全球气候政治领导地位，需要强有力的立法，承诺采取实质性气候行动，成为富有成效的参与者。

党的十九大报告指出：“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。”[1]5近年来，中国秉持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，大力推进生态文明建设。2020年9月，中国提出“3060”目标，即力争在2030年前达到二氧化碳排放峰值，2060年前实现碳中和[2]。这一气候目标显示了中国积极参与应对气候变化的决心，赢得国际社会的广泛赞誉。中国取得不俗成绩的同时，还推进构建公正合理的全球气候治理体系，同多国高层互访，号召世界各国一同开展应对气候变化行动。作为联结发达国家和发展中国家的桥梁，中国主动承担起“调解员”职责，协调化解发达国家和发展中国家在减缓、适应、资金、技术、能力建设等问题上的矛盾和分歧。2020年，《巴黎协定》实施细则基本完成，标志着全球气候治理迈向新阶段。后疫情时代，由于中国在全球气候治理中的特殊地位(13)第一，中国为世界第一大温室气体排放国，且温室气体排放量仍在持续增加；
第二，中国推进生态文明建设，遵循绿色、循环、低碳发展理念，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，这与《巴黎协定》所倡导的低碳经济发展理念相符；
第三，中国对其他发展中国家和最不发达国家提供资金和技术援助。，国际社会对中国在此关键时期发挥何种引领作用充满期待。特别是在全球升温、极端天气灾害频发、气候危机加剧的背景下，中国更应积极参与全球气候治理，并在其中扮演重要角色。中国坚持走绿色、低碳、可循环的经济发展之路，自主开展国内减排和适应工作，强调《联合国气候变化框架公约》是应对气候危机的核心机制，推动《巴黎协定》具体细则的全面落实。气候外交已然成为新时代中国外交掷地有声的重要领域，开启了中国参与UNFCCC进程的新征程。例如，中国与美国、欧盟等发表应对气候变化联合声明，参与“基础四国”(BASIC)气候变化部长级会议，大力支持次国家和非国家行为体开展气候对话，积极参与联合国气候变化谈判会议，按时提交并及时更新“国家自主贡献”(NDS)；
推动应对气候变化“南南合作”，正式履行《基加利修正案》(14)《基加利修正案》于2016年10月15日在卢旺达基加利通过，将氢氟碳化物(HFCs)纳入《蒙特利尔议定书》，开启了协同应对臭氧层耗损和气候变化的历史新篇章。中国于2021年6月17日向联合国正式交存《基加利修正案》的接受文书，并于2021年9月15日生效。。中国气候外交既考虑国内发展需求，又回应国际社会对中国的期待。随着国家实力提升和参与全球治理意愿的增强，中国积极参与和引领全球气候治理有可能催生新的全球行动。在此背景下，中国气候外交更加积极主动：一方面，与主要发达国家保持气候对话，凝聚气候共识，提振全球应对气候变化的信心；
另一方面，维护发展中国家的核心利益，依托绿色“一带一路”倡议，推进气候变化“南南合作”，帮助其他发展中国家提高应对气候危机的能力。总之，作为全球气候治理的引领者，中国始终以集体理性为准则，推动国际社会形成气候行动共识，共同应对气候变化，构建人类命运共同体。

拜登政府在安全、外交以及气候变化等领域重拾奥巴马政府时期的国际多边框架，但是在中美关系方面却基本沿袭了特朗普政府的做法[3]，对中国“遏制”(contain)+“接触”(engagement)的两面政策或许并不会因为拜登执政而发生逆转，因而仍旧坚持美国对华政策所谓的“竞争、合作、对抗”原则。总体上，拜登政府在气候议题上的积极姿态，有助于恢复中美在气候变化领域的合作，而气候方面的进展也在一定程度上推动世界两大经济体关系的稳步改善。对于拜登政府而言，将气候议题置于国家议程的核心位置，是修正前政府气候政策后重新确立全球领导地位的重要途径。

从长远看，共同应对气候变化，中美两国都能从中受益。但是，拜登政府将“多边主义”(multilateralism)和“规锁政策”(confinement policy)相结合，在气候、能源领域实施对中国的绿色“多边规锁”[4]。中美长期博弈，决定了两国在气候政治方面仍存在竞争，这将直接影响双方气候合作的广度与深度。美国将继续对中国实施限制性气候合作战略，似有可能加剧两国间竞争(15)JOHN R.On climate U.S.and China pledge cooperation, but competition will also be prominent[EB/OL].(2021-04-21)[2022-01-10].https://www.npr.org/2021/04/21/989165775/on-climate-u-s-and-china-pledge-cooperation-but-competition-will-also-be-promine.。全球气候政治领导力竞争，反映出后疫情时代的中美关系亟待重塑，寻找利益共容、建立战略互信、弥合分歧，仍将是处理双边关系的必由之路。

(二)低碳经济主导权竞争

气候变化不仅是一个环境议题，而且是一个经济议题。中美两国大力发展低碳经济，成为两国新的竞争点。拜登政府提出到2050年实现100%清洁能源和碳中和目标，并承诺未来十年内向清洁能源领域投资4 000亿美元(16)BIDEN J.9 key elements of Joe Biden’s plan for a clean energy revolution[EB/OL].[2022-01-10].https://joebiden.com/9-key-elements-of-joe-bidens-plan-for-a-clean-energy-revolution/.，重启奥巴马政府时期的“创新使命”(Mission Innovation)计划，推动清洁能源技术发展。技术创新方面，拜登政府意识到，绿色技术已成为低碳经济发展的重要动力，亦可为绿色产业转型和升级提供竞争优势。能源转型方面，拜登政府将清洁能源作为碳减排路径，推进能源转型，并考虑终止对碳密集型化石燃料的国际融资(17)KENNETH J.MARKOWLTZ, MEAGHAN E.Jennison and Shawn Whites.Previewing the Biden administration’s international climate diplomacy agenda:part 1[EB/OL].(2021-02-03)[2022-01-10].https://www.akingump.com/en/experience/industries/energy/speaking-energy/previewing-the-biden-administrations-international-climate-diplomacy-agenda-part-1.html.。2021年4月22—23日，拜登政府召开的“领导人气候峰会”，实质上也可视为美国发起的一场全球气候行动计划。拜登政府试图通过振兴美国能源部门来促进经济增长，使美国成为世界清洁能源超级大国。

作为一个温室气体排放大国，中国致力于发展低碳经济，以应对气候变化问题。2020年以来，国家主席习近平在多个国际气候会议上发表重要讲话(18)自2020年9月以来，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论、联合国生物多样性峰会、第三届巴黎和平论坛、金砖国家领导人第十二次会晤、二十国集团领导人利雅得峰会“守护地球”主题边会、第七十六届联合国大会一般性辩论等多个国际场合发表重要讲话，向国际社会宣布中国应对气候变化的中长期目标，实现中国去碳化转型的美好愿景。，向国际社会承诺中国将采取更有力的气候行动，提升国家自主贡献力度，以更好地应对气候危机。当前，全球治理处于“十字路口”，在生态环境破坏、气候危机加剧、经济发展受阻、全球疫情尚未完全控制的艰难时期，中国发布的“低碳经济”“净零排放”“绿色计划”等声明，极大提振了各国共同推动《巴黎协定》长期目标有效实施的信心。这些努力表明，中国致力于走低碳经济发展之路，推动疫后全球经济“绿色复苏”，引领构建全球气候治理新格局。

应对全球气候变化，中美关系至关重要。美国主张对碳定价以及相应的边境碳调整，极可能引发中美在低碳领域的贸易摩擦。同时，美国可能联合其他盟国以环境标准限制中国对“一带一路”参与国的煤炭投资，尤其针对中国“十四五”规划目标向中国施压，中美正在进行一场实现“绿色至上”的竞赛。拜登政府气候政策显示出美国争夺低碳经济主导权的野心。

(三)全球气候变化减缓方面竞争

《巴黎协定》的长期目标是将全球平均温升(较工业化前水平)控制在2°C以内，并努力限制在1.5°C以内(19)UNFCCC.Key aspects of the Paris agreement[EB/OL].[2022-01-10].https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/the-paris-agreement/key-aspects-of-the-paris-agreement.。作为应对气候变化的“先锋”，拜登长期以来十分关注气候问题，提出“绿色新政”是美国应对气候挑战的关键框架。气候减缓方面，拜登政府将清洁能源视为碳减排的主要路径，宣布成立高级气候研究计划署(ARPA-C)，对全国建筑物进行技术改造，以确保到2035年美国建筑物碳足迹减少50%。拜登政府的气候政策一定程度上可能使美国从疫后全球气候治理中脱颖而出，变得更具弹性和竞争力。究其原因，一方面，美国经济复苏需要拜登政府在气候方面“大做文章”，“绿色新政”无疑是一种将应对气候危机和经济复苏相结合的两全方案；
另一方面，拜登政府希望以气候雄心重塑全球领导力。通过重新加入国际协议和机构来强调多边主义的回归，实质上更符合美国利益。其一，重塑领导力并不需要美国付出高额成本，实现碳减排是大势所趋。其二，国际社会对拜登政府的气候外交仍抱有期待，新政府仅通过发出合作信号就可能修复“友谊”、团结盟友，并强化西方主导的国际秩序。

21世纪或可能成为碳中和世纪。为更好地减缓和适应气候变化，推动绿色低碳发展，中国提出以实现碳中和为发展目标，引领世界各国走低排放发展道路，此举为《巴黎协定》长期目标的实施奠定了主基调。从短期目标看，“十四五”时期是实现去碳化的关键节点，为更早实现碳达峰目标，中国需加大清洁能源研究和技术转型力度。其一，推进清洁能源研究和创新，加强核能研究，逐步摆脱对化石燃料的依赖。其二，提升能源利用效率，推进工业、交通、建筑等领域节能化发展。其三，加大低碳技术研发力度，推动智能化技术同清洁能源的创新融合。从中长期目标看，未来40年实现碳中和，意味着中国要立即采取行动，推进能源结构转型，加快构建气候适应型社会，追求一种新的经济增长和发展模式。可见，碳中和不仅和气候相关，还关乎经济增长、技术进步、公共卫生改善等。

尽管拜登宣称将中国视为主要竞争对手而不是敌人(20)JOSEPH R.BIDEN J R.Remarks by President Biden on America’s place in the world[EB/OL].(2021-02-04)[2022-01-10].https://www.white house.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.，但两国在全球气候变化减缓方面的竞争不可避免。拜登政府希望借助超级大国身份占据国际制度的核心位置，重塑美国在全球气候议题中的领导力，并压制中国的国际影响力。

综上，拜登政府已将气候行动列为贯穿各领域的优先事项，但中美双方在全球气候政治领导权、低碳经济和气候变化减缓等方面的竞争始终存在。当前，拜登政府已经开始向中国施加压力，要求中国进一步强化减排目标，并拉拢欧洲盟友联合遏制中国。同时，中美两国在清洁能源领域的竞争将更加激烈，在关键技术领域，美国会对中国继续实施技术封锁。可见，拜登执政以来的中美气候政治竞争是一个长期过程。

气候变化是一个全球问题，需要全球合作应对。尽管拜登政府将中国视为竞争对手，但始终强调在气候变化方面同中国建立信任与合作，以便更广泛地推动双边关系发展。现阶段，中美关系也可视为双边气候合作和建设性竞争的结合。中美气候合作不仅有双边利益，也有全球利益。疫后经济复苏和应对气候变化，为中美关系的良性发展提供了机遇，即双方可能通过协商与合作共同应对全球问题。气候合作有助于将中美关系推向新阶段，进一步释放中美合作潜力。当前，应充分认识气候议题在恢复中美战略互信中的基础性作用，通过重申对《巴黎协定》国家自主贡献的共同承诺、合作推广清洁能源、推动次国家和非国家行为体间合作，中美双方可在共同应对全球气候变化方面取得重要进展，亦可成为未来构建中美双边合作关系的重要基础。

(一)重申对《巴黎协定》国家自主贡献的共同承诺

当前，中美两国应对气候变化的长期愿景和目标相似，一定程度上为气候合作奠定了基础，并可能使两国关系重新焕发活力。国家主席习近平向全球宣布提高国家自主贡献力度，并承诺中国力争在2030年前实现碳达峰，努力争取2060年前实现碳中和。拜登提出美国到2030年实现100%无碳污染发电，2050年实现碳中和，并承诺更新2030年国家自主贡献(21)Briefing Room.Fact sheet: President Biden sets 2030 greenhouse gas pollution reduction target aimed at creating good-paying union jobs and securing U.S.leadership on clean energy technologies[EB/OL].(2021-04-22)[2022-01-10].https://www.whitehouse.gov/briefing-room/sta-tements-releases/2021/04/22/fact-sheet-president-biden-sets-2030-green-house-gas-pollution-reduction-target-aimed-at-creating-good-paying-union-jobs-and-securing-u-s-leadership-on-clean-energy-technologies/.。目前，中国充分认识到确保国家气候安全的重要性，将气候目标纳入“十四五”发展规划，乃至2035年中期发展规划。美国颁布的应对气候危机行政命令，则侧重于气候正义和创造就业机会，同时在清洁能源、电力、建筑、运输和农业等方面展开气候行动。中美两国的气候承诺将促进两国增强气候雄心，推进全球气候政治发展，亦可能增强其他国家减缓和适应气候变化的信心。

2021年4月14—17日，克里访华重申中美气候合作，并发表联合声明(22)中华人民共和国生态环境部.中美应对气候危机联合声明[EB/OL].(2021-04-18)[2022-04-27].https://www.mee.gov.cn/ywdt/hjy-wnews/202104/t20210418_829133.shtml.。这是拜登政府官员首次对中国进行高层访问，为在气候政治领域取得更多进展带来希望。2021年11月10日，在格拉斯哥大会闭幕前两天，中美共同发表加强气候合作的联合宣言，这是整个会议中最令人振奋的进展之一[5]。联合宣言表示双方将通过多边进程开展气候合作，携手推进《巴黎协定》的实施。中美两国同意建立联合行动工作组，以强化具体行动，双方将定期会晤以解决气候危机。

鉴于中美两国的碳中和承诺，双方可能共同发起碳中和合作倡议，或在国际论坛发表联合声明。中美还可以就减少双方在国际金融机构和国际开发银行等投资产生的碳足迹以及其他特定领域，如碳定价、零排放工具以及与气候有关的投资等具有重大发展潜力的领域开展合作。同时，中美可考虑采用科学方法实现碳中和，包括在电力、交通、建筑、城市建设、农业等领域进行减排行动，努力实现两国在气候目标上的“平行发展”。中美气候合作前景广阔，还可能带动其他国家参与气候行动。例如，中美在亚太地区，可进一步寻求与日本、韩国拓展多边气候政治互动，或与小岛屿国家联盟(AOSIS)重建气候合作。

(二)合作推广清洁能源发展

作为世界上最大的两个能源消费国，中美之间的能源合作是两国的重要优先事项，对于全球能源安全和清洁能源发展具有特殊意义。现阶段，拜登政府高度重视清洁能源发展，为深化中美气候合作拓展了新空间，也为重塑中美关系提供了新机遇。鉴于中美能源市场的巨大规模，在合作推广清洁能源方面的任何实质性进展，都将有效减缓全球气候变化，并推动清洁能源发展。

中国与美国进行的具体能源合作项目，以促进清洁能源发展、能源可持续发展、降低能源成本、减少碳排放为战略目标，同时考虑双方各自的发展阶段、能力建设和责任分摊。例如，中美清洁能源合作跨越双边和多边平台，促进伙伴关系的良性发展(23)中美能源合作包括清洁能源研究中心(CERC)、能源效率行动计划(EEAP)、清洁能源工作组、清洁煤炭工业论坛、石油和天然气工业论坛、国际核能合作论坛等。。要使两国真正提升清洁能源的发展水平，以达到《巴黎协定》设置的长期目标，需要持续努力。首先，中美清洁能源合作需重点关注的是环境政策领域。历史上，中美合作较关注技术层面，不太侧重技术与政策之间互动，这一定程度上降低了规划发展清洁能源的效用。未来，中美合作应同时涉及清洁能源部署的技术和政策方面，启动多机构对话平台，有效协调两国之间持续的、长期的清洁能源合作。其次，继续推动重点领域合作。2009年，中美确立了清洁能源合作的十大领域(24)中美清洁能源合作的十大领域：能源节约与能源效率、可再生能源、碳捕捉与储存、智能电网、可持续运输、清洁能源技术的联合调研与发展、清洁空气、清洁水、自然资源保护、应对气候变化和促进低碳经济增长。，有助于两国实现有效的优势互补。中国可以继续依托庞大的能源消费市场，在技术、产业发展等领域同美国合作。美国可以充分发挥其在技术和管理体制方面的优势，在技术创新、研究开发、相关制度建设等方面同中国展开合作，提高能源利用效率，激励清洁能源创新在整个经济发展中的快速部署。最后，中美应加强政府和企业的通力合作。政府可以强化清洁能源投资风险管控，扩大在企业层面促进发展清洁能源的激励政策，鼓励两国企业开展技术层面交流，以一种更加有效的方式带动清洁能源技术和绿色产品的推广应用。

现阶段，中美两国努力扩大清洁能源的开发和部署，为中美在能源创新和环境技术方面的合作创造新的机会，引领世界走向清洁能源的未来。中美清洁能源合作需要在彼此交流沟通的基础上，寻求更多“双赢”，扩大共同技术研发合作，尤其在环境政策制定、重点领域合作、政府和企业间对话等方面，中美之间还存在可拓展的合作空间。

(三)推动次国家和非国家行为体层次合作

现阶段，气候问题作为热点议题，需要各国合作共同应对。中美气候合作呈现多层次、多渠道、多领域等特点。其中，非国家行为体在国际气候外交中的地位不容忽视。此外，地方政府、跨国公司、非政府组织等次国家或非国家行为体也应积极开展合作，推动中美气候合作向前发展，采取行动应对气候紧急情况，将气候问题确定为合作的关键领域，致力于共同迈向气候适应型新时代。

首先，为了中国和美国实现21世纪中叶脱碳的共同承诺，地方政府的气候行动至关重要。同国家层面相比，中美两国地方合作更富弹性和张力。一方面，美国地方政府在气候外交中扮演重要角色。在州一级，政府仍致力于清洁能源研究、污染控制和温室气体减排等工作，为中美气候合作创造了良好的现实条件。因此，即使没有联邦政府的支持，中美气候合作也可能在地方层面深化。另一方面，地方合作有较大的灵活性。尽管特朗普政府选择退出《巴黎协定》，但州政府(如加州)仍致力于应对气候危机，同其他州/城市开展气候合作。长远来看，中美两国可通过提供财政和外交支持以及对话平台(如中美气候智慧型/低碳城市峰会)，扩大中美之间的地方合作。其次，跨国公司是扩大气候双边合作的关键驱动力。绿色、循环、低碳经济增长方式渐趋成为主流，这意味着企业必须转变经营方式，通过低碳绿色新发展模式提升其整体竞争力。2021年“领导人气候峰会”召开前夕，超过300家跨国公司签署公开信，支持拜登政府的气候行动承诺，并呼吁尽快制定目标，其中不乏微软、苹果、沃尔玛、可口可乐等跨国商业巨头[6]。中美双方有可能在跨国公司行动层面实现协同效应，以应对气候变化。最后，推动非政府组织发展专业化。作为国际社会的新兴行为体，非政府组织(NGOs)在全球气候治理中扮演重要角色，既是全球气候治理的信息提供者，又是全球气候治理目标的倡导者，甚或成为气候政治博弈的协调者。近年来，非政府组织同其他科研机构紧密合作，为全球气候大会顺利举办提供第一手数据资料和科学报告，广泛参与全球气候治理进程。如贝耶尔研究所(Beijer Institute)、伍兹霍尔研究中心(Woods Hole Research Center)、世界资源研究所(WRI)等，在将气候变化纳入国际政策议程方面发挥了重要作用[7]251-261。因此，推动非政府组织专业化发展，支持非政府组织在气候融资、减缓适应、绿色低碳等领域的积极参与，通过宣传科学知识，影响国家政策，有益于推进中美气候政治互动多元化发展。

当前正处于全球气候治理的关键节点，中美双方弥合分歧不仅可以有效缓解气候变化，也有利于重塑中美战略互信。重申《巴黎协定》国家自主贡献的共同承诺，合作推广清洁能源，加上现有的非国家行为体间合作项目，将继续推动中美气候合作深化，妥善应对全球气候政治的“碎片化”“领导力缺失”“群体化”等新旧挑战[8]。

拜登政府将气候变化视为美国重回全球领导地位的重要杠杆，希冀美国在应对气候变化领域成为领导者[9]。尽管拜登政府对华政策看似较为“温和”，然而其实质仍在于遏制中国，力图阻止中国主导未来技术和产业发展。拜登政府虽计划在气候变化、公共卫生、疫苗研发等若干关键问题领域同中国展开合作，进一步扩大中美利益交汇领域，但也同其他西方国家联合，打造有利于西方国家的新规则体系。在此背景下，中国应未雨绸缪，提供应对气候变化的中国方案，构建多层次全球气候治理体系，贡献中国智慧。

第一，充分认识到应对气候变化离不开大国间的良性互动。气候变化关乎人类未来和福祉，应对气候变化需要中美双方共同努力。后巴黎时代，全球气候治理进入关键时期，因而中美之间的良性互动也备受国际社会期待。在全球气候危机与风险面前，人类命运休戚与共，应对气候变化也可视为中美利益共容中难得的“最大公约数”。现阶段，中美就共同应对气候变化的紧迫性等问题达成共识，充分认识到气候合作符合两国发展的根本利益。因之，中美应建立起长效、稳定的气候行动合作伙伴关系。一方面，通过多边主义气候外交，推进全球气候治理进程；
另一方面，继续推动中美气候合作制度化，推进《巴黎协定》自主贡献目标有效实施，以期通过“功能外溢”带动中美在其他战略互动领域的对话、协调、协作、合作。

第二，推进全球气候政治公平正义，维护国际气候机制的有效性。如果说全球气候治理是为实现全球气候政治发展而“积跬步”或“积小流”，那么探寻其中的公平正义则成了令人向往的理想彼岸[10]。2021年，《格拉斯哥气候公约》(GlasgowClimatePact)强调各国在坚持“共同但有区别的责任”原则下，加大气候行动力度。然而，美欧发达国家与小岛屿国家联盟等组建的“雄心联盟”(High Ambition Coalition)，试图淡化发达国家与发展中国家的区别[11]。此外，发达国家还利用其他国际平台(如七国集团)，向发展中国家尤其新兴大国施压，试图让发展中国家承担与其能力不相匹配的减排责任，与全球气候政治公正背道而驰，势必阻碍全球气候治理善治的实现。同时，在关键的资金问题上，发达国家也没有表现出与口号相匹配的“雄心”，大部分发达国家并没有落实到2020年每年提供1 000亿美元的承诺[12]。可见，应对气候变化的“雄心”与实际行动之间存在巨大鸿沟。当前，中国积极给出符合自身发展阶段的自主贡献，为重铸全球应对气候变化雄心发挥了重要的引领作用[13]。在《联合国气候变化框架公约》框架下，中国将继续维护国际气候机制的有效性，确保《巴黎协定》设定的减排目标，致力于维护全球气候政治公正，坚持“共同但有区别的责任”原则，兼顾历史责任与各自能力之间的平衡，敦促发达国家加大减排力度，呼吁发达国家兑现资金承诺。在气候谈判中，坚持《巴黎协定》各项原则和长期目标，强调发达国家提供支持的力度应与发展中国家行动力度相匹配[14]。同时，中国应充分利用其他多边环境公约(如《生物多样性公约》)，拓宽国际气候合作渠道，推进《巴黎协定》履约制度建设。

第三，强调制定气候政策应以科学为基础。当前，“更多的减排、更小的变化、更低的影响”成为人类应对气候变化的主要依据。国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上对国际社会做出的气候承诺，显示出中国应对气候变化的决心。气候承诺是否兑现，同气候政策是否以科学为基础紧密相关。“十四五”期间，中国将迈入新发展格局，对内深化改革，打造发展新优势。落实到气候变化领域，一方面，制定科学的气候政策，针对不同地区气候变化产生的不同影响，分阶段分层次制定不同的应对措施，打造以绿色低碳为目标的气候政策；
另一方面，面向国际社会宣传中国理念和中国方案，做全球气候治理的积极参与者和引领者。在此背景下，首先，加强适应气候变化的基础性研究，提高各层级气候适应能力，将应对气候变化与经济发展挂钩，实现适应气候变化的目标和社会的低碳转型。其次，将气候政策纳入生态环境政策制定中，推动经济绿色复苏，发挥地方政府、企业、民间组织等主体的作用，推进社会绿色消费转型。最后，充分借鉴国际经验，完善气候政策的中长期规划，就能源转型、清洁能源研究、绿色金融等领域加强同国际社会的交流，积极探索科学多元化的气候政策。

第四，加强清洁能源技术研究，强调经济绿色复苏，警惕美国联手部分西方国家对中国实施联合打压。后疫情时代，经济绿色复苏是美国寻求新出路的核心议题，中美应建立绿色经济伙伴关系，加强清洁能源技术的创新研究。技术创新方面，中国在某些关键技术领域落后于甚或受制于美国，但在水电、风电、光电、电动汽车等领域已成长为世界大国，并成为美国最强劲的竞争对手。在此背景下，中国应加强技术人才培养，提高能源利用效率，促进能源生产部门的结构性改革，逐步减少煤炭的使用和消费，推动可再生能源发展。一方面，在“十四五”“十五五”期间控制煤炭消费，推动能源转型，降低能源开发成本，促进能源多元化发展；
另一方面，中国可在清洁能源技术和产业升级等方面与美国开展对话或合作，学习先进技术和经验，共同推动清洁能源产业升级，致力于推动疫后全球经济绿色发展。不过，若美国联合其他西方国家，对中国实施“碳关税”，则会给中国带来极大的外部压力。因此，中国应推动新能源产业高质量发展。

第五，高度重视气候安全议题。党的十八大以来，气候变化议题上升至国家安全高度，并同政治、经济、社会等因素互动[15]。2014年政府间气候变化专门委员会(IPCC)(25)联合国政府间气候变化专门委员会正在编制第六次评估报告(AR 6)，预计2022年9月发布综合报告。发布的第五次综合评估报告(AR5)，为中国应对气候变化和加强生态环境建设提供了新的科学基础。近年来，温室气体的持续排放导致全球变暖加剧，对自然生态和社会生产生活造成严重威胁，并可能导致水资源、粮食、经济、能源等安全领域都面临危机或风险。在此背景下，中国高度重视气候变化问题，应继续加强对气候变化的科学研究，做好气候风险评估工作，提高应对极端天气灾害的能力。现阶段，国际社会对中国寄予更多期望，中国有必要引导和协调好各方的利益诉求，引领应对全球气候变化。拜登政府上台，中美两国就应对气候变化也达成了一些共识，两国有必要将气候安全问题置于新高度，加强合作，向世界表明中美正在为共同应对气候变化而努力。

第六，积极推进碳达峰、碳中和各项工作。当前，碳达峰、碳中和已纳入中国国家战略总体布局，中国坚定走绿色低碳发展道路，并在社会各层面积极推进低碳工作。然而，美国在“脱碳”方面给中国施加了不小的压力。一方面，拜登政府指责《巴黎协定》对中国没有任何约束力，中国仍在建设数百座燃煤发电站；
另一方面，若拜登政府强化低碳/零碳技术优势地位，中国将面临激烈的技术竞争。鉴于此，中国应加强低碳技术研究，尝试围绕产能、储能、节能等关键材料与技术，开展新能源研发工作；
调整能源结构，构建以可再生能源为主的能源体系。中国可借鉴学习美国新能源政策经验，结合税收减免政策、统一碳市场的碳价引导机制等，以市场为主导，逐步取代政府补贴机制，大力支持“碳捕获”和“绿色氢”技术发展，以实现应对气候变化的技术突破。此外，中美可以联合设立低碳技术研究机构。诚然，美国清洁能源和低碳技术水平远超中国，中国仍可尝试与美国对话，共同研发产品，实现互利双赢。中国应在世界碳中和目标下推动中国社会去碳化转型，开创碳中和新时代。

第七，推进新时代中国气候外交。应对美国气候政治新变化，中国气候外交面向或许不仅限于美国，而可能涉及中美双边外交之外的路向。例如，2019年12月，欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》(EuropeanGreenDeal)，承诺2050年前在世界范围内率先实现碳中和，致力于建设绿色低碳导向型社会。客观来说，欧盟一直以来都是应对全球气候变化的倡导者、参与者、推动者，也有领导全球气候行动的意愿。在此背景下，中国有望继续加强同欧盟在气候环境领域的合作，落实国家自主贡献，推进《巴黎协定》长期目标的有效实施，加快中欧经济社会绿色低碳转型。又如，气候变化“南南合作”是发展中国家自力更生的必然要求[16]。鉴于此，中国可以团结其他发展中国家，秉持“临渊羡鱼，不如退而结网”的中国理念，利用绿色“一带一路”建设实践的辐射带动作用，实现绿色金融互联互通，共建应对气候变化的重要平台，积极开展气候变化“南南合作”。

因疫情而迟开的格拉斯哥气候大会，在2021年11月落下帷幕，却仍乏善可陈，其中不乏质疑和担忧之声(26)在最后协议中，“减少煤炭”成了全球共识，煤炭时代可能迈向终结。此外，发展中国家没有得到应有的气候损失补偿，因而对峰会结果大失所望，呼吁气候政治公正。，发达国家融资承诺仍远未兑现，但是客观上还是取得了一些新的进展：提振国家层面应对气候危机的信心，促进基于自然的解决方案，刺激各国立即行动并开始减排，兑现气候融资承诺，引领向净零、气候适应型的世界过渡等[17]。中美气候合作虽受到各国欢迎，但这种合作可能也无法完全脱离双边关系及其他议题领域的影响。

中美共同应对气候变化问题，已然超越生态环境本身，扩展到政治和经济领域，甚或上升至国家安全高度。中美气候政治竞合，对于中美两国国家自主贡献目标实现、低碳经济社会绿色转型、清洁能源技术研究创新、绿色金融贸易合作等都有着深远影响。中美关系一直是世界上最重要的双边关系之一。在“不冲突、不对抗”的前提下，尽可能推动良性竞争和双边合作，符合中美两国发展利益。当前，中美在应对气候变化方面已经达成了一些共识。但是，中美气候政治竞争不会消失，而会长期保持竞争中求合作的状态。为此，应重视气候议题在恢复中美战略互信中的基础性作用，维护多边主义，加强国际合作。总之，气候行动之路不会在格拉斯哥终结，征途漫漫，如何确保中美关系在应对气候危机时朝向更为稳定和积极的方向发展，引领全球气候治理变革，值得进一步追踪研究。

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