公用事业 对城市公用事业市场化改革道路的探讨
时间：2020-03-25 07:36:22 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]当前我国公用事业改革和发展，落后于我国整体的改革和发展步伐。我国城市公用事业现行体制存在的问题主要表现为政企合一、权责不清，生产经营的低效率，成本高、经营效益差，投资主体单一等。同时公用事业自身具备通过市场化来运营的特征和有利条件，因此可以采用特许经营、资本市场融资、BOT项目融资等方式作为其市场化改革的途径。在改革的过程中，必须正确理解公用事业的市场化改革，统筹兼顾，全面推进，逐步深化，坚持普遍服务的原则，特别要注意保护弱势群体的权益。因此城市公用事业改革不能完全按照市场经济的规律运作。
[关键词]城市公用事业；市场化改革；权责划分；经营效益；投融资渠道
[中图分类号]F294.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372(2011)03-0017-04
党的十六大提出了全面建设小康社会的目标要求，其中明确指出了大力推进城镇化建设。城镇化的发展水平，不仅仅取决于城镇化的人口数量，更重要的是取决于城镇公用事业的发展和与之配套的基础设施等的发展。这不仅要求城市拥有齐全的供水、供热、供气、公交、市政等服务单位，而且要求这些单位能够以最优的效率提供让市民最为满意的服务。改革开放以来，我国的城市市政公用事业水平有了大幅度的提高，各个地方及其公用事业主管单位、公用事业企业为了谋求自身的发展和社会福利的提高，也对公用事业改革做出了积极的探索，积累了一定的经验。但是就总体而言，我国公用事业的改革和发展，落后于我国整体的改革和发展步伐。因此，归纳我国公用事业的发展现状，总结当前存在的问题和困难，探索出一条适合我国公用事业的改革之路，就成为一个重要的课题。
一、我国城市公用事业的发展现状及现行体制存在的问题
改革开放以来，伴随着经济的高速增长，以城市公用事业为核心的城市基础设施的整体数量和质量有了大幅度增长和提高，城市市政公用设施投资规模不断扩大，传统体制也进行了一系列的改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等。但是就总体而言，传统体制的弊端并未从根本上动摇，反而伴随着公用事业规模的不断扩大表现得更为明显和严重。我国城市公用事业现行体制存在的问题主要表现为：
(一)政企合一、权责不清
我国各个城市人民政府几乎都设有公用事业管理局或与之相类似的政府机构，既负责该城市公用事业的管理工作，同时其下属的国有企业垄断了公用事业的经营活动。这些国有企业归政府所有，通常实行政企合一的管理体制，城市公用事业的生产、经营、投资、价格等重大决策都由政府制定。这就使得这些国有企业在事实上不是真正的决策者而只是决策的执行者，从业企业缺乏明确的目标，责任与义务重叠。
(二)公用事业的价格管制体制造成生产经营的低效率
长期以来，我国的供水、燃气、供热等自然垄断产业的产品价格主要采取“成本加成定价法”，即以实际成本为基础再加上一定的利润形成城市公用事业产品的价格。由于在特定的地区范围内，独家或少数几家国有企业垄断了公用事业的经营权，不存在多家企业的平均成本决定的社会成本，这样企业的实际成本就成为“社会成本”，在利润率―定的情况下’企业降低成本就意味着降低价格。因此，企业就没有了主动降低成本的动力，反而有可能会刺激企业增加成本甚至虚报成本，从而必然导致生产经营的低效率。
(三)企业运营成本高，经营效益差，财政补贴沉重
由于提供公用事业产品的企业没有有效的激励和约束机制，企业又缺乏必要的经营自主权，从而导致企业自身降低生产成本的动力缺失。企业设备老化，大量设施因资金短缺和管理不善，长期处于低水平维护和低效率运行状态，这些都造成了企业运营成本的居高不下。与此同时，我国的公用事业价格长期以来基本不受供求和成本变动的影响，而是受城市居民收入水平的约束，使得企业行业政策性亏损与经营眭亏损并存，加之原材料、燃料、劳务成本的上涨，为了保证社会的福利水平，国家财政不得不负担起沉重的补贴亏损。
(四)城市公用事业建设资金紧缺，投资主体单一
城市公用事业行业及其基础设施投资一般都具有需求大、回收期长、沉淀成本大、规模经济与网络经济十分显著等技术经济特征，并且这种投资具有明显的公共性，因此在相当长的一段时期内政府是公用事业准一的投资者、所有者与经营者。我国当前正处于城镇化高速发展阶段，城市人口每年增加1.2％～1.5％，需要相应的城市公用设施与之相配套。然而，我国公用事业的多元投资体制尚未形成，缺乏稳定、规范、多渠道的建设资金来源，制约了我国公用事业的发展。根据世界各国经验和联合国开发计划署的研究测算，城市建设投资占国内生产总值的比例一般应为1.5％～4％，而我国大部分地区远未达到该水平，投资总量明显不足。
二、我国城市公用事业进行市场化改革的原因和有利条件分析
(一)城市公用事业进行市场化改革的原因
传统理论认为，在具有自然垄断特点的行业内，市场是无法有效发挥作用的，因为这些部门投资的沉淀成本大、回收周期长，存在着明显的规模效益，因此一家企业独家经营或者极少数企业共同经营是一种最佳的选择，如果让多家企业共同竞争，就会造成资源的浪费。而且公共产品自身具有非竞争性、非排他性的属性，公用事业的经营者具有广泛而公平的向其经营区域内的所有人提供基本服务的义务，如果通过市场的方式进行供应，公共产品的效益和社会福利性就无法得到最大限度的实现。同时，城市公用事业的产品和服务还具有很强的外部性特征，它是否能及时稳定地提供规定质量的产品和服务不仅影响其用户的效用，而且会对社会生产和生活的许多环节造成影响。基于上述原因，传统理论认为公用事业需要政府的控制而不能通过市场进行经营。但事实上，公用事业又存在着许多可以通过市场化来运营的特征。
首先，城市公用事业提供的产品和服务不是完全意义上的公共产品，而是具有私人物品的某些性质，属于准公共物品。公用事业提供的产品和服务具有排他性的特点，只提供给能够付出适当费用的人，这样便可以通过价格机制排除“搭便车”的现象。因此，只要预期可以获利，经济主体就会产生生产和提供该种商品或者服务的动力，就可以利用市场机制来运作。
其次，科学技术的发展和社会分工的扩大，―方面削弱了自然垄断的程度和范围，另一方面创造了新的竞争领域。如路网的建造维护和运输服务的提供、电网建设和电力输送与电力的生产、通讯网的建设运营与信息服务提供商的服务及其互联互通可以分开进行等，使这些具有自然垄断性质的经济活动具有竞争的性质和特点。
再次，产品的可替代性。公用事业所提供的某些产品是可以由其他产品来替代的，当消费者对价 格、质量或者服务不能接受或者不满意时，就有可能转而选择其他的产品和服务。比如利用城市公交有私家车、自行车代步或者步行等多种替代方式，管输煤气有电、罐装液化气、煤等替代品。
基于上述原因，公用事业有了在一定程度上实现责任者与生产者分离的可行性，即政府有责任组织和监管相关设施的生产，但不一定亲自建设和运营，可以交由市场来完成。
(二)城市公用事业进行市场化改革的有利条件
城市公用事业进行市场化改革，除了行业自身具备可以按照市场规律来运营的特征这一内部因素外，同时也具备了一系列促使改革进行的有利的外部推动因素。
1 政策和体制条件
党的十六届三中全会公布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中强调：“对垄断行业要放宽市场准人，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管。”
国家计委《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》指出：要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业的发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。国务院有关部门要尽快制定并公示准入领域、准入条件、产品确认等准入程序以及管理监督办法。《外商投资产业指导》中，原禁止外商投资的电信、燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放的政策已逐步到位。
建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、指出：为了促进市政公用行业的发展，提高市政公用行业运行效率，应加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设。市政公用行业主管部门要进一步转变管理方式。另外，允许企业跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。
从以上这些政策法规的制定可以看出，城市公用事业进行市场化改革的政策和体制条件已经趋于成熟。
2 市场和资金条件
经过30多年的改革开放，我国市场经济有了长足的发展，非公用事业领域的市场化进程迅速，民间投资已经遍布国民经济的各个行业，在绝大多数竞争性行业中，民营企业已经取代国有企业成为经济建设的主力军。就资产规模而言，目前急速增加的民间资本急于找到新的投资领域，经营公用事业的资本规模要求对民间资本而言已经不是难以逾越的障碍。而且公用事业多属于需要收费的准公共物品或者具有其他的成本补偿机制，预期收益和市场需求稳定，在相当程度上减少了投资和经营风险，这对投资者和经营者具有很大的吸引力。
三、城市公用事业进行市场化改革的主要途径
城市公用事业进行市场化改革，应当同国有经济的战略性调整和国有企业改革的总体方向相结合，市场化改革不仅涉及公用事业行业，也涉及政府职能转变和管制放松、建立与市场经济要求相适应的宏观调控体系等诸多方面。结合发达国家城市公用事业改革的经验和我国的实际情况，可以通过以下几种途径对城市公用事业进行市场化改革：
(一)特许经营
特许经营是指政府部门通过特许权合同，授予合同持有人(承包商)一定期限内(至少1年以上)自主经营和管理某一企业或某一项目，并从其投资与经营中获利的排他性权利。特许经营强调在政府管制中引进竞争机制，通过招标的方式，在某产业或业务领域中让多家企业竞争特许经营权，在一定的质量要求下’由提供最低报价的企业取得该权利。
特许经营权的授予应当通过公开招标的形式进行，按规定的程序向社会发布特许经营项目的内容、时限、市场准入条件、招标程序及办法，组织专家对申请者资格进行审查和评议，择优选择承包商。在投标阶段有比较充分的竞争，价格就有可能达到平均成本水平，获得特许经营权的企业也只能得到正常利润，从而使最有效率的企业按其平均成本或近于平均成本定价，向市场提供产品或服务。
(二)通过资本市场融资
城市公用事业的建设资金需求量大，为了能够筹集所需的资本，同时引进和加强竞争机制的作用，通过资本市场进行融资，引导民间资本进入公用事业领域，是筹措资金的有效方式。这样不仅能解决城市公用事业资金紧缺的困难，同时也能够提高资本市场的资本运作效率，合理配置社会资源。
发行股票、债券和设立产业投资基金等是资本市场融资采取的主要形式。通过这些方式，可以在短时间内筹集到比较稳定和长期的建设资金，有效地把分散的小额资本集中到有需要的企业，减轻甚至避免公用事业投资建设期的偿债付息负担，同时可以为民间资金找到有效的投资途径。
(三)通过BOT项目融资
BOT通常译为“建设―经营―转让”。BOT以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构部门颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施，并管理和经营该设施及其相应的产品和服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束后，私人机构按照约定将该设施移交政府，转由政府指定部门经营和管理。BOT作为一种创新性的融资方式，最大的优点在于较圆满地解决了政府与民间资本之间在基础设施领域的合作问题。在BOT方式下，政府并没有放弃对资源的最终所有权，由私人资本投资的项目公司因政府的授权而筹集资金进行建设，并在规定期限内从项目中获得收益，项目从建设到移交的全过程始终是在政府的特许、支持和监督下运行的，因而政府无需担心基础设施资产的流失问题。
(四)管理合同形式
管理合同形式是指政府或其授权部门与管理公司(承包商)之间签订经营管理合同，将某一公用企业的经营或设施维修的责任委托给管理公司。这种方式主要是用于可经营胜较低的公用事业产品或服务。管理合同形式对管理公司的选择比较复杂，不仅要考虑专业公司的经济实力、收费标准、管理经验和业绩，还要考虑专业公司的管理能力和商业信誉。
(五)国有企业与民营企业合资经营
由于城市公用事业某些领域的准入条件对于民营企业独立进入有一定的限制，所以采用国有企业与民营企业的合资经营是一种可行的选择。国有企业与民营企业合资经营一般采用建立有限责任公司或者股份有限公司的形式，二者共同投资、共同经营、共负盈亏，按照出资比例承担市场风险。采用这种形式，一方面可以保证政府在关系国计民生的重要行业拥有一定程度的控制力，同时可以提高投资者的信心，弥补建设和经营资金的不足，也有利于引 进先进的管理经验和技术。
四、城市公用事业市场化改革中需注意的问题
首先，我国城市公用事业的市场化改革正在摸索中进行，不能盲目地推进市场化进程，也不能盲目地照搬照抄某些行业的成功经验搞“一刀切”。公用事业市场化改革是一个完整的体系，包括市场的开放、特许经营制度的建立、政府职能的转变、企业经营机制的转变、价格机制的理顺、政府监督管理体系的建立与完善等，是一项系统工程，必须正确理解，统筹兼顾，全面推进，逐步深化，决不能“一卖了之，一改了之”。
其次，由于城市公用事业提供的产品和服务与大众的生活息息相关，同时具有很强的外部性，因此城市公用事业的市场化改革必须要保证公共利益，坚持普遍服务的原则，特别要注意保护弱势群体的权益。因此不能完全按照市场经济的规律运作，不能像普通企业一样以片面追求利润最大化为目标。
再次，必须清醒地认识到市场化并不等于民营化。放宽市场准人，允许民营资本进入城市公用事业领域从事经营与民营化有着根本的区别，城市公用事业改革的实质是市场化而不是民营化。市场化是指按照市场的规则和规律来运行，既不排除任何国有成分也不排除任何民营或者外资成分，但是一定要有清楚的权利和义务的划分，只要有了这一清楚的界定那么进行的改革就可以说是以市场化作为方向。虽然民营资本进入公用事业领域可以解决资金不足的问题，有助于形成多元主体，提高经济效益和产品与服务的质量，但这只是推动市场化改革的方式之一，不是惟一的路径。
最后，城市公用事业进行市场化改革，政府的角色实现了由“命令者”、“指挥者”向“服务者”、“监管者”转变，必须要切实承担起对公用事业行业进行监督管理的责任。公用事业关系国计民生，所以有时候仍需政府权力的介入或者管制，以避免突发事件对社会经济生活产生负面影响；政府要通过积极有效的监管来规范企业的行为，确保企业履行其所应承担的各项义务，保证产品和服务质量、价格的合理以及公平交易，维护消费者的利益；政府要加快立法步伐，尽陕实现各项监管工作有法可依，依法进行；政府要建立独立的管制机构，管制机构要接受来自上级主管部门、政府监察部门以及社会公众和舆论的监督，避免在城市公用事业的市场化改革进程中出现权利寻租的腐败现象，保证管制的公平性、公正性和公开性。
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[责任编辑 王艳芳]
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