北京市地方性法规立法概况
时间：2021-06-05 08:01:11 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：北京市地方性法规截止到目前有效的共138部，无论在法规结构、法规类型、立法时间与数量的关系上具有本地特色，同首都的政治及文化地位、人才聚集地有密切关系。北京地方性立法在由注重数量向注重质量迈进，在进行地方性法规质量评估时应完善标准的制定，特别是从富勒有关“法律的道德性”的学说中吸取营养。
关键词：北京市地方性法规；自主性立法；先行性立法；立法评估；法律的道德性
地方性法规在我国的法律体系中占非常重要的地位，其功能不仅在对中央法律规范的执行上，也体现在符合地方实际，具有一定的自主性和创新性，可以为全国法律和行政法规的制定提供实验和立法经验的借鉴。北京市作为国家首都、政治及文化中心，人才的聚集地，其地方性法规立法历程及概况如何，有何特色及问题也成为我们要关注的焦点。
一、立法概况
1979年7月1日五届全国人大二次会议通过地方组织法，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力，这是我国立法体制的重大改革。1979年12月13日，北京市第七届人民代表大会第三次会议选举产生了市人大常委会，北京的民主法制建设进入新阶段。1980年8月，七届人大常委会七次会议审议通过了首个地方性法规——《北京市区、县人民代表大会代表选举试行细则》。2001年2月10日北京市第十一届人民代表大会第四次会议通过《北京制定地方性法规条例》，为北京地方性立法明确了规则。截至目前为止，从北京市人大网站可查询到北京人大及其常委会制定和修订的现行有效的地方性法规共138部。有文章从法律的内容角度将30年来北京市地方性法规的立法划分为三个阶段[1]：
一是法制恢复阶段：从地方人大常委会设立到1982年宪法的颁布实施。改革开放之初，有效实施的法律只有十多项，经济社会诸多方面基本处于无法可依的状态。
二是法制发展阶段：从1982年宪法颁布实施到党的十四大召开前夕，围绕发展社会主义商品经济，推进首都现代化建设，常委会制定和修改了60多项法规，适时废止了10多项法规，把首都各项工作逐步纳入了法制轨道。
三是法制转型阶段：1992年邓小平南巡至今，中央先后提出了建立社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家、全面建设小康社会、加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会和贯彻落实科学发展观等一系列战略目标，这体现到常委会立法工作中，立法步伐加快，市十届人大常委会制定和修订法规108项、十一届和十二届人大常委会制定和修订116项，行政立法和经济立法并重，社会立法越来越受关注，首都经济、政治、文化、社会生活的制度化、规范化建设不断发展。
以下笔者将从不同的角度——立法的结构、法律的类型、立法时间与数量的关系等，观察北京市地方性法规的立法情况。
1，从地方性法规的结构观察北京地方性法规立法。
从该角度可观察北京地方性法规的结构。九届全国人大常委会提出的“建设有中国特色社会主义法律体系”中划分了七大法律门类，即宪法及其相关法类、刑法类、民商法类、行政法类、经济法类、社会法类、诉讼及非诉讼程序法类，这是目前最为权威的法律门类划分方法。笔者将北京市所有地方性法规按此门类划分，可得到如下表1的内容。
（表1：北京地方性法规结构图，由笔者依据北京人大官方网站公布的地方性法规数目计算得来。）
2，从立法法规定的法律类型角度观察北京市地方性法规立法。
从该角度可观察北京市地方人大立法的自主性与创造性。现行《立法法》第64条规定，根据立法事项性质的不同，地方性法规可以分为三种类型：实施性立法、自主性立法和先行性立法。实施性立法：为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项——其特点是较少体现特色；实施性立法可能存在重复上位法的现象，其特色和发挥创造力的可能性较少，而自主性和先行性立法自由度较高，立法的创新性和适应性效果更佳。根据1998年《制定北京市地方性法规若干技术问题的规定（试行）》第二部分对地方性法规的名称的相关规定：1，凡属于实施国家某项法律的，统称为“北京市实施《中华人民共和国XX法》办法”；2，对某一方面社会关系的调整作出较全面、系统规定的，称“北京市XX条例”；3，只对某一方面工作作出规定的，一般称“北京市XX规定”。因此，可以从地方性法规的名称观察并统计北京市这三种不同类型的地方性法规，得出的统计结果如表2所示。
（表2：三种法定类型的地方性法规数量统计，由笔者依据北京人大官方网站公布的地方性法规数目计算得来。）
3，从地方性法规的数量与立法时间的关系角度观察北京市地方性法规。
从该角度可以观察到北京地方性法规数目的变化。北京地方性法规有效数量为138部，其中第八届人大制定5部，第九届人大制定14部，第十届人大制定51部，第十一届人大制定32部，第十二届人大制定29部，第十三届人大（到目前为止）制定7部，统计结果如下表所示。
（表3：北京每届人大地方性法规立法数量统计，由笔者依据北京人大官方网站公布的地方性法规数目计算得来）
二、立法观察
通过对三个列表的观察及相关资料查询，可以得出以下结论：
1，从表1中可以看出北京市地方性法规中行政类法规的数量占总量过半，达到56.5%其次是经济类法规，然后是宪法类，最后才是社会法类与民商事类的法规。纵观全国各地方性法规行政法类的数量比例都是最高，但由于法律保留原则即《立法法》第8条的存在，刑事类、诉讼程序类、民事类基本制度等都属于必须由法律加以规制的对象，因此相关的地方性法规数量必然有限。同时，北京市地方性法规中经济法类的数目与行政法类的数目差别较大[3]，没有特别体现出地方性法规“以经济建设”为中心的精神，可能与北京城市性质有关——国家首都，全国的政治与文化中心决定了北京城市职能的不同，对经济方面立法的部分注意力投放到政治稳定、民主参与、城市管理等领域了。不过何种法律结构为最好目前为止仍没有确定的标准，这也应该因地制宜。
2，表2反映出北京市地方性法规中自主性与先行性法规比例占到74%，远超过上海56.3%的水平[4]，这说明北京市制定地方性法规的自主性和创造性较强，自主性立法典型如1995年北京十届人大常委通过的《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》，2000年北京十一届人大会常委通过的《中关村科技园区条例》；先行性立法如2002年北京市十一届人大常委通过的《北京市宗教事务条例》为国务院2004年通过的行政法规《宗教事务条例》提供了立法经验。地方立法的自主化已经同国际化、生态化、人性化一道成为地方立法的发展趋势[5]，北京作为全国智力集中地、人才汇聚地，有相当优势在自主性立法与先行性立法上成为地方性法规立法的典范。
3，从表3中可以得出如下结论：（1）到目前为止北京第十届人大制定的地方性法规数量最多，约占法规总数的36.9%，而前后第八届与第十三届人大制定的法规的数量较少。（2）从北京第八届人大到第十届人大地方性法规的制定数量是上升趋势而且速度很快，而从第十届人大开始法规的数目开始下降，但速度较为和缓。分析这两种现象出现的原因：第十届人大制定的法规时间集中在1994年——1996年间，而此时正值市场经济体制初步建立，各方面改革全面铺开，涉及经济体制管理改革的相关法律纷纷出台以适应社会转型、关系调节、利益调整的需要。但从第十一届、十二届人大以来，立法数量却在下降，这说明地方性法规的修改功能可能在发挥作用，法规稳定性在增强，同时也有可能是地方性立法正在从对数量的追求变成对质量提升的热爱。
