综合治理视角下的治安联防制度变革
时间：2021-06-03 04:01:40 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]治安联防队作为群防群治的一部分，是我国社会治安工作的重要法宝。20世纪90年代以来，治安联防队不断面临被公安机关整顿的命运，而专业化的改革并没有解决其痼疾：联防队员暴力执法、越权执法的问题屡禁不止。根本原因是，专职的治安联防队是改革开放后我国社会治安工作由群众路线向专门工作转型的结果，在性质上属于群防群治组织，在功能上是协助公安机关做好社会治安的专门工作，因此，它是“专群结合”的产物。一旦走向专业化、职业化的道路，80年代初综合治理内部的暂时平衡很快就被打破，它看似是个群防群治组织，但却一点也不简约；它看似已足够规范化，但却丝毫没有官僚制组织的技术优越性。解决这一问题的关键有二，一是要实现“集权的简约治理”；二是找回专门工作的政治性。
[关键词]综合治理；治安联防队；专群结合；群防群治；群众路线
[中图分类号] D035.34[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2016）06-0014-10
从20世纪90年代初起，综合治理正式成为我国社会治安工作的指导思想，在越来越严峻的社会治安形势的挑战下，其内在张力彰显无遗，以大众化为特征的群防群治组织，制度缺陷很明显，但专业化的改革并没有解决这一痼疾：联防队员暴力执法，越权执法的问题屡禁不止。因而，治安联防队的历史几乎就是一部整顿史。在某种意义上，治安联防队的命运，深刻地表明我国的社会治安工作面临的尴尬处境。本文关心的现实命题是，治安联防队作为群防群治的一部分，是我国社会治安工作的重要法宝，为何在20世纪90年代以来，不断面临整顿，以至于被取消的境地？与此相关的理论问题是，综合治理中“专群结合，依靠群众”的指导方针，在实践中是如何慢慢发生改变的，“专群结合”在多大程度上具有合法性？
一、综合治理
1991年中共中央、国务院和全国人大分别作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，正式提出了社会治安综合治理的概念，综合治理由此成为此后20年社会治安工作的指导思想和工作方针，其基本内涵是，“在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境”。
很显然，综合治理并非新生事物，它实际上是群众路线在新时期社会治安工作中的具体表现。事实上，群众路线一直是新中国政法工作的重要法宝，以至于处理群众路线与专门机关工作的关系一直是政法体制运作的关键[1]。1951年，毛泽东同志在修改第三次全国公安会议决议时写的几段指示指出，镇压反革命必须实行党的群众路线：
全国各地已经实行的有效的工作路线，是党委领导，全党动员，群众动员，吸收各民主党派及各界人士参加，统一计划，统一行动，严格地审查捕人和杀人的名单，注意各个时期的斗争策略，广泛地进行宣传教育工作（各种代表会、干部会、座谈会、群众会，在会上举行苦主控诉，展览罪证，利用电影、幻灯、戏曲、报纸、小册子和传单作宣传，做到家喻户晓，人人明白），打破关门主义和神秘主义，坚决地反对草率从事的偏向[2]。
在陕甘宁边区时期，中国共产党已经形成了中国法律的新传统，马锡五审判方式以及由此推动的人民调解至今影响着中国的司法实践[3]。这一传统的根本特征是，在新中国的“法统”中，在理念上接续了传统中国“治”的思想，公、检、法成为整体政治的一部分，“综治”因此变得顺其自然[4]。在新中国成立初期，政法工作中的群众路线成为国家建设的重要手段，毛泽东同志在镇反工作中的指示，将群众路线的工作方法进一步操作化，其核心便是由“党委领导，全党动员，群众动员，统一计划，统一行动”构成的综合治理思想。
综合治理思想与延安时期毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》中关于中心工作的表述的有内在的契合性。毛泽东同志指出：
在任何一个地区内，不能同时有许多中心工作，在一定时间内只能有一个中心工作，辅以别的第二位、第三位的工作。……领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件，统筹全局，正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序，并把这种决定坚持地贯彻下去，务必得到一定的结果，这是一种领导艺术[5]。
有效地推进中心工作，必须采取综合治理的方法。研究表明，毛泽东同志的这一指示不仅在镇反运动中获得了成功，还在土地改革、改造旧官僚系统等领域取得了显著效果，成功地实施了国家建设。国家建设的过程是确立新政权的性质与合法性、动员社会及反官僚主义的过程，正是这一成功，奠定了群众路线在新中国政法体制中的独特地位，这典型地表现在人民司法的群众路线谱系中。黄宗智将群众路线内含的半正式行政方式与改革时期和历史上的地方行政实践相联系，概括为“集权的简约治理”，认为这是区别于韦伯式的官僚制和苏联体制的独特的行政方式[6]。
总体上看，群众路线所内含的综合治理思想，既有集权的成分，强调“党委领导”，又有简约治理的成分，强调“全国各地，必须在此次镇压反革命的伟大斗争中普遍地组织群众的治安保卫委员会”[7]；既强调官僚制建设，分工协调，“对于任何工作任务……的向下传达，上级领导机关及其个别部门都应当通过有关该项工作的下级机关的主要负责人，使他们负起责任来，达到分工而又统一的目的（一元化）”，以达到“统一计划，统一行动”，又强调群众动员，“打破关门主义和神秘主义”[8]。
综合治理内部各个成分之间是对立统一的关系。建国初期，集权与简约治理、官僚制建设与群众动员之间保持了较好的平衡关系，使得镇反等社会治安工作顺利进行，60年代初期，针对社教运动中出现的“逮捕一批，武斗一遍，矛盾上交”的主张，浙江诸暨枫桥区创造了“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，把绝大多数四类分子改造成新人，实现捕人少，治安好”的枫桥经验，使政法工作中的群众路线发展到了高潮[9]。文革期间，这一平衡关系被打破，群众运动取代了官僚制建设，“砸烂公检法”，这个时期的治安联防组织也具有明显的专政色彩，很多地方成立了类似“群众专政指挥部”的组织。
