关于政府际关系概念与类别的界定问题
时间：2021-06-08 04:00:08 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
作者简介：周义程（1978- ），男，江苏泗阳人，江苏行政学院廉政教育研究中心副主任、讲师，南京大学政治学流动部博士后研究人员，主要研究方向为府际关系；蔡英辉（1981- ），男，山东烟台人，对外经贸大学组织部干部、硕士，主要研究方向为府际关系。
摘 要：政府际关系就是政府之间的关系，它是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系以及不同地区政府之间的关系。中央政府与地方政府际关系在理论上和实践上主要有四种类别：集权主义、地方分权主义、均权主义和联邦主义。地方政府际关系分为纵向和横向两大方面。纵向关系体现为地方层级政府际关系。横向关系则包括地方部门政府际关系和地区政府际关系。地区政府际关系一般是指互不隶属的不同地区的政府之间的横向关系，这种横向关系既可能是水平的也可能是斜交的。
关键词：政府际关系；概念；类别；界定
中图分类号：D631.13 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）01-0056-06
在探究政府际关系问题时，利益分析方法表明，无论是国际政府际关系，还是国内政府际关系，其本质上都体现为国家利益与国家利益、国家利益与地方利益以及地方利益与地方利益的关系。本文无意于对政府际关系中所内含的现实或潜在的错综复杂的利益关系加以探讨，而更为热衷于立足类型学维度，对政府际关系的概念和类别进行系统性阐释，从而为后续研究提供基本的学理性基础。关于政府际关系的类别，从不同的角度可以做出不同的分类。相关的研究已经较为丰富，本文不拟对此加以赘述，而是试图在厘清政府际关系概念的基础上，遵循将政府际关系划分为央地政府际关系、地方政府际关系这两大类别的一般性前提，对两大类别所包含的子类别做出新的阐释。
一、政府际关系：概念厘定
何谓政府际关系？从发生学角度看，国内较早使用“政府际关系”这一术语的当属著名政治学者乔耀章教授。他于1998年在给硕士生上“政府理论”相关课程时，就提出了这个概念。只是在课堂上，乔教授没有给这个概念下严格的定义。后来，谢庆奎教授认为，政府际关系就是政府之间的关系，它是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。它所关注的是管理幅度、管理权力、管理收益的问题。［1］林尚立教授则指出，国内政府际关系主要指国内各级政府间和各地区政府间的关系，它包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。［2］14-25上述两位学者对政府际关系的界定十分准确，我们在这里无需另做定义，但有必要补充说明的是，通过综合比较他们的观点，我们认为，政府际关系从类型上还可以划分为国际政府际关系和国内政府际关系。国际政府际关系多为研究国际政治的学者所关注。由于知识水平和篇幅的限制，我们在这里只针对国内政府际关系展开论述。
为了对政府际关系的概念有更深刻的理解，还需明确政府际关系的主要特征。关于这一点，美国学者狄尔•S•莱特在考察美国联邦中各级和各类政府机构之间的关系时，概括了政府际关系的五个方面主要特征：［3］
第一，政府际关系是多方位的关系。他认为，在美国这样的联邦制国家，政府际关系比联邦主义这种一般概念所包含的范围更广，因为联邦主义主要强调中央与各州之间的关系，偶尔也涉及各州之间的相互关系，而政府际关系则不仅包括中央与各州之间及各州彼此之间的关系，还包括中央与地方之间、各州与地方之间、中央—各州—地方之间和地方与地方之间的关系。
第二，政府际关系实际上是各政府中官员之间的关系。他引用了美国学者威廉•安德森的话来说明这一问题。安德森说：“真正决定政府各部门之间关系的，实际上是打着办公室招牌工作的人们；因此我们有必要明确指出政府间关系这一概念，主要是指人际关系和人的行为……”
第三，政府际关系是一种持续的、灵活的动态关系。他指出，政府际各种关系并非是一次性或偶然间发生的，也并非是由种种协定正式通过，或由法律及至法院判决加以严格规定的。相反，政府际关系是一种持续不断的，通过政府官员之间的日常的接触、了解和估价的形式而产生的关系，是以竞争与合作两种形式进行的正式与非正式的、理论与实践上的关系。
第四，在政府际关系中，公务员起的作用越来越重要。虽然政府际关系不能没有诸如州长、市长之类的官员，但是，也不能没有那些由这些官员任命的公务员。而且，随着政府管理社会事务的日益加重，这些公务员在政府际关系中的地位和作用也就越来越重要。公务员已成为政府间公共行政关系的主体。
第五，与法律和司法的制约力量相比，政策在影响和决定政府际关系中所起的作用越来越重要。在美国，由于政策的作用，政府间新的权力关系与权力结构已经逐步形成，这种新的权力关系、结构与宪法、法律所规定的有所不同。
二、中央政府与地方政府际关系：类别阐释
在论述中央政府与地方政府际关系之前，有必要首先明确何谓地方政府。《国际社会科学百科全书》中指出：“地方政府一般可以认为是公众的政府，它有权决定和管理一个较小地区内的公众政治，它是地区政府或中央政府的一个分支机构。地方政府在政府体系中是最低一级，中央政府为最高一级，中间部分就是中间政府(如州、地区、省政府等)。”［4］1-2《美利坚百科全书》中也认为：“地方政府，在单一制国家，是中央政府的分支机构，在联邦制国家是成员政府的分支机构。”［4］明确了地方政府的内涵之后，下文将对中央政府与地方政府际关系的类别加以阐释。
概括地讲，中央政府与地方政府际关系在理论上和实践上主要有四种类别：集权主义、地方分权主义、均权主义和联邦主义。［2］40
集权主义的核心是强调中央政府的集权和权威，强调中央政府在整个社会协调和控制中的重要地位和作用。集权主义与国家主义以及专制主义有联系，但它们并不等同，国家主义和专制主义都必然包含集权主义，但集权主义并不必然导致国家主义。集权主义主要盛行于单一制国家，但在一些实行地方分权的联邦制国家，集权主义的政策也有较大的市场，美国便是典型一例。集权主义最基本的理论观点是：中央集权有利于国家的统一和社会的一体化。现代意义的集权主义正是以这样的观点出现的。
地方分权主义的核心就是地方自治。在西方社会，自治传统根深蒂固，古希腊、罗马时代繁荣的自治政治以及由此而产生的自治精神，长久地影响西方社会的历史与文化。因而，当近代资本主义民族国家形成以后，随着自由资本主义的发展与兴盛，地方分权主义在当时的西方十分盛行，地方自治也十分发达。在当今世界，地方分权主义作为民主政治的—个重要组成部分，已为世界上许多国家所接受。地方分权主义的理论基础主要有民主主义、地方权力固有说和地方权力让予说、行政辅助理论等方面。
均权主义是在总结和综合集权主义与地方分权主义基础上的新发展。它跳出了集权主义和地方分权主义在中央政府与地方政府权力分配问题上的争论，从中央政府与地方政府的职能关系角度寻求中央政府与地方政府关系的平衡和地方自治的合理性。均权主义不否认权力在中央政府与地方政府之间集中与分散的重要性、但认为更重要的应是职能在中央政府与地方政府之间的分工与协调，因为只有这样，中央政府与地方政府的权力关系才能在合理的职能关系基础上得到合理的解决。均权主义的主要理论依据包括政治力量平衡论、国家有机体论、集权分权偏颇论等三大理论。
