应届毕业生就业信息网【我国大学生就业政策述评】

　　摘要：主要回顾了我国经济体制改革后的大学生就业政策的发展与变迁，对这段时期的大学生就业政策进行了评述，为我国大学生就业政策的进一步完善提出了建议。 　　关键词：大学毕业生；就业政策；述评
　　
　　已有的研究都将我国大学生就业政策的变迁分为三个阶段，即计划经济下的统包统分时期(新中国成立至20世纪80年代中期)、供需见面向双向选择的过渡时期(20世纪80年代中期至20世纪90年代中后期)、市场下的自主择业时期(20世纪90年代中后期至今)。如果从大学生就业问题来看，这种三分法可以直接分成计划经济体制下的毕业分配时期(新中国建立至20世纪80年代中期)和经济体制改革后的自主择业时期(20世纪80年代中期至今)。这种分法对应的是我国大学生就业问题的两个不同内涵。计划经济体制下的大学生就业问题主要是供不应求的问题，该时期的大学生就业政策是计划配置政策。而与之相反的则是20世纪80年代以后随着我国社会主义市场经济体制的建立，我国的大学生就业问题呈现出了另外一种内涵。自1987年第一次出现5000大学生毕业生被接收单位退回学校的就业问题的出现，我国出现了大学生毕业生不适合岗位要求的结构性失业问题。随着1999年我国开始的大学扩招，这种结构性失业问题又叠加了表面“总量过剩”的问题，其中还夹杂着一定程度的摩擦性失业问题。大学生就业问题已经引起了社会和政府的高度关注，尤其在大学扩招和大学收费并轨后，大学生毕业后收益率的下降给大量的学生家庭带来了严重的影响。大学生就业问题已经是一个关乎民生的重要社会问题。受到由2007年美国次贷危机导致的全球性经济危机的影响，2008年至今的大学生就业问题更是雪上加霜，据2009年2月24日中国新闻网报道到目前为止我国大学生就业率整体为35.6％。大学生就业问题已经成为影响我国构建和谐社会的重要因素。面对我国2009年第一季度GDP增长率为6.1％，2009届全国大学毕业生预计为611万之众，我国大学生就业问题可见一斑。面对不同内涵的大学生就业问题我国政府出台了大量解决这一问题的政策。
　　从解决问题出发制定的大学生就业政策可以分为三种类型，一是调整供方的政策，二是调整需方政策，三是调整服务方政策(沈水生，2003)。这一分类的依据是，如果大学生供给与社会需求均衡则不会发生大学生就业问题，反之则出现大学生就业问题。出现这一问题的具体原因可以分为，一是由于学校培养的学生总量过剩，或社会总需求不足；二是学校培养的学生在质量上与社会需求不相匹配，即结构性失调；三是在大学毕业生从学校过渡到社会岗位过程中信息不对称，或社会中介服务机构服务不到位。这三种原因对应的大学生就业问题分别是总量性过剩失业、结构性失业、摩擦性失业。因此，对应三种不同原因的三种政策就分别是调整供给方的高等学校和学生个人、需求方的社会用人单位、服务方的社会中介组织。由于在计划经济体制下我国大学毕业生不用面对就业问题，因此，本文将以这种分析框架分析我国经济体制转轨后的大学生就业政策。
　　
　　一、经济体制改革后大学生就业政策回顾
　　
　　1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》拉开了大学毕业生就业政策由分配向自主择业的改革序幕。在接下来的二十多年，我国大学毕业生自主择业政策经历了由“供需见面”到“双向选择”的过渡期和“大学生自主择业、政府宏观调控、市场调节”的完善期。
　　
　　(一)过渡期
　　1985年5月27日我国政府颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，国家计划内学生的毕业分配，实行在国家计划指导下，由本人选报志愿、学校推荐、用人单位择优录用的制度。这是对以往毕业生分配制度的突破，为日后进一步深化改革并逐步过渡到“自主择业”的毕业生就业制度奠定了基础。1989年3月，国务院批转了原国家教委提出的《高等学校毕业生分配制度改革方案》，明确提出了在过渡阶段实行以学校为主导向社会推荐就业，毕业生和用人单位在一定范围内双向选择的办法。1993年2月13日的《中国教育改革与发展纲要》指出，改革高等毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数由学生“自主择业”的就业制度。1994年，《国务院关于(中国教育改革与发展纲要)的实施意见》又进一步明确规定了招生和毕业生就业制度的改革措施，即高等学校逐步实行“并轨”招生，学生“缴费上学，毕业后自主择业”。1996年4月10日的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》指出，近期内以实行“供需见面、双向选择为主”，到2010年前，除实行定向招生和享受定向、专项奖学金的学生按规定方向或合同就业外，其他毕业生基本实行在国家政策指导下自主择业的就业制度。
　　回顾这段时期的大学生就业政策，可以看出与计划经济体制下的分配政策明显的区别。一是作为政策客体的就业问题的变化。这段时期的大学生就业问题是大学生的结构性失业问题。造成这一问题的原因主要是由于市场因素的作用。随着经济建设逐步深入，市场因素史无前例的活跃起来，市场对人才的需求也开始呈现多种多样的需求。原有的国家按计划培养的人才结构已经不能满足市场需求的多样化了。环境的变化需要国家从这一领域中逐渐退出，给市场主体以自主性，使用人单位和学生培养方的高等学校有适应市场变化的自主权。这种自主权的实现就是从供需见面会开始的。过渡时期政策的另一个特点是政策调节的利益主体由过去的政府、用人单位、学校变为政府、用人单位、学校和中介组织四方。四方的关系结构也由过去政府直接以指令指导用人单位和学校(尤其注意的是用人单位与学校处于分割状态)变为政府和用人单位、学校针对不同培养方案学生共同承担毕业生就业工作，社会中介组织开始介入服务性工作。对应到前面的分析框架可以看出，这段时期的大学生就业政策虽然在需求政策、供给政策和服务政策三方面出现了分化，但政策的关注点主要还停留在政府逐步让渡给市场的过渡上，停留在赋以市场和学校一定自主性上。这一特点的出现在一定程度上可以解释为由于当时的经济发展程度使得大学毕业生供需总量上基本处于均衡状态，即使结构性失业现象已经开始出现。
　　
　　(二)发展期
　　1998年12月24日，《面向21世纪教育振兴行动计划》提出到2000年左右，建立起比较完善的由学校和有关部门推荐、学生和用人单位在国家政策指导下通过人才劳务市场双向选择、自主择业的毕业生就业制度。在接下来的几年中，所有的政策都是围绕如何构建起完善的大学毕业生就业政策体系而制定的。在就业服务上，2004年2月16日人事部颁布了《关于加快发展人才市场的意见》，意见指出要进一步办好基础性人才市场，完善人才市场资讯化建设，加强人才市 场监管力度，从而为中国人才服务业构建竞争有序、积极引导的发展环境。在大学生创业扶持上，2003年6月10日工商总局颁布了《关于2003年普通高等学校毕业生从事个体经营有关收费优惠政策的通知》，规定自主创业的应届大学毕业生自工商部门批准经营之日起1年内免交个体工商户登记注册费和多项管理费。在开拓就业领域上，2003年7月11日，为拓宽高校毕业生就业渠道，中组部、人事部、团中央、中央编制办、教育部联合颁布了《关于选拔高校毕业生到西部基层工作的通知》，决定当年组织600名应届大学毕业生到西部基层工作。2004年4月14日共青团中央、教育部颁布《关于实施大学生志愿服务西部计划的通知》，决定每年招募一定数量的普通高等学校应届毕业生到西部贫困县的乡镇从事为期1－2年的志愿服务工作。2006年2月25日中组部、人事部、教育部、财政部、农业部、卫生部、国家扶贫开发办公室、共青团中央联合颁布《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》，指出从2006年开始连续5年，每年招募2万名高校毕业生，主要安排到乡镇从事“三支一扶”工作。2007年8月30日《中华人民共和国就业促进法》的颁布为我国实施积极的就业政策提供了法律保障。自此，我国的大学生就业政策已经建立了比较完善的政策架构，从法律的制定到教育系统内部的调整，到中介服务的不断完善，到自主创业的鼓励，到新就业领域的开拓都围绕着促进大学毕业生能在有利的环境中自主择业。但是，这一体系仍有很大的完善空间，在面临越来越严峻的就业形势时，还有很多阻碍因素限制了大学生的择业(比如一直有所诟病的户籍制度)，还有很多就业空间可以进一步开发。
　　
　　(三)2008全球金融危机下的大学生就业政策
　　2008年开始的全球性金融危机加剧了我国大学生的就业形势。为此，我国出台了大量促进大学生就业的政策，这些政策的出台进一步完善了我国已有的大学生就业政策体系。2008年底至2009年3月底由国务院和各部委颁布的促进大学生就业的相关政策达11部之多，这段时期成为我国建国以来大学生就业政策制定数量最多、密度最大的一个时期。2009年1月19日，国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》。《通知》从国家宏观角度对促进大学生就业的各项政策进行了整合，可以说是该时期有关我国大学生就业政策的纲领性政策文件。《通知》鼓励和引导大学毕业生到城乡基层就业，制定了针对到这些部门就业的大学生的具体补偿措施；鼓励大学毕业生到中小企业和非公有制企业就业，对接受大学毕业生的这类企业给以相应的补偿，并取消了非直辖市各地城市对大学毕业生落户的户口限制；鼓励骨干企业和科研项目单位积极吸纳和稳定高校毕业生就业；鼓励和支持高校毕业生自主创业，给予了这类毕业生免收行政事业性收费，给以小额担保贷款和其他一系列扶持措施；强化高校毕业生就业服务和就业指导，高校必须将就业指导课作为必修课；提升高校毕业生就业能力，完善毕业前见习实践；强化对困难高校毕业生的就业援助。围绕落实《通知》要求，2009年2月20日，教育部颁布了《教育部关于加快高等职业教育改革促进高等职业院校毕业生就业的通知》；2009年1月23日，人力资源和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会、中国企业家协会联合颁布了《关于应对当前经济形势稳定劳动关系的指导意见》；2009年2月23日，中华人民共和国教育部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、中央机构编制委员会办公室联合颁布了《教育部财政部人力资源社会保障部中央编办关于继续组织实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”的通知》；2009年2月27日，科技部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国家自然科学基金委员会联合颁布了《关于鼓励科研项目单位吸纳和稳定高校毕业生就业的若干意见》。这一系列政策的出台既是面对当前严峻的就业环境做出的反应，也是对前期有关大学生自主择业政策的整合和完善，为解决当前就业问题起到了及时的指导和调节作用，也将更有利于未来我国大学生的择业行为。
　　
　　二、评述
　　
　　综合我国建国以来的大学生就业政策来看，我国政府经历了计划经济时期的“裁判员和运动员”角色，到过渡时期政府与市场共同承担，到市场经济时期的逐步退出，再到2009年应对市场“失效”的回归。与此相应，市场、高校(学生个人)和中介组织的主体地位不断得到加强。政策调控越来越具有针对性，针对当前的问题做到了多管齐下，既加强了供方的适应性，又努力扩充了市场的容量。从政策类型上看，现有的大学生就业政策体系包括：1，调整需方的政策。如对用人单位接受大学毕业生的各项优惠政策、个人创业的优惠政策。这类政策首先调整的是整体经济环境的稳定性和用人单位对新进人员的吸纳性，以及自主创业对就业人员的消化量，它们解决的是供需失衡的总量过剩的就业问题。2，调整供方的政策。如高等教育专业、课程设置的改革和就业指导必修课的引入、就业导向学生培养的改革，以及学生个人就业能力的提升。这类政策调整的是毕业生与社会需求适应性，解决的是人才与市场适应性的结构性失业问题。3，调整服务组织的政策。如对各种中介组织的建设和规范管理。这类政策解决的主要是因信息不对称等引起的摩擦性失业问题。4，比较突出的是金融危机背景下开拓新就业领域的有关政策。这些政策在原有的三支一扶、西部基层志愿者等项目的基础上，开拓了更多的城乡基层工作岗位、科研院所的研究助理岗位和特教岗位等等。针对这些可以大量消化大学毕业生的岗位，现有政策不再仅仅是鼓励，更多的是从各项补偿措施给以了实际保障。值得注意的是，2008年后的政策体现了几个特点：1，中央宏观调控的切实体现。面对全球经济形势的突变，中央政府一直密切关注这一突变对我国大学生就业的影响，及时出台了涵盖从稳定我国整体经济形势到积极开拓新的就业空间的指导性政策。2，多部委联合出台就业政策。这一现象在以往是较为少见的，但今年的促进大学生就业的政策则大多是多部委联合颁布的。其原因一是在市场经济条件下社会问题已经的变得更为复杂，涉及面更为广泛，需要多个部门的协作才能解决。二是随着我国政治体制改革的深入，我国政府向服务型政府的转变以及中央对民生问题的空前强调都促使各部委主动联合解决就业问题。3，针对大学生就业问题，社会政策和经济政策的作用进一步凸现。大学生就业由政府分配到自主择业，市场的海洋既给了大学生们宽广的选择余地，也带来了难以预测的风险。随着市场调节作用在大学生就业上的不断增强，大学生就业问题已经超出了教育的范围，进入了社会问题的圈子。大学生就业政策也从原来单纯的教育政策逐渐进入社会政策和经济政策调 节的领域。2008年金融危机使得这一趋势凸现出来，国家在出台大学生就业政策时，稳定整体经济环境、增加整体就业容量的经济政策和促进公平就业的社会政策已经成为整个大学生就业政策体系的基础。可以说，现有的大学生就业政策是教育政策、经济政策、社会政策的集合体。随着我国市场经济的进一步发展，有关的经济政策和社会政策在促进大学生就业中的作用将会更重要。总体来看，2008的全球金融危机对我国大学生就业是寒冬，但对于大学生就业政策的制定和完善来说也是一次机遇，现有一系列政策的出台对于真正落实“大学生自主择业、政府宏观调控、市场调节”具有重大意义。
　　
　　三、政策预测
　　
　　面向未来，在促进大学生就业上，我们认为以下五个方面将是我国大学生就业政策的主要发展方向。1，以社会需求为导向深化教育改革。回顾我国建国以来至今的大学生就业政策变迁，可以看到在这些政策穿梭的两个主要身影是“有形之手一政府”和“无形之手一市场”，整个政策变迁史在一定程度上是这两个利益主体的关系变迁史。高等学校作为承载培养学生的主体地位则总是处于边缘化。计划经济时期高校按国家计划培养学生，经济体制改革之后，对学生的需求变为直接的市场需求，理论上看，学校应该按照市场需求调整培养方式。但是，政府在放开市场的过程中，却没有给高校以应该有的自主性，高校的教育改革落后于市场需求的变化。现有的大学生就业问题就本质而言主要是由于结构性失衡造成的，这种责任在很大程度上是由于高校培养方式改革的滞后。因此，既然大学生就业已经完全被推向市场自主择业，学生当然应该接受与社会需求一致的教育和培养。以社会需求为导向的教育改革是未来教育改革的趋势，也是以后解决我国大学生就业问题的根本。未来的大学生顺利就业在很大程度上依靠以社会需求为导向教育改革的具体推行。2，进一步引导大学生到非公有制企业就业。非公有制企业将成为接纳大学毕业生的主要载体。从现有的经济发展趋势和国外已有的经验来看，这也将是我国未来的发展趋势。为此，今后我国应该从以下两方面进行。1)通过舆论引导树立大学生的就业价值观。传统观念是阻碍大学生选择到非公有制企业就业的主要因素。因此，通过国家舆论引导树立正确而务实的就业价值观将极其重要。2)进一步完善非公有制企业的用人制度。完善的用人制度是人才在非公有制企业和公有制用人单位间流动的前提。在通过适当的补偿政策促进非公有制企业积极吸收大学毕业生时，对非公有制企业用人制度的规范和监督也是未来的重点。3，增强中西部地区对大学生的吸纳能力。我国大学毕业生的择业取向经历了意识形态导向到经济理性导向的变迁。在我国经济体制改革以后，我国大学毕业生的就业取向根本上是经济导向的。然而，现在的情形是最需要人才的中西部地区往往又是经济条件达不到大学毕业生要求的地方。为了能够吸引更多的大学生到西部地区发展，首先，要在国家已有的西部大开发政策和振兴东北老工业基地政策的基础之上大力发展当地经济，营造吸纳大学生就业的整体经济环境；其次，通过特殊政策给以到中西部地区工作的大学生更多的补偿，比如国家可以通过加大财政转移支付力度提高现有的补偿水平；最后，为到中西部地区工作的大学生营造好的软环境也至关重要，给他们以更大的发展空间，使其能更好的实现自己的人生价值。因此，树立大量在中西部地区发展优秀的先进榜样也是吸引更多大学毕业生到那里工作的一种方法。4，完善社会保障制度。我国大学生就业难的问题存在一个显著特点是，毕业生在城市扎堆，往行政事业单位和大型国企、外企扎堆。与此同时，我国中西部地区、基层和中小型私营企业能吸收大量大学毕业生，却只能接收到比例很小的大学毕业生。其中一个主要原因是城乡之间、区域之间、行业之间存在很大差异的社会福利待遇。因此，今后我国促进大学生就业的政策不仅应该有针对到西部、基层和中小私营企业工作大学生的短期补偿措施，如现有的国家偿还助学贷款、给以中小企业的补贴，从长远看，更应该在社会保障政策上予以倾斜，逐步缩小城乡、区域、行业之间的社会福利待遇。如此，才能把大学生吸过去，也才能留得住。5，增强大学生就业政策的“上游干预”作用，重视中长期战略。我国的大学生就业政策一直以来主要是基于“下游干预”的应急型政策，缺乏对上游的积极干预。发展型社会政策的提出强调了对社会问题的上游干预作用，其本质在于切断社会问题的发育链条。通过回顾我国大学生就业难的问题我们可以看到该问题是一个长期累积性的问题，大学生就业难的问题将继续长期存在。因此，我们未来的大学生就业政策应该有中长期的眼光，通过增强政策的上游干预作用以减低解决问题的成本，改变现有政策的事后补救缺陷。简而言之，就是要在大学生的供应链条上做文章，通过增强学生的社会适应能力、促进毕业生层次和科类的合理结构切断大学生就业难问题的形成链条。同时，要从长远的角度，加大对影响大学生就业和企业用人的各种制度性因素的破除力度，增强对各类能吸纳大量新增就业人口的用人单位的政策和资金支持。通过增强政策的预防作用，大学生就业难的问题才能得到实质性的缓解和消除。

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