产业扶持政策绩效评价案例解析——以A地区工业扶持政策为例

●信俊汝 覃肖响

日本是产业政策概念的起源地，1970年，日本通产省代表在经济合作与发展组织大会上演讲《日本产业政策》中提及“产业政策”一词。随着二战后日本经济奇迹般的增长现象广受世界各国的关注，“产业政策”这个词汇跨出日本国界走向世界，逐渐成为通用词汇。1986年，“产业政策”一词正式出现在《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划（1986-1990）》中，成为发展计划中的一个重要概念。在此之前，我国虽未正式使用“产业政策”一词，但已十分重视产业政策的研究和运用。1988年原国家计划委员会成立产业政策司和1989年《关于当前产业政策要点的决定》的颁布，拉开了我国正式实施产业政策的序幕。伴随我国经济社会发展的变革和发展环境的变化，我国各个阶段产业政策的重点也在不断调整。但产业作为国民经济发展的关键所在，一直受到各级各地政府的重视，产业政策也逐步推行至多个领域，扶持内容不断叠加、扶持方式更加多元、扶持力度持续加大，形成了我国特有的产业政策体系。在推进产业政策及政策体系建立健全的同时，政策的有效性也成为政府及政策主管部门的关注重点。

关于产业政策的概念，学术界尚未达成共识，研究的专家、学者较多，观点也不尽相同，但总结产业政策的内涵主要有以下几点：一是产业政策是国家调整产业关系、优化产业结构的重要经济政策手段；
二是产业政策为政府引导或干预产业之间、产业与企业之间的资源合理配置提供方向；
三是产业政策的目标是大力促进产业发展、提升产业竞争力，进而推动区域经济增长和健康发展。简而言之，产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。

与其他政策相比，产业政策除了具备时效性、导向性、权威性等一般特点外，还具有弥补性和区域性的个性化特征。弥补性是指对市场功能的弥补性，产业政策制定需要发挥对市场运行先天不足或缺陷的弥补作用和对市场失灵的纠正作用；
区域性是指产业政策的制定要符合区域产业发展的实际情况，包括区域的资源禀赋、经济环境、经济发展阶段、人文特征等。

产业政策通常是运用立法、规划、经济措施、行政等工具或手段，对产业供求主体的投资、研发、生产、运营、交易等经济活动决策产生影响，以实现政府预设的产业发展目标。基于经济发展的实际情况，我国产业政策的实施以财政、税收、金融等方式为主，其中，通过财政支出扶持是最为直接的产业扶持方式。产业政策的对象主要包括工业、服务业、战略性新兴产业等，为保障产业扶持政策落地，各地通常配套设立相应的财政专项资金，如工业扶持专项资金、文化产业发展专项资金、战略性新兴产业发展专项资金等。结合地方实践情况，本文聚焦财政支出产业扶持政策（以下简称“产业扶持政策”）绩效评价进行阐述。

随着预算绩效管理工作的不断深化，预算绩效评价的重点由项目支出拓展到财政支出政策，评价结果也被当做调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。基于产业发展对于地区经济社会发展的重要支撑作用，产业扶持政策作为财政支出政策的重要内容，按照全面实施预算绩效管理的要求，当前财政部门和相关主管部门均在开展产业扶持政策绩效评价工作。

整体来看，各地产业扶持政策普遍存在繁杂重复、扶持方向过多、财政资源分散冗余、产业扶持效益不明显等问题。而作为考察政策绩效的重要抓手，产业扶持政策绩效评价也面临着评价手段与方法不科学，绩效分析不深入、问题归因不到位，评价结果难应用等问题。其中，探索挖掘绩效分析维度、明确绩效分析路径、建立多元绩效分析模型是突破当前产业扶持政策绩效评价工作瓶颈的关键。

针对产业扶持政策绩效评价中存在的问题，本案例中，评价组对A地区12项工业扶持政策展开绩效评价，从工业扶持政策体系和单项扶持政策两个维度出发，构建宏观和微观两个层次的绩效分析体系，探索性地采用定量方法评价A地区工业扶持政策的绩效，从而揭示扶持政策的有效性与合理性，为工业扶持政策的调整、公共资源配置的优化提供有益参考。

（一）A地区工业扶持政策概述

A地区是长三角城市群的重要成员，区位优势突出，产业特色鲜明，产业发展前景广阔，但本地工业发展存在规模较小、创新能力不足、产业链与层次不足、关键技术落后四大问题，加快转变经济发展方式已成现实之需。为突破经济发展的瓶颈，实现区域工业发展的跨越、升级、集聚和转型，A地区于2015—2020年期间，先后针对地区工业发展出台一系列扶持政策，对企业技术改造创新、科技创新提升、贸易发展促进、企业规模提升、人才发展、融资保障、地区外回归支持、总部经济促进等9个方面予以扶持。具体扶持方式包括现金奖励、优化要素（土地、资本、劳动力）供给与配置、税费减免等，其中以现金奖励占比最高。

2015—2020年，A地区工业扶持政策对应的财政支出合计金额为8.5亿元，各年度资金占比为5.12%、4.98%、8.60%、12.27%、28.35%、40.68%。受A地区宏观政策引导、奖补范围和企业数量增加、地区间奖励措施普遍增加等政策环境影响，扶持资金在2019和2020年均大幅增加，2020年扶持资金规模是2015年的近8倍。从不同扶持方向对历年的扶持资金规模进行分析，企业规模提升、技术改造创新、贸易发展促进和科技创新提升占比最高，逾800家企业受到以上方向的政策扶持。

为保障A地区12项工业扶持政策的有效落地，A地区政府根据各政策实际需求，成立相应的实施领导小组，由政府主要领导任组长，办公室设在对应主管部门，发改局、经信局、科技局、财政局、建设局、税务局、金融办、招商局等部门主要负责人为成员。政策实施主要包括企业申报、乡镇部门初审、主管部门复核、领导小组成员单位联审、办公会议确认、信息公示及扶持资金拨付等流程。

（二）政策绩效评价思路

本次政策绩效评价的对象为A地区2015—2020年间出台的12项工业扶持政策。评价组紧紧围绕政策目标，从“政策制定-政策实施-政策产出-政策效益”四个方面对A地区12项工业扶持政策进行综合评价，关注政策设计的合理性、政策过程管理的有效性，对照A地区“十三五”发展规划，对政策目标实现程度进行论证。同时，综合考虑本次评价对象为A地区所有的产业扶持政策体系而非某一项单一政策，在政策梳理阶段，评价组以扶持方向为主要分类因素，对12项政策的80余项扶持条款进行整合。一方面，通过此过程可以对产业扶持政策体系内的交叉重复情况进行考察；
另一方面，将12项政策内容进行系统性的整合，也使后续评价工作的开展更加聚焦。

1、政策制定方面。一是考察政策依据充分性，根据A地区当地的实际需求，分析A地区产业亟须解决的瓶颈问题与政策扶持方向的对应关系；
二是结合政策的设立目的和扶持方向等，考察政策目标制定的明确性与合理性等；
三是考察政策内容的合理性，通过横向对比，分析扶持对象、方式、标准等政策设计的合理性；
四是考察产业政策体系内及其他部门政策之间是否存在重复交叉。

2、政策实施方面。主要从A地区各项政策主管部门的业务管理和资金管理两条线展开考察。业务管理方面，考察政策实施细则和保障机制是否健全、政策执行是否规范、政策的监管是否有效等，分析政策具体落实中出现的问题以及潜在风险。资金管理方面，关注资金管理办法的健全性、预算编制合理性、扶持资金总量控制有效性及资金使用合规性等。

3、政策产出方面。由于A地区工业扶持政策以事后补助为主要扶持方式，所以在对产出的考察上，评价组未将扶持事项的完成情况作为重点，而是考察扶持资金发放情况，从符合条件的扶持对象是否应补尽补、扶持资金发放是否准确和及时发放三个维度考察政策扶持计划的完成情况。

4、政策效益方面。围绕政策绩效目标，有针对性地筛选能够有效反映企业规模提升、产业结构优化、技术创新、市场主体培育、人才结构提升等主要扶持方向扶持效益的指标，并设计产业扶持政策体系综合效益以及受众满意度指标。如企业规模提升，主要通过规上企业工业产值增长及持续情况、亿元企业数量增长情况、企业产值效率提升情况等进行考察；
综合效益方面，以全市工业产值增长率为主要指标，综合考察政策实施以来对A地区工业经济发展带来的促进作用；
等等。

此外，通过皮尔森相关系数的计算，对历年政策扶持资金投入占比较大的企业规模提升、技术改造创新、贸易发展促进和科技创新提升四个方向，进行政策资金投入与受扶持企业发展的相关性分析，从而在一定程度上证明政策扶持对企业发展的有效性。

（三）政策绩效分析

经过专家评审等环节进一步完善评价工作方案后，评价组通过相关方访谈、基础数据表填报、资料复核、现场勘查、问卷调查等方式完成了相关评价数据的采集，并对数据进行汇总、分析，从而支持政策绩效评价指标体系评分与综合绩效分析。在评价指标体系评分的基础上，为了进一步反映政策效率性和效益性，分别从政策投入与政策内容、政策实施效益两个维度对上规升级奖励、装备提升奖励、企业研发奖励和出口规模奖励四个具体扶持事项展开分析。其中，针对政策实施效益又分为宏观和微观两个层次。由于四个扶持内容的分析思路基本一致，本文以上规升级奖励为例对绩效分析路径进行介绍。

1、政策投入与政策内容分析。在政策投入情况中，主要反映上规升级奖励预算规模、实际投入规模，扶持标准、扶持企业数量、奖励结构及相关数据各年度的变化情况。具体而言，通过分析2015—2020年上规升级奖励政策投入情况，可以得出在扶持标准基本未发生变化的情况下，获得奖励的企业数量增加是政策扶持资金支出大幅上涨的重要原因；
再分析奖励结构，上规升级奖励由固定奖励和增长奖励两部分组成，从奖励支出的实际情况来看，固定奖励部分占比超过65%，而增长奖励部分不足35%，由此可以看出，上规升级奖励规上企业的固定奖励资金部分比重高、增幅大，且远高于对企业贡献增长的奖励。

政策内容分析主要采用横向对比的方法展开。在本案例中，就上规升级奖励政策的扶持对象和扶持标准与邻近地区进行了对比分析。从分析结果来看，A地区的扶持对象范围更大，在月度新上规企业、年度新上规企业的基础上还增加了“升规满三年”的规上企业奖励。扶持标准方面，周边其他地区年度新上规企业一般为首年奖补2—20万不等，之后每年仅对新增的贡献部分按50%—100%比例或5万元定额进行奖励，而A地区是在按照每年20万元的标准对年度上规企业连续奖补三年的基础上，之后持续对新增贡献部分按80%进行奖补。同时，A地区未对奖励规模进行总体控制，也是导致2019—2020年扶持政策支出大幅上涨的重要原因。

2、政策实施效益分析

（1）宏观层面分析。评价组主要通过分析2015—2020年A地区规上企业地方留存金额数据、上规升级奖励的数量及范围，同时结合上述奖补资金的投入情况，从地方贡献度的提升情况、规上企业数量和产值增长情况来确定奖励政策对于A地区企业的上规升级产生的影响。

就企业地方贡献度提升情况来看，A地区的上规升级奖励支出的增幅接近300%，而企业对地方留存收益贡献增幅不到65%。虽然政策在一定程度上促进了新增规上企业贡献度的增长，但奖励对地方收益贡献的效益有限、效率较低，同时对地方财政造成了较大压力。

就规上企业发展情况来看，财政资金的各年度投入增幅均远远高于规上企业数量、规上企业总产值以及营收超亿元企业数量的增幅，而且规上企业存活率一般、平均产值连续两年出现负增长。2020年财政资金对地区规上企业的奖励同比增幅超过200%，但短期来看对规上企业产值、企业数量等方面的提升作用并不显著。

（2）微观层面分析。评价组主要运用皮尔森相关系数（ρ）反映政策投入与受益企业效益之间的相关性。通过采集获益的200余家企业2018—2020年的经营数据，分析不同规模、不同行业获得财政奖励的企业在主营业务收入增速、税前利润与纳税总额增速等指标之间的线性关系，从而判断财政资金投入与企业成长、当地税收的相关性。以主营业务收入为例，相关系数分析结果如表1和表2所示。

表1 财政投入与不同规模企业主营业务收入增速的相关性分析

表2 财政投入与不同行业企业主营业务收入增速的相关性分析

上述分析结果显示，200余家企业财政投入与企业主营业务收入增速的总体相关系数为0.22，相关性较弱，其中，涉及上规升级奖励的企业100余家，相关系数为0.17，相关性极弱。整体而言，财政资金投入对企业主营业务收入增长的促进作用不显著。从企业规模来看，中型和大型企业相关系数分别为0.41和0.25，相关性为中度和弱；
而特大型企业相关系数为-0.15，呈现极弱的负相关。政策投入对中型企业主营业务收入增长的促进作用相对来说较显著，而大型和特大型企业对于政策的敏感性则相对不明显。

从行业分类来看，传统行业相关系数为0.23，相关性为弱；
高新技术行业或其他制造业相关系数为0.04，相关性为极弱。总的来说，财政资金投入对不同行业企业主营业务收入增长的促进作用均不显著。

上述分析显示，上规升级奖励政策在促进企业提升规模方面的效果并不显著，鉴于目前财政资金投入连年增长和补助标准较高的情况，应适当降低上规升级奖励资金支出。

（四）绩效评价结果

总体来说，A地区工业扶持政策的实施取得了一定的成绩，多项效益数据得到一定幅度的增长。但是，政策投入大幅增长、企业层面政策效果不显著、政策跟踪考核无抓手等问题制约了A地区工业扶持政策引导促进作用的发挥。政策投入规模急剧增长也导致当地财政不堪重负，以透支长期经济发展后劲换取短期考核指标的完成，不利于A地区工业的可持续发展，部分政策内容亟须调整。主要问题如下：一是在政策设计上，发展战略方向多、关联度小；
奖补政策范围覆盖广泛、资金分配分散、难以形成资源合力；
普惠式奖励政策体现政府关怀，但对产业发展引导作用有限；
现行政策补助扶持方式较为单一，未考虑不同规模及类型的企业的差异化需求。二是从政策管理流程来看，政策制定前期无正式的调研报告作为政策制定依据；
政策宣传渠道的多样化有待增加，行业协会未发挥应有的促进作用，政策宣贯效益一般。三是在政策目标管理和预算安排方面，政策未设定明确的绩效目标，也未明确政策绩效评价结果的应用方式；
政策实施“达标即可补贴”的固定奖励标准，敞口预算不仅提升了预算管理难度，而且导致政策投入的大幅增长，增加了财政压力。

根据绩效分析的结果，评价组还对重点政策的具体问题进行阐述，并通过深入分析问题产生的原因，在政策定位调整、政策内容和财政资源配置优化、政策执行过程和政策绩效管理等方面给出了明确的建议。

（五）案例小结

绩效评价作为考察产业扶持政策有效性的重要手段，各地财政和主管部门均对此予以关注。但受评价体系不科学、绩效数据不完整、评价方法匮乏等多方面的影响，评价结论不清晰、评价结果难应用的情况时有发生。本案例中，针对产业扶持政策绩效评价常见的问题，除了系统性梳理政策内容、明确绩效评价重点、健全评价指标体系外，评价组通过政策扶持重点的筛选，进一步加强产业和企业两个层面的基础数据采集，采用横向对比与皮尔森相关系数等，反映政策设计的合理性、政策目标的实现情况，以及财政支出政策对地区产业发展的贡献程度。基于分析的结论，切实反映A地区工业发展现状，发现政策设计和执行过程中存在的问题，并分析问题产生的原因，从政策扶持方向、扶持对象、扶持条件、扶持标准、扶持方式等方面给出相应的优化建议。

虽然在本案例中，评价组在量化分析方面作出了一些探索，但仍存在以下局限性：一是量化分析样本的数据有限。一方面，采集数据的样本企业数量相对较少；
另一方面，结果是基于评价期内后三年的数据进行分析，对前期历史数据的采集和运用仍显不足。二是量化分析的维度有限。一方面，影响地区产业发展的因素较多，本案例主要通过皮尔森相关系数对政策投入与受益企业发展的部分数据进行线性关系分析，对于是否存在其他因素影响或是其他非线性的关系，还有待进一步验证。

产业政策内涵的丰富性、涉及范围的广泛性以及地区产业发展影响因素的多元性，决定了产业政策绩效评价的复杂性。基于本案例及其他产业扶持政策绩效评价开展的经验，本文认为产业扶持政策绩效评价在其评价范围的拓展和评价手段的使用上应该作出进一步创新。

首先，拓展产业扶持政策绩效评价范围。当前产业扶持政策绩效评价更多是针对某一项特定产业政策开展，而非针对某一特定领域的一揽子政策展开，评价范围的局限性，导致无法系统性地对政策体系设计进行整体性考察。如地区扶持农业产业发展的财政支出政策多、资金来源渠道多、政策管理部门多，就需要对相关农业政策进行综合绩效分析，单一政策的绩效评价容易放大政策效益，且无法掌握政策体系的全貌以及某一项政策在政策体系中的定位。通过将评价范围由一项政策拓展至一揽子相关政策，更有利于把握政策导向，实现政策为发展目标服务的根本原则，而不是单纯在既有的政策格局下进行政策优化。

其次，创新产业扶持政策绩效评价手段。当前产业扶持政策绩效评价大多采用传统的咨询作业模式，特别是在数据归集、分析和应用方面，主要通过评价组基础数据表设计、相关方数据填报、评价组开展复核的方式进行。在此过程中，绩效数据不完整、数据填报口径不一致等问题较为常见，对产业扶持政策绩效分析的开展具有较大影响。在数字治理时代，应建立统一规范的数字化平台，加强信息化手段应用，通过对域内各产业、园区及企业等的核心绩效数据积累，提高政策绩效评价的工作效率，足够的数据基础也有助于拓展分析维度，提升政策绩效评价的效果。

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