降低打击非法行医工作中渎职风险的方法探讨
时间：2021-05-15 00:00:28 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]文章探讨了打击无证行医工作中避免渎职案件发生的方法，得出以下结论：（1）在遇到非法行医致死致残的事件时，应该加强与公安部门的联系，第一时间将案件移交至公安部门，由公安部门进行死因鉴定并对案件进行处理。（2）查处部分顽固非法行医者时，可考虑通过予以没收非法所得和非法财务的行政处罚，尽快完成移交程序，同公安部门形成监管合力，用刑事手段来约束其违法行为。
[关键词]渎职；移交；打击非法行医
近年来，不时发生的“非法行医”致人死亡的事件将卫生行政执法部门多次推上了舆论的风口浪尖。回顾深圳市以往整治非法行医的相关举措，早在2002至2005年间，深圳市曾动用过城管、卫生、药监、工商和公安等强大的行政资源，对全市万余家黑诊所进行彻底打击，这次集中清理的大行动，使得在深圳中心区的主要干道上，黑诊所基本被消灭。但是庞大的医疗需求和相对缺乏的医疗供给使得这些黑诊所并没有完全消失，而是在隐匿一段时间后继续重新滋生，并且其形式也在与时俱进——过去四处可见的黑诊所，现在更多地隐身在关外外来民工集中的工业区，小药店非法坐堂、打针成了新的牟利方式。这些安全隐患的存在，更像一颗颗定时炸弹，威胁着人民群众的健康安全，一旦发生非法行医致残致死事件，卫生监督员将有可能面临监督不力被追究渎职的风险。
如何去降低渎职风险？笔者翻阅了近几年来卫生行政部门渎职侵权犯罪并联系自身工作中遇到的实际案例，发现了卫生监督员被追究渎职主要发生于两种极端的情况：一种是，卫生监督员因为未及时移交涉嫌犯非法行医罪的人员而被判玩忽职守罪；另一种是，对于顽固、狡猾、屡教不改的非法行医者，需要公安部门予以刑事手段才能制止其违法行为的时候，卫生行政部门却因为各种阻力，例如执法对象反取证能力的不断增强，处罚相对人利用各种手段拖延行政处罚时间等，难以落实行政处罚，无法以最快最高效的方式将其移交给公安部门，让非法行医人员逍遥法外的现象存在，一旦发生死亡事件，卫生监督员有可能被判渎职罪。这是两种极端的情况，对应当移交给公安部门的案件没有移交，监督员被认定为渎职；而需要移交公安部门才能解决的顽固案件却因为不满足移交的条件而使卫生行政部门陷入需要长期调查取证的苦战。如何来规避自身渎职风险，同时避免这种行政资源的浪费，提高整体的执法效率，有力震慑非法行医行为，笔者认为在这里需要详细地解读相关法律条款，才能寻找到合适的切入点。
根据《刑法》第336条的相关规定，非法行医罪是指：未取得医生执业资格的人非法行医，情节严重的处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或单处罚金；严重损害就诊人身体健康的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；造成就诊人死亡的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。这里未取得医生执业资格的人，也就是非法行医罪的违法主体，根据《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，是指：（1）未取得或者以非法手段取得医师资格从事医疗活动的；（2）个人未取得《医疗机构执业许可证》开办医疗机构的；（3）被依法吊销医师执业证书期间从事医疗活动的；（4）未取得乡村医生执业证书，从事乡村医疗活动的；（5）家庭接生员实施家庭接生以外的医疗行为的。非法行医罪的违法事实，根据该条款中对情节严重的解释，是指：（1）造成就诊人轻度残疾、器官组织损伤导致一般功能障碍的；（2）造成甲类传染病传播、流行或者有传播、流行危险的；（3）使用假药、劣药或不符合国家规定标准的卫生材料、医疗器械，足以严重危害人体健康的；（4）非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的；（5）其他情节严重的情形。
目前深圳市非法行医人员主要有两种，一种是出资人在未取得《医疗机构执业许可证》的情况下，出资雇人看病开展诊疗活动；另一种是投资人未取得《医疗机构执业许可证》的情况下亲自坐诊，不论是哪一种情况，均符合非法行医罪中的违法主体的定义。违法事实方面，现阶段卫生行政部门根据第（1）、（4）种情节严重的情况对非法行医人员进行刑事案件移送的可操作性较大，其中第（1）种情况发生于突发事件如非法行医致死致残的事件，第（4）种情况则针对的是屡教不改的非法行医者。
作为卫生行政执法部门，在遇到非法行医致死致残的事件时，应该加强与公安部门的联系，第一时间将案件移交至公安部门，由公安部门进行死因鉴定并对案件进行处理。如前文所述，目前已有监督员在处理非法行医致人死亡案件中仅仅对当事人予以行政处罚未将其移交至公安部门而被追究玩忽职守罪的案件存在，为避免此类案例再次出现，我们应该提高自身敏感性，严格把握尺度：这类案件中是否造成人体轻度残疾、器官组织损伤导致一般功能障碍，或者是否严重损害他人健康，应交由公安部门进行裁定，因此这类案件一定要移交至公安部门。
而查处部分顽固非法行医者，也是摆在卫生行政部门面前一个比较棘手的问题。这些非法行医者大多开设时间已久，他们跟执法部门接触的时间也一般比较长，对执法程序比较熟悉，反调查反取证的能力较强，部分非法行医人员甚至熟知行政复议或者行政诉讼程序，利用这些法定程序，他们可以让一次行政处罚的周期大大延长。甚至在最终对其下达了行政处罚决定书后，这些顽固非法行医人员往往也拒绝履行处罚决定，卫生行政部门不得不消耗大量行政资源去申请人民法院予以强制执行。像这样耗去人力财力物力去应对申请强制执行程、行政复议或者行政诉讼，影响打击非法行医的最终效果，非法行医者很容易趁卫生行政部门忙于应付各种程序的时候死灰复燃，继续开展非法执业活动，威胁人民群众的
健康安全，此时我们卫生监督部门也随之承担着渎职的风险。针对这部分非法行医人员，在明知行政处罚难以顺利完成或者效果不佳时，如何克服取证困难，完成移交程序，尽快同公安部门形成监管合力，用刑事手段来约束其违法行为，避免人民群众继续受到非法行医者的侵害，成为我们卫生行政部门需要考虑的问题。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，行政处罚的种类分为七种：（一）警告；（二）罚款；（三）没收非法所得和非法财务；（四）责令停产停业；（五）暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。目前打击非法行医工作中，往往采用没收行医相关物品和罚款的行政处罚，但对顽固非法行医者，如上文所述，这样的行政处罚往往不会顺利，移交公安的条件更无法顺利达成。但如果我们采取另外一种思路，能够找到办法顺利完成行政处罚，上述步骤是否就能简单的多呢？比如，我们对他们减少甚至免于罚款，仅仅对其予以没收非法所得和非法财务？
这种思路否存在可行性？从实际操作方面看，首先，根据笔者的执法经验，卫生执法人员在执法现场扣押非法行医器械物品例如注射液、注射针具等，受到的阻力会相对较小，更重要的是，在做行政处罚时做出没收的处罚决定会比罚款更方便操作，而且无需借助人民法院申请强制执行的，少了行政处罚相对人不配合卫生行政执法时卫生行政执法人员向人民法院申请强制执行的这一步，能让行政处罚更快地予以结案；其次，当没收物品的价值在一定金额内时，无需进行听证告知，这样能以最快的速度做出行政处罚决定，减少行政处罚的周期。
从法律依据方面看，我们可以参照《医疗机构管理条例》第44条的规定：未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上的人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。因为我们对行政处罚在允许的范围内是拥有自由裁量权的，因此我们减少甚至免于罚款，仅作出没收非法所得和非法财务的行政处罚，是有相关法律依据可循的。
综合以上两点，笔者认为，这种处理方式，是可以尝试的。在这里针对这些顽固的非法行医人员，我们免于罚款，而选择了更快的完成行政处罚，看似减轻了对非法行医行为的处罚，似乎跟重案重判的理论相违背，但事实上，这样做却正是做出有针对性的处罚——让行政处罚更快地得以完成，也能让案件更快地移交至公安部门，借助执法力度更大的公安部门的力量来制止其违法行为。笔者认为这种变通的执法方式，也许能更好地控制顽固非法行医行为，能降低我们自身的执法风险，值得我们去尝试。当然，笔者的意思并非指所有的非法行医人员都应该移交给公安部门对其予以刑事处罚，而是指节约行政资源，将少数屡教不改的非法行医人员尽快移交公安部门，使其得到应有的惩罚，避免卫生监督员渎职的案例再次发生。
[作者简介]余文龙（1985—），男，广东梅州人，深圳市龙华新区大浪卫生监督所医疗监督科主任；陈智聪、严新凤、胡安冬，深圳市龙华新区大浪卫生监督所。
