我国行政追偿主体资格的本土化设计

张 杰

(河南财经政法大学 法学院,河南 郑州 450046)

行政追偿作为行政赔偿的后续程序,早在1989 年《中华人民共和国行政诉讼法》中已经确立,并随着国家赔偿制度的建立,成为国家赔偿制度的重要组成部分。

但是,长期以来,行政追偿制度的实施情况不佳,基本属于零追偿。

笔者曾于2018 年向河南省财政厅申请国家赔偿费用信息公开,获悉,自1995 年《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)实施至2017 年二十余年间,发生省级国家赔偿的年份、费用数额的行政追偿信息如下:2009 年,赔偿费用103 610 020 元;2014 年,赔偿费用896 520 元;2015 年,赔偿费用500 480.09 元;2016 年,赔偿费用1 177 860.52 元;2017 年,赔偿费用18 715.62 元。

其他年份省级没有发生国家赔偿费用。

但是,令人费解的是,截至2017 年二十余年间,我省省级未发生国家追偿情况,当然也就不存在追偿数额。

根据上述统计数字,对比国家赔偿费用,低追偿甚至零追偿可见一斑。

毫不夸张地说,在我国国家赔偿制度中,“追偿制度是国家赔偿法执行最差的制度之一”[1]已经成为理论界和实务界公认的事实。

正是由于行政追偿制度的零追偿,导致了严重后果,产生了一系列不良的连锁反应。

第一,阻碍了依法行政的进程。

由于行政追偿的虚悬,使得工作人员在履职中,缺乏经济压力而责任感缺失,导致违法行政行为的发生。

目前我国行政执法中,公务员进行行政执法行为时,存在领导干预的现象。

面对领导“明显违法”的决定或者命令,下级公务员会陷入“违法”或者“违令”的两难境地,出于明哲保身的考虑,有的公务员因为不敢得罪领导,在面对“明显违法”的行政命令或决定时不敢行使抵抗权,最终牺牲行政行为的合法性正当性。

一个行政赔偿案件的造成,形式上是因为某个或某些公务人员的行政违法行为,但实际上是由背后的领导决策所致。

其实,从立法上,无论是2005 年的《中华人民共和国公务员法》还是2009 年的《中华人民共和国公务员法》,都明确规定了公务员的拒绝权,赋予公务员对上级领导说“不”的法定权利。

之所以会出现公务员有权利不用,反而明知违法而为之的怪象,和行政追偿制度没有落实有关,公务人员即便作出违法行政行为,由国家承担赔偿责任即可,对自身不会产生不利影响。

第二,导致反腐机制出现制度短板。

反腐败是一项艰巨的任务,为了扎紧制度的笼子,我国已经建立了多层次、多元化、全方位的公务员行政执法责任体系,并且在逐步完善和落实。

其中,依据《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公务员法》和《中国共产党纪律处分条例》的衔接,行政机关工作人员的行政处分和政务处分等责任形式得以落实;通过《中华人民共和国刑法》《国家赔偿法》以及相关司法解释和指导意见的辅助,执法人员的刑事责任、赔偿责任逐渐强化。

然而,作为公务员执法责任体系完善的重要部分的行政追偿制度,却一直没有相关的具体化的适用细则、指导性规定或者司法解释,仍然处于静态的制度设计层面,公务员执法责任体系的短板,导致制度的笼子出现缺口,产生了不利于反腐工作的后果。

第三,降低了政府的公信力。

在依法行政进程中具有重大影响的“孙志刚事件”“麻旦旦事件”等严重侵犯公民合法权益的违法行政行为,虽然事后受害人均得到了行政赔偿,但是,对造成严重违法后果的公务人员,却没有根据《国家赔偿法》进行相应的行政追偿。

正是行政追偿制度的缺位,使公务人员滋生了错误的观念,认为只要是公务行为,只要自己的行为没导致犯罪,违法职务行为就应该是“公家事,公家埋单,和自己无关”。

公务人员存在的这种错误认识,必然也会引起受害人的强烈不满,产生连锁反应,最终降低政府的公信力。

落实行政追偿制度,抑制公务人员的违法侵权行为,规范公务人员的职务行为,提高政府公信力,是我国法治政府建设的重大任务。

从我国国家赔偿法规范层面来看,现行立法中行政追偿主体的内部化规定,使得行政追偿制度在启动阶段就出现了重大阻碍,导致行政追偿制度沦为“具文”。

从法规范层面上看,由于行政追偿主体的立法设计关系到行政追偿制度启动的关键第一步,所以,即便是在我国行政追偿制度立法过于原则的情况下,我国《国家赔偿法》仍然对行政追偿主体资格进行了明确规定。

(一)我国行政追偿主体立法检讨

根据我国《国家赔偿法》第十六条之规定,具有行政追偿主体资格的是行政赔偿义务机关,行政赔偿义务机关在赔偿损失后,有权作为行政追偿主体,对有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人进行行政追偿。

换言之,根据我国法律规定,行政赔偿义务机关就是行政追偿主体。

而在被追偿人中,虽然也有一些“事实上的公务员”,但是大多还是来自行政赔偿义务机关的工作人员。在委托行政中,受委托的组织或者个人也往往与行政赔偿义务机关有着千丝万缕的关系,这种与行政追偿主体天然的内部联系,导致事实上行政追偿主体“内部化”,使得行政追偿从启动时就困难重重,难以实现。

1.行政追偿主体缺乏追偿动机。

我国传统的息事宁人、不做恶人的官场文化,使得行政追偿主体很难理性地行使追偿权,缺乏追偿动机。

由于行政赔偿义务机关与被追偿人之间的特殊关系,赔偿义务机关虽然拥有启动行政追偿程序的权力,但他们有时不愿意因行使追偿权而破坏这种“行政职务关系”“同事关系”“上下级关系”和“业务协作关系”等密切的管理从属关系,而更愿意保持一团和气的工作状态。

主观动机的缺乏,使得行政追偿主体面对有故意或重大过失的公务人员,应当依法启动行政追偿程序时,出于要维护方方面面的关系而不愿追偿。

2.行政追偿主体缺乏追偿动力。

从立法价值上看,行政追偿客观上减轻了财政压力,这也是行政追偿的动力之一。

但是,在我国包括行政赔偿在内的国家赔偿,真正的赔偿主体是国家,赔偿费用由国库统一支出。

“赔偿义务机关”的立法意图只是为了便于被害人寻找索赔对象,代表国家对特定赔偿案件具体履行如与受害人协议、参与诉讼、给付赔偿费等义务的机关[2]。

并且,根据我国财政管理规定,作为行政追偿主体的行政机关本身并没有独立可供支配的财产,其财政来源是政府预算。

详言之,在整个国家赔偿中行政机关不是“经济人”,而只是“经手人”,赔偿金无需由行政赔偿义务机关“自掏腰包”,追偿金也不会成为行政赔偿义务机关的资金来源。

根据理性经济人理论,这种与本单位经济利益脱节的制度设计,客观上也会导致行政追偿主体缺乏追偿的动力。

(二)行政追偿主体界定的学界探索

行政追偿主体内部化对行政追偿制度落实的羁绊,早已引起了学界的广泛诟病,学者们也从不同的角度提出了解决方案,概括为两种路径。

1.加强对行政追偿主体的监督。

有学者要求设立行政追偿启动程序,由国家财政机关监督赔偿义务机关追偿权的行使,以保证追偿制度能够落到实处[3]。

有学者主张从法理层面规制行政追偿权滥用[4]。

2.确定新的行政追偿主体。

有学者认为应当细化追偿权行使的主体,主张借鉴韩国的做法,在《国家赔偿法》中规定履行赔偿义务的国家或地方自治团体为追偿人,同时规定具体行使求偿权的机关是法务部长官或地方自治团体行政首长[5]。

有学者建议确定财政机关作为统一的追偿机构[6],也有学者主张成立一个专门的机构——国家赔偿委员会,该委员会是全国人大的下属机构,专门负责国家赔偿和追偿事项[7]。

以上两种思路都颇为可取,但是也有值得商榷之处。

第一种设想实际上并未触及行政追偿主体本身的规定,而是试图通过加强监督来促使行政追偿主体积极行使行政追偿权。

笔者认为,加强外部监督机制对落实行政追偿制度当然必不可少,在强大的外力威慑下,行政追偿主体应当不敢懈怠,但是,仅靠外部监督,不能从根本上改变行政追偿制度难以启动的现状,内外兼治才是根本。

如果不打破行政追偿主体的内部性,行政追偿主体缺乏主观能动性,单纯依靠外力监督作用难以落实行政追偿的目的。

第二种设想试图确定新的追偿主体,从根本上改变行政追偿主体制度设计上的内部性主张。

对此笔者较为赞同,要彻底去除行政追偿主体内部化的立法弊端,重新确定地位超脱的追偿主体无疑是釜底抽薪的有效路径。

在尝试确定新的追偿主体之前,首先应探寻行政追偿主体设计的理论基础,从而为确定行政追偿主体的科学性提供坚实的理论支撑。

当提及一种制度时,对域外相关规范的介绍、考察以至于借鉴,是我们的常规做法,正如著名的比较法学者达维德所言“比较研究有助于更好地认识并改进本国法”[8]。

因而,挖掘行政追偿主体的理论基础,从比较法的角度,对行政追偿主体进行充分论证和考察很有必要。

(一)行政追偿主体的立法差异

为了更加直观,本文将我国和其他实施行政追偿制度的国家关于行政追偿主体的相关规定进行比较,见下表。

解析图表可知,根据我国《国家赔偿法》的相关规定,行政追偿主体是作为行政赔偿义务机关的行政机关和法律法规授权组织,而行政机关和法律法规授权组织在我国行政法基本原理中,属于行政主体这一概念范畴。

而与我国国家赔偿制度有密切渊源的德、日、韩等国,行政追偿主体范围则与我国大相径庭。

具言之,在德国,关于行政追偿主体的规定主要存在于宪法和基本法之中,1919 年德国《魏玛宪法》第131 条规定:“官吏就其所受委托之职务行使公权力,而违反对第三人之职务上义务时,原则上由该官吏所属的国家或公共团体负责其责任,但对于官吏有求偿权。”德国《基本法》第34 条规定:“任何人行使属于其担任的公职务,如违反其对第三人所负的职务上的义务时,由其所属之国家或公共团体负责任,但有故意或重大过失时,国家或公共团体保有其对该公务员的求偿权。”因超越权限被废止的《德国国家赔偿法》也延续了这一立法精神,在第12 条规定:“行使公权力的不是公法法人的,应由授予国家权力的公法法人承担责任。

在法律无其他规定,发生有过错的义务损害行为时,该公法法人有追偿请求权。”日本《国家赔偿法》规定:“公务员在行使公务权力时,有故意或重大过失时,国家或公共团体对该公务员有求偿权。”1967 年韩国《国家赔偿法》第2 条规定:“公务员执行职务,因故意或过失违反法令致使他人受损害或依其他损害赔偿保障法之规定,发生损害赔偿之责任时,国家或地方自治团体应赔偿其损害……前项情形,公务员有故意或重大过失时,国家或地方自治团体对该公务员有求偿权。”

可见,德国、日本和韩国国家赔偿法中,对有故意或重大过失的公务员享有追偿权的主体都是国家或公共团体的公法人,而我国行使行政追偿权的是具有行政主体资格的行政机关或者法律法规授权的组织。

(二)中外行政追偿主体差异原因分析

我国与主要实施行政追偿制度的国家相比,行政追偿主体资格明显不同,立法分析如下。

1.我国行政追偿主体的认定。

从行政法学理论上看,我国行政追偿主体属于“行政主体”范围,而“行政主体”这一概念是我国从法、德、日等国家引进和移植过来的,但是在资格要求方面,我国却又有自己的特色。

具体而言,我国“行政主体”主要是为了承担责任,从本质上看,多数“行政主体”与起源国的内涵并不一致。

原因在于,我国民法典中的机关法人并不是以具有实质意义上的独立财产来作为界定标准的,机关法人的财产通常不属于法人所有,而是国有,根据我国预算法,只有实行独立预算的国家机关才是法人,每一个预算单位就是一个法人单位,而某些国家机关虽然有自己的名称、组织机构和场所,但不是预算单位,也就不能成为法人[9]。

所以,我国多数行政主体因不是独立预算单位,也就不具备财政独立这一法人必须具备的基本条件。

可见,多数作为“行政主体”的行政追偿主体并没有独立承担与财产有直接关联的赔偿责任。

2.国外行政追偿主体的认定。

考察行政法先进的国家,比如大陆法系的主要代表国家法国,行政主体必须是公法人。

具体而言,就主体资格层面,行政主体是根据公法规定而成立、以公共事务为成立目的、能够作为权利和义务的主体。

就法律意义层面,行政主体是实施行政职能的组织,即享有实施行政职务的权力,并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。

如果仅能实施行政职务,而不负担由此而产生的权利、义务和责任,就不是行政主体。

在法国,法律承认三种行政主体:国家、地方团体、公务法人(法国法律称为公共设施或公共机构)。

其中,地方团体指市镇、省、大区。

而行政机关只是行政主体整体结构中的某些单位,它们在一定的范围以内,以行政主体的名义进行活动,而效力归属于行政主体[10]。

公务法人的共同形式之一为:有独立的财产,在财政管理上有独立的预算。

可见,在法国,行政机关并非行政主体,也非公务法人。

德国法上的公法人概念继受民法而来,最先是将国家解释为公法人,到19 世纪中叶以后,随着其他公法人的发展,公法人被区分为公法社团、公营造物和公法财团三种具体类型。

在德国,国家和主要的地方自治团体是乡镇和县,都是地域性公法社团[11],各级行政机关不属于公法人的范围。

英美法系的主要代表国家英国,行政机关包括中央各部、地方政府和公法人。

其中,郡、区、教区和社区,各级地方政府都是法人,英国公法人大量存在行政活动的各个部门和层次中,“每当政府认为给予某个行政机关一定的独立地位和法律人格为适当时,就可把它组成为一个公法人”[12]。

公法人的共同特征之一是“公法人的财政独立”[13],所以,在英国行政机关必须具备公法人资格,是具有独立的法律人格的公法人,与我国行政机关的内涵并不一致。

由此可见,无论是大陆法系国家还是英美法系国家,无论采用何种称谓,具有公法人资格是行政主体的共性,即行政主体本质上是根据公法规定成立的、以公共事务为成立目的的,能够作为权利和义务主体的法人。

按照“公法人理论”,我国的行政机关因为仅能实施行政职务,却不能负担由此产生的权利、义务和责任,不具备公法人人格而应当被排除于行政主体范围之外。

追根溯源,我国行政主体的内涵与行政主体缘起国的内涵并不一致,这是导致我国与其他国家行政追偿主体的范围差别甚大的原因。

或许重新审视我国“行政主体”的概念,吸纳大陆法系“行政主体”的资格条件,确定只有具备公法人资格才是行政主体,进而明确行政追偿主体的范围,是在不必生硬地打破我国现行立法体制的基础上,便能从根本上解决我国行政追偿主体内部化的最便利的中国方案。

(一)公法人理论纳入行政追偿主体的正当性基础

从历史维度看,行政追偿责任来源于公务员的职务侵权赔偿责任。

行政追偿制度本质上是实现公务员个人责任的途径,是在职务侵权行为中存在故意或者重大过失的公务员的责任承担形式,由其直接对受害人承担侵权赔偿责任转换为由国家先向受害人承担赔偿责任后,再要求相关公务员承担相应侵权赔偿责任的制度。

所以,行政追偿权的理论根源是公务员的侵权行为之债。

同时,在我国公、私法二元框架下,国家赔偿法的公法性质决定了行政追偿权的公法属性。

故此,行政追偿的法律属性是公法之债,行政追偿权是公法上的债权请求权,行政追偿主体即为公债债权人。

根据公法之债理论,公法之债中的债权人,是指在公债法律关系中享有债权的主体。

从法理层面看,国家是公共利益的代表者,当然也就是公债的债权人。

国家是一个抽象的实体,其具体职能是由其职能部门来完成的,因而,公法之债的债权人是能够代表国家向债务人行使债权请求权的主体。

行政追偿作为公法之债其核心仍然是“债”,根据“债”的基本原理,债权人和债务人必须是具有完全责任能力的主体,作为公法之债的行政追偿当事人,行政追偿主体当然就应当具备公法人资格,换言之,在行政追偿中,只有公法人才是唯一的追偿主体。

根据公法人理论,所谓公法人,首先是由国家直接依法或者依照法律授权所创设的权利主体,其次是该主体具有独立的人格,得行使权力负担义务。也就是说,公法人是要有独立的财产,在财政管理上有独立的预算,既享有实施行政职务的权力,也能够负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。

可见,将公法人理论作为行政追偿主体的资格界定标准,是我国行政追偿公法之债的法律属性的题中应有之义。

(二)行政主体理论修正的可行性

行政主体作为行政法理论中的基础概念,在大陆法系国家的行政法体系中几乎均有规定,而我国行政主体资格的内在逻辑矛盾也受到了行政法学界的广泛质疑和挑战[14],修正我国行政主体理论是大多数公法学人的主张。

如前所述,行政主体的理论内涵决定了行政追偿主体的资格界定,正是由于行政主体理论的不顺畅,导致我国行政追偿主体界定时,不得不面临难以理顺的各种相关问题。

因而,修正行政主体理论,将公法人作为行政主体的界定标准,进而确定行政追偿主体的资格范围,使行政追偿主体适当外部化,不仅不存在学界障碍,也是落实行政追偿制度所必需。

根据我国《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》和《行政事业单位国有资产管理办法》中国有资产管理的规定,行政机关并不享有财产权,而仅是对一定的国有资产占有和使用。

也就是说,行政机关没有可供履行债务的财产,要履行债务,一律是以国有财产进行,将行政机关作为追偿主体本身就存在逻辑上的困难。

可见,就法人理论和行政主体理论而言,也应当回归大陆法系的传统[15]。

事实上,在立法例中,虽然中央立法关于追偿主体并未明确,但是地方立法已经迈出了一步。

例如1999 年《安徽省行政执法过错责任追究暂行办法》第四条,就规定了追偿主体为县级以上人民政府,承担行政执法过错责任日常事务的是县级以上人民政府法制工作机构(1)《安徽省行政执法过错责任追究暂行办法》第四条规定:“县级以上人民政府负责本级人民政府所属行政执法机关、下级人民政府的行政执法过错责任的追究工作。

县级以上人民政府法制工作机构承担本级人民政府追究行政执法过错责任的日常事务。”。

虽然该法规已经失效,但是将县级以上的人民政府作为追究主体的规定,却是无形之中和大陆法系传统的行政主体资格相契合。

而现行有效的2006 年实施的《舒城县行政执法过错责任追究暂行办法》第八条,同样将县人民政府作为县行政执法责任追究机关,负责本级所属的行政机关、乡镇人民政府的行政执法过错责任的追究工作(2)《舒城县行政执法过错责任追究暂行办法》第八条规定:“县人民政府(以下称责任追究机关)负责本级所属行政机关、乡镇人民政府的行政执法过错责任的追究工作。

国家、省垂直管理的行政执法单位及其工作人员的行政执法过错,由县政府向其上一级机关提交追究责任的建议,由上一级机关负责追究;县政府法制工作部门承担县人民政府追究行政执法过错责任的日常事务。”。

是故我国应以借鉴公法人制度为突破口,摒弃国家机关的私法人化理论,回归大陆法系关于国家机关的非私法人传统,即仅承认国家为特殊的民事主体,国家机关原则上不具有独立的法律主体地位,其只能以国家名义从事法律行为。

同时借鉴德国的做法,按行政地区划分,将省级、市级、县级设置为公法人,由本行政区划的地方政府代表其管辖地区享有公法人地位。

在解决行政主体的公法人资格要求这一理论基础后,就面临行政追偿主体的具体确定,关于这一问题,学界现有的研究成果,值得借鉴。

(一)确定行政追偿主体的立场考量

一般情况下,关于行政追偿主体的确定理论,要追溯到行政赔偿主体的确定理论,目前,分为管理者说及费用负担说两种立场[16]。

管理者说认为,由公务员的管理者承担行政赔偿责任并行使相应的追偿权;费用负担说认为,因为费用负担者所负担的费用中也包含了赔偿金,所以由承担国家赔偿费用的负担者来对有故意或重大过失的公务员行使追偿权。

管理者说虽然从理论上具有了解行政侵权行为中是否存在故意或者重大过失的可追偿情形,便于落实追偿的优点,但是,也存在可能因为费用负担额不充分,而无法请求充分安全对策的情形,此时损害的发生与费用负担间是否有足够的因果关系,甚至其间的因果关系只是间接的,再加上以法定比例的计算方式机械地算出管理者所要支出的额度,分配最终损害赔偿责任费用也会有不少的困难,在具体运作上将产生相当困难,对此说存在质疑[17]。

有人认为,管理者说“目前极为少数而几乎没有人主张”[18];而费用负担说则对于追偿更加有主观动力,能够更好地落实行政追偿制度,并且从实质上能够独立承担经济责任的公法人,更可能成为承担国家赔偿费用的负担者,从逻辑自洽的角度,费用承担者和公法人理论更加融洽。

(二)行政追偿主体资格的构想

探索行政主体的渊源可知,行政主体的确定依据是具备公法人资格,应该从公法人的角度来确定赔偿义务机关,即只有具备公法人资格的主体才能成为行政赔偿义务机关。

有学者认为:当前,对于国家和地方而言,其各自已经在财政分权和公务分权的基础上形成了自身独特的利益,并形成了相互分离而相对独立的公务,因而它们应该成为独立的行政主体。

作为地方行政主体,在我国具体包括省、市、县以及自治州、自治县等,乡镇由于没有自己的财权不具备行政主体地位[19]。

结合国外的通例,我国赔偿义务机关应该确定为国家,具体为中央人民政府和地方各级人民政府,相应地,追偿主体应确定为国务院和地方各级人民政府,这样不仅从理论和立法例上和世界接轨,更重要的是可以从根本上解决行政追偿的内部性、追偿主体的权威不足、追偿主体与自身经济利益分离的问题,避免出现该追不追的局面。

1.县级以上各级地方政府。

随着我国政府机构改革的推进,地方分权制改革使得地方政府的人事权和机构设置权逐步扩大,地方分税制改革使得地方政府获得了财政上的独立性,在这些改革之中已经显现出国家侵权赔偿责任主体多元化的趋势,故应将地方政府纳入国家侵权赔偿责任的主体范围。

2.公权力团体。

随着我国政府管理职能的转化,基层群众自治组织、行业协会、社团等代表群众利益的非政府组织或者中介组织越来越多得到法律的主体确认和资格授权,其参与社会治理的范围越来越广泛。

这些得到法律上授权和特定事项下公权力主体资格确认的公共团体,也应成为国家侵权赔偿责任的承担主体之一[20]。

这些法律法规授权组织的国家赔偿,根据我国《国家赔偿法》的相关规定,行政赔偿义务机关和行政追偿主体是一致的,即由公权力团体行使行政追偿权。

3.行政追偿机构。

行政追偿机构是具体进行行政追偿的组织,鉴于行政追偿主体包括县级以上地方各级人民政府和公权力团体,而公权力团体的成立条件、资金运作和人员管理都不同于行政机关,大多不仅仅依靠行政法调整,因而,从行政法学研究层面,本文限定在县级以上地方各级人民政府中行政追偿机构的确定问题。

(1)行政追偿主体的机构设置。

在各追偿主体中,设立行政追偿委员会作为专门办理行政追偿案件的内部机构,具体负责行政追偿权的行使。

行政追偿委员会下设追偿办公室和专案追偿委员会。

追偿办公室是行政追偿委员会的常设机构,由行政追偿主体内部正式工作人员组成。

专案追偿委员会是临时机构,设专职秘书,负责日常行政事务,联络各委员组织召开专案追偿委员会会议。

(2)行政追偿机构的人员组成。

行政追偿机构的人员组成,是行政追偿公开、公平、公正的保障,人员选配非常重要。

目前我国有些地区成立的行政复议委员会已经运行多年,专家委员制度取得了良好的社会效果,可以为行政追偿机构借用。

按照2016 年7 月22 日实施的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》之要求,各地设立法官、检察官惩戒委员会的成功经验,可供参考。

借鉴行政复议委员会和法官、检察官惩戒委员会的组成设计,行政追偿委员会由主任委员、副主任委员、专门委员、专家委员组成,其中主任委员一名,副主任委员两名。

为保证行政追偿委员会的权威性,主任委员由政府主管领导担任;至于副主任的名额及人选,考虑到我国行政体制改革政府法制办并入地方司法行政机关,另外,根据《国家赔偿费用管理条例》的有关规定,财政部门对国家赔偿费用预算、申请、支付、追偿等情况直接掌握,所以,两名副主任委员分别由司法局负责人和财政机关负责人担任。

主任委员、副主任委员连任不得超过两届。

为了使行政追偿权相对集中与各级政府的设计相衔接,应当在各行政机关中遴选行政追偿委员会专门委员(原则上,一个机关不超过一人),组成专门委员库。

追偿委员会委员必须忠于法律,认真负责,没有道德瑕疵。

专门委员任期5 年,可以连选连任。

为了保证追偿的中立性、专业性和公正性,还应从大学法学院高级职称者(副教授、教授)、研究机构等法学专家学者(法学研究所副研究员及以上)和资深律师中选聘专家委员,组成专家库。

各地专家资源不尽相同,对专家委员的具体数量不宜立法统一规定。

外聘专家委员人数应不少于追偿委员三分之二的比例,专家委员聘期5 年,无续聘次数限制。

追偿委员会委员在任期内的身份变动,应当区别不同情况作出处理。

追偿委员会中主任委员、副主任委员如遇工作变动,已经不符合担任追偿委员会中相关职务的条件时,由其接任领导自然替补。至于追偿委员会中的专门委员和专家委员,对其任期内身份变化,不符合委员条件的,设置退出或者辞职程序使其不再担任追偿委员会委员,并及时补充专门委员和专家库人员。

(3)行政追偿委员会的工作模式和职能安排。

关于行政追偿委员会的工作模式,日本的求偿委员会制度值得我们关注。

在日本,针对每一件行政求偿案件都专门成立求偿委员会(临时机构),负责对案件进行调查、审议及向公务员求偿[21]。

这一制度的优势在于,针对每一个追偿案件成立专门求偿委员会,能够充分注意到个案的具体情况,更能作出有针对性的判断,作出科学严谨的追偿结论。

但是,该制度也存在明显的弊端,毕竟求偿委员会属于临时机构,由其负责对案件的调查,难以保证法律适用的连续性和专业性,并且,从公正性的角度看,由一个机构既负责证据调查又作出追偿决定,难免有既当运动员又当裁判的嫌疑,与回避制度相悖。

因而,笔者认为,虽然日本求偿委员会的工作模式对我们有所启发,但是其临时机构的性质设定,对于我们并不具有参考价值。

通过以上分析研判,结合我国国情,我国行政追偿委员会采用如下工作模式较为可行。

行政追偿委员会实行“一案一会”的工作模式,针对每一个行政追偿案件成立专案追偿委员会,专案行政追偿委员会成员由主任委员、副主任委员、专门委员若干名、专家委员若干名组成。

其中,专门委员和专家委员从专门委员库和专家委员库中随机抽取,但本案中的行政赔偿义务机关的专门委员应当回避。

为了保证追偿的中立性、专业性和公正性,专案追偿委员会中,全体委员的总数应为奇数,并且专家委员的数量应当高于主任委员、副主任委员和专门委员的数量之和。

在职能安排上,追偿办公室负责行政追偿案件的调查取证,接受被追偿人的陈述意见及相关资料,针对案件争议焦点收集对被追偿人所有有利和不利的证据,及法律法规依据,并依据事实及证据作完整的说明,对于案件所涉重要争点,先予归纳、厘清并作出审议意见,同时参考涉及的法律规定、行政规则、实务见解、法院判例或判决理由、学说理论及类似案件的处理先例,进行资料整合分析,编写初步结论报告,供专家委员小组审议。

如果案情简单,能够认定是否行使追偿权,提出初步处理意见;如果案情复杂不易判断,将资料整合分段分析,并注意内容的完整及时效性,供专案追偿委员会审议。

简言之,追偿办公室负责行政追偿案件的调查取证、资料整合分析、编写结论报告,并提出初步处理建议。

在具体的制度设计上,专案追偿委员会采取书面无记名投票方式表决,一人一票,实行少数服从多数的原则,所作追偿意见须经超过三分之二以上出席会议委员同意后,方可通过。

追偿委员会将初步处理意见上报行政追偿主体,行政追偿主体不同意委员会的决定,可以退回追偿委员会,委员会必须重新讨论;如果行政追偿委员会仍然坚持原来的决定,行政追偿决定即行生效。

行政追偿制度作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手,一直处于休眠状态,暴露了其制度本身必然存在阻碍其落实的问题,其中,行政追偿主体的内部化设计就是重要根源之一。

立足现有立法例的框架,通过对行政主体理论的重新梳理,重新界定行政主体的内涵,最终打破行政追偿主体的内部化桎梏,激活行政追偿这一具有重大意义的制度,利于促进新时代我国法治政府、法治国家伟大目标的实现。

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