政府“共谋”现象的生成机理
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〔摘要〕 政府共谋现象是一种制度化了的、具有合法性基础的非正式行为，其生成机理包括发生基础和触发机制两方面。其发生基础是：共谋现象是多方参与者的共同参与，政府自利性的存在和觉醒使共谋现象成为可能，适当的权力与制度构成共谋现象发生的平台基础。其触发机制是：资源稀缺性为共谋创造了前提，政府组织碎片化为共谋现象创造了发生契机，政府组织间权责失衡为共谋现象创造了触发条件，政府角色多重性为共谋现象提供了合法性基础，政府组织间的趋同性成为共谋现象发生的内在驱动力。只有在政府组织结构和制度设计方面进行相应变革，从发生基础和触发机制着手，双管齐下方能有效阻止政府共谋现象的产生和重复再生。
〔关键词〕 共谋现象，生成机理，政府组织，发生基础，触发机制
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）01-0086-05
〔收稿日期〕 2013-11-09
〔基金项目〕 国家社会科学基金项目“中国族际政治和谐治理研究”（12BZZ020），负责人刘荣。
〔作者简介〕 米恩广（1983-），男，回族，云南大理人，南京大学政府管理学院博士生、讲师，主要研究方向为公共管理。
张莹丹（1993-），女， 山西太原人， 天津大学文法学院汉语言文学专业 2011级本科生， 主要研究方向为中国文化。
政府组织机构庞大、复杂，为了共同的利益，政府组织运行中难免会产生“共谋现象”，该现象引发的问题也会给政府体制建设与管理带来了新难题，对政府组织形象塑造、组织运行等产生破坏性影响。针对这一问题，本文结合组织社会学相关理论，以政府组织结构和组织运行为逻辑主线，尝试对政府共谋现象的内涵作系统性解析，对其生成机理作深入的理论性阐释。
一、“共谋现象”的内涵阐析
“共谋”其词源为拉丁文“collūdere”，意为“to collude” 即“to conspire together”，英语为“collusion”，译为共谋、勾结。〔1 〕 （P363 ）“collusion”最初是西方经济学家用来解释经济学交易过程中不正当的带有勾结、 串通、舞弊的牟利行为，这一词义带有明显的不正当性，提出者对共谋现象赋予了贬义。该词汇在法律上也广泛使用，如：共谋共同犯罪等，但共谋的法律性质在大陆法系国家和我国刑法学界并不一致，但不可否认的重要性质之一是共谋现象的不合理性。1986年，Tirole指出，正式的组织可以被看作重叠交叉的委托代理关系网，由简单的两层委托代理到复杂的委托代理关系网，使共谋成为可能。〔2 〕共谋现象被引用到行政学领域，主要用来研究政府管理行为并成为行政学领域研究政府组织行为学的一个重要概念。经济学中“共谋现象”也译为“合谋行为”，是指具有委托代理关系的组织或系统内的一些（或全部）代理人除了和初始委托人达成的委托— 代理契约外，他们之间为了自身的利益又达成某种私下协议，即子契约。〔3 〕 子契约在利益的博弈中往往会与主契约相违背甚至抵触，与委托人的委托初衷大相径庭，因而随着子契约付诸实施，共谋现象也成为一种应然行为。经济学意义上的“共谋现象”是一种利己主义行为，常常损人利己，与社会利益相违背。而周雪光在研究政府共谋现象时认为，共谋现象是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。〔4 〕 从该定义分析：共谋现象的发生主要基于基层政府和他的上级政府，其行为目的是应对来自上级的政策法令和检查监督，共谋现象是一个相互配合的互动过程，是一种中性行为。
综上所述，我们可以得到如下结论：第一，组织是“共谋现象”发生的重要载体，共谋现象是一种基于利益博弈的互动行为。其发生基础具有稳定的合法性，该行为可重复再生。第二，“共谋现象”可以发生于任何组织，政府组织也不例外，而政府组织的“共谋现象”与企业间的“共谋现象”有质上的区别。 政府间“共谋现象”是一种国家制度遮蔽下非正式行为，此类行为具有“半遮半明”的隐蔽性特点，“半遮半明”即该行为与国家政策法规相违背，但又在政府正式组织结构中以公权力为后盾公开实施，这一行为在各级政府间已心照不宣地达成共识，是一个公开的秘密。第三，政府的“共谋现象”是建立在政策法规的基础之上得以实施，与企业“共谋现象”相比较，政府“共谋现象”是一种以合法性为基础的非正式行为，具有稳定的共谋关系，共谋现象是基于政策制定、执行而发生的，因而一定程度受到政策法规的隐性庇护，是一种非预期行为。
据此，笔者认为，政府“共谋现象”可理解为：各级政府在制定、执行政策、法令过程中，为维护个人、团体或组织的利益，欺瞒、应付上级政府监督、检查，以各级政府间关系为枢纽，以政府组织为载体，政策和制度为依托，上下级政府间、同级政府间相互配合的一种制度化了的、具有合法性基础的非正式行为。当然共谋现象也可以发生在政府组织和社会之间，但本文仅基于政府组织内部结构进行分析，政府共谋现象是一种非预期性的行为结果，是制度设计的产物。政府共谋现象有其深刻的生成机理，文章将从政府共谋现象的发生基础和触发机制两个维度对其生成机理进行理论性阐释。
二、政府共谋现象的发生基础
政府是政策的决策者和执行主体，也是政策运作的主要载体，在组织运行各相关要素中位置关键、作用特殊。构成政府组织的个体是理性的“经济人”，政策制定执行过程中自己会受主观意识和其他因素的影响去追逐利益最大化，但个人能力有限，受制于组织中各种条件，要实现所逐利益需要借助他人之力，个人或组织间的共谋便成为实现所逐利益的最佳选择。政府共谋现象是政府组织设计的理性制度的产物，政府共谋现象的生成必须具备一定的基础。
（一）共谋现象是多方参与者的共同参与。政府共谋现象是政府体制改革中一种非预期行为，并非凭空而生。政府共谋现象是一个复杂的行为，需要多方参与者的共同参与，是多主体行为互动的产物，因此，政府共谋现象发生的要件之一就是多方参与者的共同参与。没有具备理性的行为人和组织的发起和参与，共谋现象是不可能发生的，但严格意义上的发起者和参与者并没有一定标志和界限，政府共谋现象形式多样化，该行为可以是政府内部部门之间、层级之间、上下级之间的共谋，也可以是政府组织、个人和组织之外的团体、个人的共谋，但二者的性质也是有区别的，前者是基于政府部门或个人利益，当然不排除为群体利益而进行共谋，后者主要是基于以权谋私的行为。诸多参与者根据不同需求和环境的变化扮演不同的角色，需求和环境的变化使得共谋现象的发起者和参与者完成角色的转变。某一层级政府尤其是上级政府手中掌握着大量的稀缺资源如财政、政策等，往往成为共谋的目标对象，但有些情况下为缓减压力实现利益、效用最大化，掌握稀有资源的政府部门也会成为共谋的发起者，诸如此类的共谋现象已是屡见不鲜，如某高官与金螳螂公司的共谋等，有了组织和人的参与，共谋现象也就具备了发生的必要条件。
