城乡统筹条件下农村集体建设用地使用权的法律问题研究
时间：2021-03-22 04:03:51 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：农村建设用地使用权属于用益物权。国有土地建设用地使用权可以自由进行市场交易，而农村建设用地使用权则受到较为严格的法律制约。土地确权登记应定位于确认证据事实等民事法律行为的具体行政行为。农村集体建设用地的取得包括原始取得和继受取得。因农村集体建设用地使用权所获得的收益，国家可比照国有建设用地使用权流转征收相关税费，直接按照一定比例提取收益似显不妥。要加强土地规划的执行力度，土地规划的实施要着眼于基层。严格进行土地用途管制，以用途引导用地。
关 键 词：土地确权；建设用地使用权；土地收益；用途管制
中图分类号：Ｄ９２２．３ 文献标识号：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０６－００８７－０４
收稿日期：２０１１－０２－１１
作者简介：韩宁（１９８０—），男，河南遂平人，河南农业大学文法学院法律系讲师，民商法硕士，研究方向为民商法。
基金项目：本文系２０１０年度河南省政府决策研究招标课题“城乡统筹条件下农村集体建设用地使用权法律问题研究”的阶段性成果之一，项目编号为Ｂ２５６。
城乡二元格局，已经称为制约我国经济发展的瓶颈之一。在城乡统筹的背景下，如何破除城乡二元格局，实现城乡经济的统筹发展，缩小城乡差距，已是亟待解决的问题。作为城乡二元格局的典型制度，城乡二元的建设用地使用权制度，当属问题之关键。从２００３起，国务院下发了一系列文件，最典型的是国务院于２００４年制定的《关于深化改革严格土地管理的规定》（国发［２００４］２８号），该规定明确了“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。２００９年国土资源部发布《关于促进农业稳定发展持续增收推动城乡统筹的若干意见》（国土资发［２００９］２７号），该文件强调要规范集体建设用地使用权流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场，并将制定集体建设用地使用权出让、转让办法。如何在城乡统筹背景下完善我国的农村集体建设用地使用权，使之成为促进我国经济发展的新动力，将是本文探讨之核心。
一、农村集体建设用地使用权的内涵分析
在我国，把土地的用途分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地分为国有土地建设用地和集体土地建设用地。根据我国法律规定，国有土地建设用地使用权可以自由进行市场交易，而农村建设用地使用权则受到较为严格的法律制约。我国《土地管理法》明确规定，兴办乡镇企业和村民建设住宅可依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地；乡（镇）村公共设施和公益事业建设可以使用农民集体所有的土地；其他任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。由此可见，我国的农村建设用地的使用范围是一个很狭窄的范围。在这些用地当中，有非经营性用地，如公共设施公益事业用地、村民宅基用地；也有经营性用地，如乡镇企业用地。那么，如何给农村集体建设用地使用权下一个确切的概念呢？笔者认为，农村建设用地使用权是指权利主体不以农业生产为目的在农民集体所有的土地上进行建设，并以占有和使用的方式对地上定着物和其所占用范围内的土地使用权进行支配的一种用益物权。但是，考虑到农村建设用地问题的复杂性和较强的政策性，本文仅仅研究农村经营性项目集体建设用地使用权，当然，也对非经营性项目集体建设用地使用权有所涉及。
二、农村集体建设用地的权属界定
由于历史遗留原因，虽然从事实的角度来讲，农村集体经济组织或农民个人对其所拥有的集体建设用地所有权或使用权得到了国家的承认和保护。但是，农村的土地权属并没有进行进行普遍的、明确的产权界定。北京大学国家发展研究院院长周其仁先生指出：“确权加流转，才能实现同地同价。若在确权前，一哄而上地搞土地流转，有可能歪曲改革，使改革背上黑锅。”［１］因此，农村集体建设用地的确权问题是本文解决其他问题的前提性问题。
对于农村集体建设用地的确权，我国《土地管理法》第１１条明确规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”在我国农村集体建设用地中，集体建设用地所有权的主体可能为“乡农民集体所有”、“村集体所有”或“村民小组所有”。根据原国家土地管理局于１９９５年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，在具体确权工作中，可以采取权源确认的方式即出示证据（权源文件）进行确权；采取现场确权的方式即有相关利害关系人在没有异议的情形下现场指认确定边界进行确权等等。在实践中，让我们感到振奋的是，国务院部署开展全面的土地确权工作，以２００９年１０月３１日为调查标准时点，全面查清农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权状况，及时调处各类土地权属争议，全面完成集体土地所有权登记发证工作。
但值得探讨的是，因土地确权而产生的争议纠纷是什么性质的纠纷？我国《土地管理法》确立了行政机关处理前置程序，该法第１６条规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”可问题在于，此种情形下，该诉讼属于民事诉讼还是行政诉讼呢？最高人民法院曾于１９８７年做出批复，认为“此类案件虽然经过人民政府处理过但其性质仍属民事权益纠纷，应为民事诉讼”。然最高人民法院在１９９４年的另一批复中，又强调“关于土地所用权或使用权归属的案件，人民法院作为行政案件处理。”自此，该案件性质又变为行政性质案件了，只能提起行政诉讼。此后的《行政复议法》中，进一步持该观点，并将行政复议作为行政诉讼的前置程序。这正像有学者指出的那样：“由于我国的土地所有权通过行政手段配置，土地使用权市场建立后，土地使用权主要是通过行政手段取得的，这就决定了我国的土地法在性质上只能是行政管理法，而非物权法；由于土地的非私有财产性质决定了国家对土地严格的行政监管，包括土地确权规则在内的土地法也基本上是行政管理法的范畴。”［２］（ｐ２８５）可见，按照我国现行法律的规定，土地确权而产生的争议属于行政性质的纠纷。
可问题在于，此种思路是否符合土地权属的本质特点？笔者认为，行政纠纷解决强调的是行政确权行为对于民事权益的公法干预。而不动产的得丧变更虽然需要公示公信以维护交易的安全，由此需要行政机关介入进行颁证确权。但其中心问题仍然是对根据申请人提供的证据对于民事权益的公法认可。如果在申请人与利害关系人之间产生证据上的争议或权属本身的争议，基于他们之间的平等主体的民事地位，定位为民事纠纷似乎更为恰当。在此种情形下，行政机关仅仅居中确认民事权属，则其审查方式可以限定为形式审查，由申请人保证所提供材料的真实性、准确性和完整性。如果材料弄虚作假或骗取登记，自当由申请人对利害关系人承担民事赔偿责任。行政机关只要对所提供材料尽到了审慎审查义务，就不再会引起国家赔偿等问题了。由此，土地确权登记不再是强调国家管理、行政干预的具体行政行为，而是确认证据事实等民事法律行为的具体行政行为。当事人对于确权结果存在异议，只要不是针对行政机关的不当行政行为，就是典型的民事争议。此外，“土地登记性质的变化必然溯及从属于土地物权变动的土地确权行为。只有将土地确权救济程序转变为民事救济程序，才能将土地所有权的物权变动与其他物权变动统一定位于民事性质，适用的物权救济，保证物权的权利平等，法律适用的统一。”［３］因此，把土地确权而产生的争议确定为民事争议更为科学合理，可以考虑在将来修改法律的时候还土地确权争议以本来的面目。
