宪政视阈下当前我国信访困境研究
时间：2021-07-03 20:01:38 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：信访是公民和政治体系之间的政治沟通行为。目前，我国出现了大量的公民信访、信访工作机构不能及时化解的问题和现象。从结构功能主意的角度看，形成这种信访困境的原因主要有：地方公共权力高度一体化；人民代表大会信息沟通通道对信访通道的挤压；信访制度自身的缺陷；中国政治文化中浓厚的“清官”情结的影响。化解我国的信访问题，必须对现行的信访制度进行改革。信访制度的改革应是渐进的。应确立“民主”、“法治”、“以人为本”的现代信访制度理念；引入人大代表接访制度和律师参与信访制度，为信访通道分流减压；提高信访工作人员的素质，增强信访工作的责任感；整合现行信访机构，借鉴西方申诉专员制度，明确信访工作机构的权利救济功能和法律地位。
关键词：宪政；信访；信访制度；政治沟通
中图分类号：D623.8 文献标识码：A 文章编号：1004-1605(2009)07-0062-05
党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会的伟大战略目标。所谓和谐社会，并不是一个没有矛盾和冲突的社会，而是一个能够及时、不断化解社会矛盾和冲突的社会。但是，自20世纪90年代以来，我国从中央到地方出现了汹涌的信访“洪流”，且不能有效而及时地加以化解。显然，这种状况与构建社会主义和谐社会的目标不相适应。在本文中，笔者从宪政的角度运用结构功能主义的分析方法分析我国信访困境生成的原因，并尝试提出相应的对策和建议。
一、宪政视阈下当前我国信访困境的成因
从一般意义上，宪政意味着对公民基本权利和自由的保障。由于政府权力的天然扩张性特点，现代宪政民主国家都将政府权力分解，赋予不同的政府机构，并使其各司其职。同时，现代宪政国家公民的基本权利和自由的有效保障也依赖于这个国家中的大量的具有民主、法治意识的公民。换句话说，宪政国家的健康运行至少包含着三个基本的要件：政府机构分立；各政府机构各司其职；民主、法治的政治文化的公民群体。这三个方面必不可少，否则，这个国家政府机构必然不能有效运转，反映在具体的政治生活中就意味着会导致社会矛盾和冲突不能及时化解。依此标准对比我国，尽管我国宪法也明确规定了政府权力的分工、不同政府机构的职责，但由于现实政治生活中权力一体化的现象依然存在，导致部分政府机构要么“越位”，要么“不到位”，进而使某些政府机构不堪重负，其结果出现了严重的问题。此外，作为一个经历了漫长的封建社会的国家，我国民众所受传统社会的高度专制的影响不可能一下子消失。具体来说，当前，造成我国出现日趋严重的信访困境，其原因主要有：
1 地方公共权力的高度一体化
我们知道，从权力的层级和角度，我国的国家公共权力划分为中央公共权力、地方公共权力。不同层级的公共权力履行的职责不同，其特点也不同。在我国，同中央公共权力相比，乡(镇)作为地方公共权力的最基层，有两个突出特点：第一，直接性。即乡(镇)公共权力是一种直接作用于普通社会成员的权力，它的消长和波动都会直接而没有缓冲地触动社会成员的权益。第二，经常性。即乡(镇)公共权力作为一种对社会进行控制和管理的强制性手段，它是一种经常和公民打交道的权力，它时时刻刻都可能会影响社会成员的生产生活。基层公共权力的这些特点，决定了它是一种和公民的权益休戚相关的强制手段，对人们会形成其它层级的公共权力都不可替代的影响。这客观上要求有非常严格的制约手段对其加以有效规制，以防其恣意运行妨害公民的正当权益。
但是，长期以来，我国政治体制一直存在着权力过于集中、权力失衡、缺乏有效制约的弊病。正如有的学者所言，“在新中国成立以后长达几十年的时间里，中国政治实际运作的是在党的权力领导下的行政权主导的制度”。毋庸置疑，随着中国政治体制改革的不断深化，我国的政治权力体系结构日趋合理，不同的权力主体之间有了一定的相互制约和平衡。但是，这种状况并没有彻底改观，在县(县级市)、乡(镇)公共权力基层尤其严重。另一方面，我国的地方公共权力机关，尤其是县(县级市)、乡(镇)层级公共权力机关，由于各个权力主体处于“熟人社会”之中，权力关系和人际关系、血缘关系交织在一起。这种盘根错节的复杂关系，就极易导致法律意义上的权力主体间的上下级之间、机构之间的相互牵制和制约机制被弱化，甚至形同虚设。就如北大教授陈瑞华所说，中国的公共权力在中央一级还有一定的制约机制，一旦到了地方，公权力越是呈现高度的一体化格局。这种公共权力的高度一体化格局，导致在基层社会因为基层干部的政策不当而产生大量的矛盾和冲突，同时，这些矛盾和冲突也无法在基层诉诸权力机关加以化解。这样，公民为了捍卫自己的权益，就被迫通过信访方式寻求上级公共权力机关的关注和解决。在现实中，我国公民信访事务的绝大多数都与基层公民的利益受到地方社会公共权力的侵害有关。所以，地方公共权力高度一体化是信访问题生成的体制性原因，具有根本性。
2 人民代表大会信息沟通通道不畅对狭窄的信访通道的挤压
在任何政治体系中，都存在着一个复杂的政治沟通网络系统。在我国，公民和政府之间的沟通通道主要有：政党信息传送系统，政府信息传送系统，人民代表大会信息传送系统，社团信息传送系统，新闻信息传送系统，学术信息传送系统和小道信息传送系统。我国的信访信息传送系统，则主要是指“附着”和“内含”于以上信息传送系统的一条条子通道的总和。政治体系内的各条沟通通道对于政治体系具有“性命”攸关的作用，卡尔·w·多依奇将沟通系统比作“政府的神经”，阿尔蒙德认为，“可以把这种沟通的功能与血液的循环联系起来”。任何一个政治体系的正常运转正是依赖于这些沟通通道各司其职、互相配合。
另一方面，政治体系中的这些沟通通道并不是完全平均地吸纳和传递政治信息的。在我国，由于，第一，按照代议制理论，选民和人大代表之间存在着法律上的权利和义务关系。而政党、社会团体等组织，虽然也承担着沟通政治体系的任务，但其成员与公民之间显然不存在着宪法和法律上的强制性的权利和义务关系。第二，人民代表来自各党派、各阶层、各地区、各行业，而政党、社会团体等组织的成员只是一定阶级、阶层、职业等群体利益的代表者。即人民代表的分布具有政党、社会团体等组织不可比拟的广泛性。这些决定了在诸多民意表达渠道中，人民代表大会信息传送通道是“最经常、最专业的民意表达渠道”，是“口径”最大、吸纳信息最多、承载信息能力最强的信息通道。显然，作为如前所述“附着”和“内含”于以上信息传送系统的一条条子通道的总和的信访沟通通道，同我国的人民代表大会沟通通道相比较，只不过是政治沟通的“毛细血管”。故而，按照代议制政府经典理论，我国的大部分公民和政府的冲突完全应该通过人民——人民代表——政府的“链条”关系，通过人民代表大会信息
