我国国家机构膨胀的成因剖析_剖析桂林山水的成因
时间：2019-01-21 03:29:43 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:我国国家机构经历了多次改革却仍走不出“膨胀――精简――再膨胀――再精简”的怪圈。国家机构的不断膨胀给我国和谐社会的建设带来了沉重的压力。本文针对我国国家机构的现状从内外两方面剖析了造成我国国家机构不断膨胀的原因,内部原因包括传统集中的政治经济体制的惯性作用,机构内部的不正确思想以及不合理的财政和人事制度的影响,外部原因包括现存法律法规体系不健全,传统封建文化根深蒂固以及监督机制不完善。笔者希望通过对机构膨胀的成因剖析为我国国家机构改革提供一些新的视角。
关键词:国家机构;膨胀;内外原因
中图分类号:D62文献标识码:B 文章编号:1009-9166(2010)005(C)-0078-02
国家机构改革始终是贯穿于我国政治体制改革的一条主线。建立一个民主的、法治的、廉洁高效的政府已成为各国改革的一个共识。“小政府”已成为新时代各国所追求的目标。这个“小”意指政府权力适当,组织结构合理,政府人员精简,预算规模较小,政府职能精简。[1]小而能的政府这一目标的实现意味着对国家机构存在的日益膨胀问题的有效解决。这里的膨胀也并不仅仅指我们通常所讲的机构设置以及人员规模上的巨大,它涵盖四个方面的维度:第一,机构的纵向以及横向结构的扩展。第二,人员的巨幅增长。第三,财政的巨额支出。第四,职能及权力的无限扩大。
改革开放以来我国进行了五次较大规模的国家机构改革,但从最终的改革成果来看,国家机构整体仍处于膨胀状态,并有逐渐加剧的趋势。2003年全国财政预算供养的人员(加上离退休)达4690万(包括公安和武装警察),由预算外资金,企业和村民交费,包括企业列支成本供养的编制外人员,共计2000万,全国被供养的吃皇粮人员和吃“准皇粮”人员达6694万。[2]在财政支出方面,行政管理费再加上公安和武装警察经费以及事业经费、离退休经费,总计供养消耗费达23804亿元,这一数据是2003年GDP的五分之一。无论单从哪个方面看,还是同国外或是同我国历史同期相比较的情况来看,这些数据都是史无前例的。
国家机构的过度膨胀势必会对机构自身以及整个社会带来不可小视的消极影响。对于机构自身而言,其部门数量的不规范设置,造成了资源的大量浪费。职能上各机构权责不明,职能交叉,多方进行重复管理的现象屡见不鲜。人员冗杂,参差不齐,木桶定律告诉我们,部分人员的较低素质会影响到整个机构的工作质量,使得整个机构的工作效率和服务质量低下。国家机构内部的畸形运作直接影响了其与社会的和谐关系,我们有必要对导致机构膨胀的原因进行分析以找到其不断膨胀的症结所在。
国家机构不断膨胀的内部原因:
第一,传统计划经济体制下政府职能的过度集中的惯性与现代社会政府职能的不断延展的共同作用使得国家机构的职能范围不断拓宽。
国家机构设置的原则之一就是国家机构的职能。所具有的职能越多,需要管的事情范围越大,必然要求设立更多的相应的专门机构予以执行和管理。建国初期,我国整体处于一个由传统的农业社会向工业化、现代化的社会转变的一个过渡时期,为了尽快发展国民经济,我们仿效苏联建立了高度集中的计划经济体制,政府成为了整个社会的核心。“在追求集体目标时,政府的作用范围几乎包罗万象――比其他任何政治经济制度都要广泛。政府拥有社会的大部分生产资料,紧密地和直接地组织经济。它还进入了对宗教、各种教育、家庭、工会、所有组织机构和个人的具体活动这样一些在其他制度中通常处于政府管辖之外的领域的控制。”[3]政府与社会、市场、企业关系甚为紧密,政府通过建立各种专门机构以实现对各个部分的充分管理,机构部门骤然增多。随后我国逐渐进行了经济体制以及政治体制改革,国家职能和权力重心逐步下放,但这是一个长期而曲折的过程。机构本身具有自保的惯性,撤并后的人员安置等问题突出,机构精简的阻力十分巨大。尽管我国现在实行市场经济,但是我国政府部门的职能尚未完成从传统计划经济到现代市场经济的全面转变,政府与市场、事业单位的关系亟待理清。此外,随着科技不断地发展,社会不断地进步,产生了许多新兴的领域,政府有必要新增设相应部门机构来对其进行管理。一方面旧的机构不撤并,另一方面新的机构不断设立,机构膨胀便不能避免。
第二,国家机构工作人员维护私利的不正确思想成为机构膨胀的内在动力。
公共选择学派创造性地将经济人假设应用于非营利部门,他们认为即使在公共部门,其工作人员也会追求自身利益的最大化,这里的利益不仅仅指金钱等经济利益,它还包括名誉、地位、成就等非物质利益。这里的利益具有多层次性、差异性。有些机构会因为自身利益来增设或保留一些不必要的部门,某些官员或出于政绩的考虑不断增加下属,或出于金钱、人情的考虑来破格录用某人。帕金森定律认为,当一个上级要增加下属来完成某项工作时(尽管这项工作是他自己一个人可以完成的)他会选择两个能力相当但是却不如自己的人,之所以会这样选择,完全是领导个人出于维护自身利益做出的选择。两个下属的存在使得他们可以互相牵制对方,以致领导自身不用担心会因为其中一方的优秀表现而被取代。下一级人员上行下效,继续找两个人来分配既有工作。这样层层递增,日积月累,人员越积越多,人员的超额又迫使国家机构增设更多的新机构来安置这些人员,这样又演变为恶性循环,进一步加剧了机构的膨胀速度和规模。
第三,不合理的财政体制和人事制度使国家机构膨胀愈发严重。
财政限制本身可以作为抑制机构膨胀的一个有效手段,但实际运作过程中,财政手段反而为机构规模的不断扩大提供了条件。虽然我国也有一套预算审核机制,也曾出台一些削减经费的措施,但是收效甚微。原因是国家一方面在限制其财政的同时又出于地方政府等机构工作灵活性及差异性的考虑给予其一定的收费的权利。某些机构纷纷制定各种政策、法规来使自己收费行为合法化,大张旗鼓地以各种名义收取各种费用。一些部门,例如工商、质检部门通过这种途径成为了大家公认的“油水”部门,收费罚款成为了其生存的营养源,充足的资金来源进一步助长了机构的膨胀欲望。同时,人事制度问题明显。人员准入的低标准化,进入的多渠道化使得国家机构的工作人员的质量令人不敢恭维,一些人根本不能胜任其职位,只能通过再次招录新的人员来弥补漏洞。再加上没有明确标准和确切责任的奖惩考核制度,缺乏一套完整的机构内部人员的竞争机制,工作人员消极怠工的现象严重,工作效率较低。机构内部人员缺乏基本的流动性,只进不出,只上不下,整个机构实际变成了一座规模庞大缺乏活力的“围城”。
机构膨胀的外部原因:
第一,相关法律法规的漏洞为国家机构膨胀提供了较大的操作空间。
我国现在还没有制定关于国家机构职能、编制和工作程序的专门法律。现有的法律只是分散地做了一些原则性的规定,都缺乏相应的刚性条款来保证其顺利实施。比如,《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:“地方各级人民政府根据需要和精简原则,设立必要的工作部门。”“各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长,在必要的时候可以设副职。”[4]何谓“必要”的部门?何时是“必要”的时候?设立副职设几个?……这些具体的问题均没有涉及。可以说这些规定都过于笼统和简单,法律上的漏洞为相关机构超额招录人员,随意设置部门提供了很大的操作空间。
第二,传统封建文化的影响成为国家机构膨胀的文化根源。
“学而优则仕”的观念一直影响着一代代的国人加入到国家机关的行列当中。高薪酬、高福利、高稳定性一直是人们对国家机构的一致评价。在就业形势一片惨淡的今天,进入党政机关成为了大多数民众的就业倾向,竞争日益激烈的公务员考试就是一个例证。或为了荣誉,或为了理想,人们的“经济人”理性显露无疑。为了能在国家机关求得一官半职,人们不惜一切手段挤入政府大门。国家机构内部所具有的复杂关系网为某些人员进入到机构内部提供了便利。受“一业而终”思想的影响,人们一旦进入国家机构,就很少有人主动跨出政府大门而去从事其他职业。大量的后备资源、根深蒂固的传统思想进一步加剧了国家机构的不断膨胀。
第三,监督机制的不完善使国家机构膨胀缺乏强有力的外部控制。
首先,监督必须有一定的依据和标准。基于目前我国相关法律法规存在的众多不完善,监督主体很难对国家机构履行职能的状况、机构设置、人员构成等方面进行科学的评价。其次,政府的编制信息、财政信息很少向公众公布,信息发布渠道少,信息发布量小,人们往往不清楚政府在做什么,由谁在做,更不用说来对政府进行有效的监督了。再次,人民群众反映的意见不能得到充分的重视,有些部门常常利用法律的漏洞来搪塞群众。问题不能得到有效解决,人民逐渐对公共事务漠不关心。
以上便是我国国家机构膨胀的内外部原因。可以说这些原因之间是相互交织、互相影响的,我们不可能仅通过某一项措施就遏制住机构的不断膨胀。这就需要我们审时度势,纵观我国国家机构的整体现状,发现问题,分析原因,逐渐建立起一套完善的管理机制。相信通过全国上下的共同努力,一个精简、高效、廉洁、公正的政府必能呈现于人民面前。
作者简介:王坤,女,河北大学政法学院,2008级行政管理专业硕士研究生。
参考文献:
[1]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京.中国人民大学出版社
[2]周天勇.被供养机构和人员快速增长及其原因.人民网
[3]查尔斯.林德.布洛姆.政府与市场[M].上海.上海人民出版社.1995
[4]中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级政府组织法
