新型农业经营主体培育扶持政策实施效果及影响因素研究——基于1,349份农户的样本例证

孟光辉 李永坤 孙 越

山东农业大学，山东 泰安 271000

随着农业生产方式的转变，具有规模化和集约化特征的新型农业经营主体得到快速发展，其生产活动有效提升农业生产效率，对我国农业供给侧结构性改革和现代化农业发展起到重要推动作用[1-2]。培育发展新型农业经营主体是顺应时代发展潮流的必然选择，其发展壮大迫切需要一系列支农政策的重点倾斜和扶持，这与国家对“三农”工作的高度重视相呼应。2017年5月，国家印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，旨在通过构建完善有效的政策扶持体系，积极引导农业经营主体提升规模经营水平，增强农业核心竞争力与可持续发展能力，推进我国农业供给侧结构性改革进程。随后，一系列旨在强农惠农的支农政策文件陆续出台与实施①农业农村部发布《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022年）》等。，有力推动新型农业经营主体发展驶入快车道。

2020年，中央财政投入23亿元用来培育发展高素质农民，其长期活跃在农业生产经营一线，已成为新型农业经营主体的骨干力量。“十三五”期间，通过构建并完善综合性农业风险保障机制，累计为8.02亿户农民提供农业风险保障12.2万亿元。截至2021年6月，政策性农业信贷担保机构累计担保金额5 586亿元②通过国家农业信贷担保联盟有限责任公司获取数据资料整理所得。，旨在为解决“三农”领域“融资难、融资贵”等问题而组建的全国农业信贷担保体系充分发挥“金融放大器”功能[3-4]，有效缓解新型农业经营主体的融资需求。一系列旨在培育发展新型农业经营主体的扶持政策陆续出台落实，促使各类农业经营主体成为发展现代农业的中流砥柱。

当前我国对新型农业经营主体的培育虽取得显著成效，但依旧存在发展不充分、不平衡等一系列问题[5]，财税金融、用地服务等扶持政策尚不够具体，各地方基层部门指导服务能力亦亟待提升。究其原因，一方面是特有的农业弱质性以及农村落后大环境尚未得到根本改变，致使政策扶持效果未能充分发挥；
另一方面，基于培育新型农业经营主体目标下的政策扶持体系尚未完善，且对新型农业经营主体的实际需求和发展趋势关注不够深入，致使很多政策缺乏系统性和针对性，客观上影响预期效果的实现。因此迫切需要通过完善政策框架、明确重点领域和健全配套机制等路径来改革现行支农政策[6]，尽快实现支农政策与培育发展新型农业经营主体的有效衔接和良性互动，以便更好地培育壮大新型农业经营主体，推进我国现代农业高质量发展。

随着支农政策实施的持续推进，现行扶持政策是否达到预期效果成为值得关注的问题。衡量新型农业经营主体的培育扶持政策是否达到理想目标，最有效可行的方法是从农户视角对支农政策实施效果进行客观公正的评价，这对构建立体式复合型现代农业经营体系和进一步推进农业现代化发展具有重要的理论与现实意义。

虽然目前我国新型农业经营主体整体发展态势较好，但仍处于起步发展阶段，其引领示范作用尚未得到充分发挥[7]。国内学者对于新型农业经营主体的培育扶持政策评价往往基于单一视角展开研究。从农业补贴政策来看，长期以来农业补贴政策被视为促进农民增收和保障粮食安全的重要支农工具，但实施过程中往往不具针对性和有效性，原因在于大部分支农惠农专款被用于对传统农户和农村基础设施建设等方面的支持，缺乏专项资金扶持政策和税收优惠[8-9]。同样，现行农业补贴政策也存在较为严重的供需结构性矛盾问题[10]。从农机化扶持政策来看，随着农机化向高阶段发展，农机化扶持政策面临着发展不充分、不平衡等矛盾[11]。另外，农业设施用地问题也是农业经营主体规模化发展的制约因素之一[12]。通过实地调研，发现存在政策目标落实偏移、政策标准与实际需求存在差距以及基层监督责任缺位等问题[13]。

随着扶农支农力度的不断增加和支农体系的健全完善，部分学者开始从政策联合实施的多元角度对新型农业经营主体的培育扶持展开研究。比如，谭伟以黑龙江省“两大平原”这一全国现代农业发展典型示范区为例，论述金融和财政政策协调配合、共同推动对新型农业经营主体的金融有效供给，对于带动农业提质增效和农民增收发挥至关重要的作用[14]。孟俊杰等通过实地调研，发现农业信贷担保政策成为新型农业经营主体对财政支持政策最迫切的需求，而税收减免政策处于需求排序中的底端[15]。吴志强认为虽然现阶段新型农业经营主体尚存在诸多缺点和不足，但只是不成熟的外在表现，需采取扩大经营规模、规范土地流转以及加强资金支持等措施推动其有效发展[16]。陈雅琪立足新型农业经营主体中政策影响的视角，发现财政资金、土地流转以及人才引进等因素对新型农业经营主体的培育起到关键作用[17]。

还有不少学者针对现有新型农业经营主体培育扶持政策展开不同视角的讨论，并提出一系列切实可行的政策建议。外部制度干预是发达国家培育发展新型农业经营主体的普遍做法，但目前我国的关键问题是面对不同经营主体和农业产业，如何采取有针对性的优惠政策以提升整体扶持效果[18]。对此，陈晓华认为在政策实施过程中，应当重点针对不同农业产业和生产环节采取相应扶持措施[7]，同时强化政策支持和政策补贴的稳健落地[17]。在现代农业发展过程中，破除政策层面的制度供给错位，实现供需两端的有效衔接与良性互动也至关重要[19]。

总体而言，国内学者从不同视角对新型农业经营主体的培育扶持政策展开研究，并取得丰硕成果，但评价其实施效果应当综合考虑财政资金、农业保险以及农业用地政策等方面，而非从某单一政策视角对扶持体系整体进行宏观评价，多元政策评价研究尚待进一步考察。本文拟从农户对政策实施满意度角度出发，采用实证分析综合评价新型农业经营主体培育扶持政策实施效果，并试图分析其影响因素，以期完善支农惠农扶持政策体系，培育壮大适度规模经营主体。

（一）数据来源

作为我国农业大省，山东省通过一系列扶持政策的落实与推进，目前新型农业经营主体已成为其现代化农业发展的引领者和骨干力量。截至2020年，山东省农民合作社数量占全国的11%，各类服务主体数量占全国的15%，上榜2020年中国农业企业500强的共151家，居全国首位③参见https://baijiahao.baidu.com/s?id=1707112101411404340&wfr=spider&for=pc。。山东省新型农业经营主体建设与发展走在全国前列，因此选取其作为研究样本具有重要参考价值。2020年在全省130个县市内随机抽取1 525家新型农业经营主体展开调研，并通过企查查等第三方数据平台对部分样本数据进行信息交叉印证，以保证数据真实有效。调研问卷累计回收1 382份，剔除极端值、数据缺失等无效问卷，最终获得有效数据1 349份，有效率97.6%。另外部分统计数据通过农业农村部和山东省农业农村厅网站以及国家农业信贷担保联盟有限责任公司内部资料整理所得。

（二）研究方法

本文拟从农户视角对新型农业经营主体培育扶持政策的实施效果展开评价研究，回答的结果是存在排序问题的离散数据（分为非常满意、比较满意、一般、比较不满意和非常不满意），因此借鉴李明慧等[20]研究家庭农场对金融机构满意度问题时所采用的有序Probit模型，其基本形式为：

本文中因变量属于有序多分类离散变量，由于离散值作为被解释变量将会带来异方差和不一致的问题，因此需要引入一个不可直接观测的潜在变量yi*，将其与解释变量X直接建立如下连续型函数关系：

该方程即为有序多分类Probit模型的潜回归方程，其中β为待估的参数变量，εk是相互独立且服从正态分布的随机变量，假设α（α1＜α2＜……＜αi-1）表示农业经营主体对培育扶持政策不同满意度结果未知的临界值分界点。由于本文因变量有5个选项，即存在α1、α2、α3、α4共4个临界值分界点，实际观测值yi与潜在变量yi*有如下对应关系：

（三）变量设置

1.因变量。选取农户“对新型农业经营主体培育扶持政策的满意度”作为因变量，衡量新型农业经营主体培育扶持政策的实施效果，并采用李克特量表对农户满意度进行赋值，满意度设置为非常不满意=1，比较不满意=2，一般=3，比较满意=4，非常满意=5，共五个等级。

2.自变量。新型农业经营主体对培育扶持政策实施效果的评价会受到主客观等多方面因素影响，考虑目前山东省出台的一系列培育扶持措施，结合黄霞[21]、贾峤[22]和蒋例利[23]等学者有关研究和数据获取考量，最终选取9个解释变量，具体解释变量定义见表1。

表1 变量定义与描述性统计

（1）控制变量的选取。本文选取的控制变量主要是被访问主体的特征变量，包括“性别、年龄、受教育程度和政治面貌”四个变量，选取目的是减少因被访问主体的个体特征差异而对扶持政策评价产生的影响。一般而言，性别与政治面貌能够影响农业经营主体看待问题的角度，以及对政策的理解与评价；
年轻和受教育程度较高的农户思维活跃，接受新鲜事物的能力较强[24]，对于政策的实施评价也会结合个人经验与能力做出客观评判。

故假设性别、年龄、受教育程度以及政治面貌会对新型农业经营主体培育扶持政策评价产生正向影响作用。

（2）解释变量的选取。主要从农户认知特征和客观环境两方面来考虑。其一，农户认知特征主要包括“认为获取财政支持的难易程度、政策执行情况评价、对政策知悉度、税收政策评价、政策性农业保险评价以及土地用途管制政策是否合理”六个变量。首先，长期以来的理论和实践证明，财政作为支持农业和农村经济发展的有效金融供给，对于培育发展新型农业经营主体发挥着至关重要的作用，因此能否有效获得财政支农政策的支持，成为影响扶持政策实施效果最直接的体现[19]。其次，基层乡镇政府身处扶农支农工作一线，对于扶持政策的宣传解读及政策的公开透明度[25]，直接影响农业经营主体对政策的知悉情况。同时，税收政策对农业经营主体的减负增收和适度规模经营都将产生重要的推动作用[10]，而政策性农业保险作为重要支农工具，也在农业生产活动中充分发挥兜底保障功能[26]，政策实施的合理有效和稳健落实直接关系农业经营主体对培育扶持政策的综合评价。最后，现代化农业的发展催生了各式各样的农业生产行为，而基于耕地红线的刚性要求，土地用途管制政策的合理性直接关系经营主体对于土地的发展诉求[27]，进而影响对于扶持政策的满意度评价。

故假设获取财政支持难易度、政策知悉度、税收政策评价、政策性农业保险评价以及土地用途管制政策对新型农业经营主体培育扶持政策评价产生正向影响作用，而政策执行情况会对新型农业经营主体培育扶持政策评价产生负向影响作用（原因在于变量定义与政策满意度等级设置相反）。

其二，客观环境主要包括“盈亏状况、政府补贴额度以及农村产权交易中心是否建立”三个变量。首先，年度盈亏状况反映了经营主体的经营能力，部分主体可能会将盈亏状况归结于政策的实施，尤其是现行经济运行压力下，政策实施不精准或机械僵化会在一定程度影响经营主体的正常运营，间接影响其对扶持政策的评价[28]。其次，随着支农方式的创新与转变，政府补贴也开始通过多种途径流入农业农村领域，这势必会使不同标准下农业经营主体的补贴额度产成一定差异，从而影响农户对补贴政策的感知与评价[29]。最后，随着农村集体产权制度改革的持续推进，农村产权交易中心成为推动农村要素资源合理配置的关键平台。交易平台的建设与完善将为农业经营主体的交易活动提供便利[30]，因而成为扶持政策评价的影响因素。

故假设盈亏状况、政府补贴额度以及农村产权交易中心对新型农业经营主体培育扶持政策评价产生正向影响作用。

首先，分析农户对新型农业经营主体培育扶持政策的满意度，并探讨造成不满意态度的主要原因；
其次通过构建多元有序Probit模型进行回归，分析各影响因素对扶持政策满意度的作用机理；
最后计算各显著影响因素的边际贡献值，分析各因素对政策满意度的影响程度。

（一）新型农业经营主体的政策扶持满意度分析

首先，如图1所示，受访农户对新型农业经营主体培育扶持政策的总体满意度介于一般与比较满意之间，均值为3.69。具体来看，30.62%和29.13%的农业经营主体持非常满意和比较满意态度，27.21%的农业经营主体持一般态度，仅有5.04%和8.01%的农业经营主体持比较不满意和非常不满意态度。

图1 新型农业经营主体培育扶持政策实施的农户满意度评价

其次，运用帕累托分析方法来识别主要和次要因素，将每种已识别因素分别导致多少不满意态度的数量进行排序，从而发现造成问题的主要原因。如图2所示，在持非常不满意和比较不满意的176个农户中，政府支持政策不透明、提供资金不及时、获得支持的手续繁琐、资金使用范围限制过多、措施不具稳定与连续性和隐形成本过高的累积频率在80%以内，成为主要原因；
服务水平较低、支持措施供需错位、项目建设周期过长和农资质量较差的累积频率在80%～100%之间，成为次要原因。由此可见，新型农业经营主体培育扶持政策的有效实施，必须与农户经济利益相协调，充分照顾农业经营主体的利益诉求，提升政策实施的透明性、可得性与持续性。另外，根据海因里希法则，政策实施过程中也要注意次要影响因素，综合实施配套政策，保证政策实施的有效衔接，真实有效地培育壮大新型农业经营主体，推动农业现代化发展进程。

图2 农户不满意原因的帕累托分析

（二）多重共线性检验

在对样本进行有序Probit回归分析之前，需对变量数据进行检验以排除多重共线性问题。如果检验结果中的方差膨胀因子VIF＜10，说明自变量间不存在共线性问题；
如果VIF≥10，则反之。检验结果见表2，各自变量间不存在多重共线性问题。

表2 多重共线性检验结果

（三）农户对培育政策实施满意度的影响因素分析

变量通过多重共线性检验后，利用Stata15.1进行有序Probit模型的回归拟合。表3显示了农户对扶持政策实施满意度影响因素的估计结果，模型一是将所有变量带入方程回归检验的结果；
模型二是剔除不显著变量后将剩余变量带入方程回归检验的结果。结果表明，两个模型回归方程Prob＞chi2均为0.00，说明模型的整体拟合效果较好。从表中P值可以看出，在5%的显著性水平下，获取财政支持难易度、政策执行情况、政策知悉度、税收政策评价、政策性农业保险评价、土地用途管制政策、政府补贴额度以及农村产权交易中心均通过了显著性检验；
而性别、年龄、受教育程度、政治面貌以及盈亏状况则未通过。另外，政策执行情况的回归系数为负，原因在于其变量定义与政策满意度等级设置相反，与事实逻辑并不违背；
其余显著变量的回归系数为正，即对扶持政策满意度有显著正向影响，与预期影响效果相吻合。

表3 农户对扶持政策实施满意度影响因素的估计结果

获取财政支持难易度与政府补贴额度在模型一与模型二中均通过了1%的显著性检验，且回归系数与预期方向一致，与预期假设相符。说明现有生产经营环境中，新型农业经营主体对政府财政补贴的依赖性较强，且获取财政支持的难易程度与实际享受的政府补贴额度直接影响农户对扶持政策的满意度。农业的弱质性决定了农业发展离不开政府财政补贴的支持，其作为重要的外源性资金，通过农业支持保护补贴（原三项补贴）、农机补贴、奖补及政府购买等形式，优化财政支农资金的配置效率，不仅有利于农业生产提质增收，而且对促进农业生产技术改革具有重要推动作用。

政策执行情况在模型一与模型二中均通过了1%的显著性检验，且预期方向与假设相符。说明基层政府在新型农业经营主体培育扶持政策实施过程中发挥着至关重要的作用。乡镇政府是连接新型农业经营主体与上级政府的中介平台，更是支农政策的重要实施主体，在政策宣传解读与实施过程中发挥着重要作用，其服务能力和水平直接关系着农业经营主体对政策实施的评价。

政策知悉度与农户对支农政策的满意程度具有显著的正向影响关系，且符合预期假设。在扶持政策实施过程中，不仅需要良好的政策宣传效果，还需要保证农业经营主体对政策拥有良好的知悉度，宣传工作及时有效和制度公开透明会促进农业经营主体对政策实施的积极参与和理性评价。

税收优惠政策评价与农户对支农政策的满意程度具有显著的正相关关系，且符合预期假设。对新型农业经营主体实施税收优惠政策，不仅能够降低其税收负担，提升抵御农业生产风险能力，而且也能充分发挥政策引导作用，对于调整农业生产方式、扩大农业生产规模等方面产生重要影响。但在具体实施过程中，税收优惠程序复杂、政策缺乏透明度以及农户对此缺乏了解等原因，致使税收优惠政策无法具体落实，其预期功能也未得以充分发挥。

对政策性农业保险的评价在模型一与模型二中均通过了5%的显著性检验，且回归系数为正，与预期假设相符。政策性农业保险作为重要的支农政策工具之一，主要提供农业风险管理服务，通过保险补偿来降低受灾后的损失，对农业发展和农民增收具有重要保障和兜底功能。特别是近年来全球新冠肺炎疫情与极端天气的出现，致使农业生产过程中面临的自然与市场双重风险持续加大，农业保险的补偿与保障功能愈加明显。

土地用途管制政策与农户对扶持政策的满意程度具有显著的正向影响关系，且符合预期假设。现代农业的发展与演变使得土地的农业与非农用途交织，土地用途管制政策一定程度上影响土地利用效率和新型农业经营主体福利的有效获得。管制政策实施过程中，能否灵活有效地满足农业经营主体的合理发展诉求，成为影响扶持政策实施效果的重要因素。

农村产权交易中心在模型一与模型二中均通过了5%的显著性检验，且与预期方向一致，符合预期假设。推进农村产权交易是深化农村产权制度改革的必然要求，这不仅有利于促进农村要素资源的有效配置，而且对于活跃农村投融资机制以及增加农民财产性收入具有重要意义。因此，是否具备完善健全的农村产权交易体系也在一定程度上影响农业经营主体对支农政策的满意程度。

（四）各变量边际贡献值分析

考虑到有序Probit模型的特殊性，回归系数只能解释自变量对因变量的影响方向，并不能充分衡量各变量对政策实施满意度的影响程度。为进一步了解各变量的影响程度，还需要计算边际贡献值。本文所选因变量共有五个值，即Y=1、Y=2、Y=3、Y=4和Y=5，需计算每种情况下的边际贡献值。尽管每种情况下各变量的边际贡献值不尽相同，但各变量边际贡献值的排序即显著性程度相同，见表4。本文以Y=5为例，即新型农业经营主体选择非常满意的情况进行详细说明。

表4 各显著变量边际贡献值

根据表4所示，Y=5时，在剔除不显著变量后构建的模型二中，所有变量边际贡献值所对应的P值均小于10%，即均在10%的水平下通过了显著性检验。在具备显著影响的各解释变量中，土地用途管制政策的影响程度最高，政策性农业保险的影响程度最低。在保持其他影响因素不变的前提条件下，土地用途管制政策合理化将会使农户选择非常满意的概率增加9%，对政策性农业保险的评价每提升一个单位，农户选择非常满意的概率便会增加1.6%。另外，其余对扶持政策实施满意度评价的边际贡献率由高到低排序依次为：政策知悉度、获取财政支持难易度、政策执行情况、税收政策评价、农村产权交易中心以及政府补贴额度。在保持其他影响因素不变的前提条件下，农户对财政扶持政策的知悉度每提升一个等级，选择非常满意的概率增加8.5%；
获取财政支持的难度每提升一个等级，其选择非常满意的概率增加7.8%；
对政策执行情况的评价每提升一个等级，选择非常满意的概率便会降低5.7%；
对税收优惠政策满意度每提升一个等级，选择非常满意的概率便会增加2.8%；
具备农村产权交易中心对农业经营主体选择非常满意的影响程度为2.8%；
政府补贴额度每提升一个单位，选择非常满意的概率增加2.5%。而当Y=1、Y=2、Y=3及Y=4时，变量的边际贡献值分析讨论亦是如此，本文不再赘述。

（一）研究结论

全部受访主体对新型农业经营主体培育扶持政策的总体满意度介于“一般”与“比较满意”之间，均值为3.69（“非常满意”为5）。部分农户不满意的主要原因在于政策缺乏公开透明性、办理手续复杂、政策缺乏连续性以及资金扶持不到位等。获取财政支持难易度、政府补贴额度、政策知悉度、税收政策评价、政策性农业保险评价、农村产权交易中心以及土地用途管制政策对扶持政策满意度起到正向影响作用，而政策执行情况对扶持政策满意度起到反向影响作用。农户作为扶持政策的实施对象，也是政策实施的检验者，在政策制定、实施与评估过程中发挥着至关重要的作用，其对政策的执行和满意度评价很大程度上决定政策目标能否有效实现。但基于评价主观性，其政策实施评价的有效性还有待衡量，因此对于新型农业经营主体培育扶持政策的评价，可能会由于研究视角的不同而产生结论差异，全方位的综合评价体系尚待深入研究与探讨。

（二）政策建议

培育壮大新型农业经营主体，需要不断完善扶持政策的贯彻机制，充分发挥叠加效应，增强各项支农政策之间的有效衔接，同时确认相关执行主体的权力与责任，强化考核问责机制，从而确保扶持政策落实到位，提升政策实施效果。

1.创新财税补贴机制，扩大扶持政策实施效果。首先，合理设计财政补贴资金投入的规模与结构，创新财政支农补贴机制，纠正现行财政支农政策对新型农业经营主体发展的制度供给错位，合理调节承包户与农业经营主体之间的农地补贴矛盾，确保支农补贴对农户的精准实施。其次，通过政府网站等平台创新财政补贴信息公开方式，推动相关政策向基层群众延伸，降低补贴政策非普惠制所带来的消极影响。最后，完善相应税收优惠法律制度，针对新型农业经营主体特点，合理运用税收调节手段，发挥税收优惠对农业产业的调节作用，建立起适应新型农业经营主体发展特点的税收优惠制度。

2.做好支农政策宣传工作，保障扶持政策有序开展。首先，完善政策框架体系，促进支农政策顶层设计与农村实践有效结合，推动扶持政策的贯彻落实。其次，优化政策执行方式，提升基层政策执行者的素质与执行能力，做好支农政策宣传工作。最后，建立并完善公开问责机制，增强政策执行透明度，从而提升各项支农政策的执行效果。

3.完善土地用途管制政策，推动乡村产业健康发展。首先，科学合理设计并改善现行土地用途管理政策，综合考虑管制政策下的配套经济补偿机制，降低土地用途管制政策给新型农业经营主体带来的福利损失。其次，注意政策实施过程中的灵活性，同步乡村产业的土地发展需求，综合提升土地用途管制政策实施效果，助力现代化农业发展。

4.完善政策性农业保险功能，充分发挥农业产业增收效应。首先，拓宽政策性农业保险覆盖面，加大对农业保险的财政补贴力度，调动新型农业经营主体生产积极性。其次，针对不同行业的农业经营主体、不同生产销售环节以及农产品的品种差异，实行差异化保费和补贴标准，放大农业保险对农业生产行为的激励效应，促进传统农业生产发展方式的内生性转变，从而有效推动农业供给侧结构性改革。

5.完善农村产权交易机制，促进要素资源的有效利用。首先，建立健全农村产权交易体系，保障农村产权交易活动规范有序开展。其次，加强基层农村产权交易平台建设，进一步完善平台运行机制，提升交易信息的公开透明度，促进农村要素资源的合理有效配置，实现资源效益最大化，推动产权交易市场繁荣发展。

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